Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 292/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. w W. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej we Wrocławiu w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 30 kwietnia 2021 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje Komendanta Straży Miejskiej we Wrocławiu do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia A. w W. z dnia 30 kwietnia 2021 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Komendant Straży Miejskiej we Wrocławiu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 30 kwietnia 2021 r.; 3. stwierdza, że bezczynność Komendanta Straży Miejskiej we Wrocławiu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Komendanta Straży Miejskiej we Wrocławiu na rzecz Stowarzyszenia A. w W. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 10 lutego 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 292/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej we Wrocławiu

w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 30 kwietnia 2021 r.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 30 kwietnia 2021 r. skarżące stowarzyszenie wystąpiło do organu o udostępnienie informacji publicznej w następujących kwestiach: 1) czy 17 marca 2021 r. na konferencji prasowej organizowanej przez skarżącego obecni byli służbowo funkcjonariusze Straży Miejskiej (konferencja odbywała się na rogu ulic [...]); 2) czy funkcjonariusze dostali polecenie obecności na konferencji w strojach cywilnych; 3) na jakiej podstawie (ze wskazaniem fragmentów ustawy o Strażach Gminnych (Dz.U. z 1997 r., poz. 779 ze zm.) wydano niniejszy rozkaz; 4) poproszono o załączenie notatek służbowych z obowiązków wykonanych w pkt 1; 5) poproszono o możliwe przekazanie wszystkich pozostałych materiałów (w tym audio-wizualnych) z tego spotkania drogą mailową, a w przypadku dużej liczby danych – poprzez wskazaną platformę. Poproszono o przekazanie odpowiedzi wyłącznie drogą mailową.

W odpowiedzi pismem z 10 maja 2021 r. organ poinformował, że nie może udostępnić wnioskowanej informacji, gdyż nie została ona wytworzona przez organ. Powołując się na poglądy judykatury, wskazał, że przez informację publiczną rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje i podmioty, które tę władze realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w zakresie udostępnienia żądanej informacji i naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej "u.d.i.p.").

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta Straży Miejskiej we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej opisanej we wniosku skarżącego z 30 kwietnia 2021 r. Obejmował on m.in. żądanie wskazania czy w organizowanej przez stronę konferencji prasowej brali udział funkcjonariusze Straży Miejskiej, podstaw prawnych wydania im polecenia udziału w zdarzeniu oraz prośbę o przekazanie notatek służbowych i materiałów z tego spotkania. W opinii strony skarżącej organ pozostaje bezczynny, nie udostępniając jej informacji - wymogu tego nie spełnia pismo z 10 maja 2021 r. informujące o braku wytworzenia takiej informacji. Zdaniem skarżącego stowarzyszenia na jego żądanie należy odpowiedzieć jednoznacznie: tak albo nie. Odmienny pogląd w tej sprawie przedstawia organ, wywodząc, że udzielona odpowiedź wyraźnie wskazuje, że takiej informacji nie wytworzono, co oznacza, że organ nie jest w jej posiadaniu.

W ocenie sądu pierwszej instancji nie sposób stawiać organowi zarzut braku odpowiedzi na zgłoszony wniosek, zwłaszcza, że skarżący nie sygnalizował żadnych problemów dotyczących niezrozumienia treści udzielonej informacji. W opinii sądu odpowiedź organu mogła być obszerniejsza, bardziej rozbudowana, podzielona na poszczególne pytania. Jest to istotnie uchybienie, jednak wobec przedstawienia stanowiska organu w sprawie wniosku strony nie może być uznana za brak reakcji

i odpowiedzi. Sąd ten zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W realiach rozpoznawanej sprawy tak właśnie się stało, co uchyla zarzut bezczynności organu i nakazywało oddalenie skargi w tym zakresie.

Sąd nie podzielił przy tym poglądu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, że udzielenie takiej odpowiedzi przez organ wyłącza możliwość złożenia skargi na bezczynność. W opinii sądu brak podstaw do odrzucenia skargi, gdyż w ramach sporu toczonego przed sądem badaniu podlegają opisane elementy, w tym treść udzielonej informacji z punktu widzenia obowiązków organu pod kątem oceny legalności działań i ewentualnie bezczynności. Uznając zatem, że w sprawie organ udzielił stronie informacji co do zgłoszonych żądań, wskazując, że nie wytworzył, nie posiada takich informacji, nie można mu postawić zarzutu bezczynności, co uzasadniało oddalenie skargi w całości na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło skarżące stowarzyszenie, zaskarżając wyrok w całości. Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nadto zrzekło się rozprawy.

Stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wydanemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.,

w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę do orzekania o bezczynności organu, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji gdy adresat wniosku nie posiada żądanej informacji, to "na organie – celem uniknięcia ewentualnego zarzutu bezczynności - ciąży obowiązek zawiadomienia go (...) o wskazanych okolicznościach", podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że organ nie tylko musi poinformować o braku posiadania żądanej informacji, ale także ten fakt uprawdopodobnić w odpowiedzi na wniosek - wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło WSA we Wrocławiu do błędnego przyjęcia, że organ podjął wystarczające środki w celu uniknięcia zarzutu bezczynności;

2) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, polegającym na przyjęciu, że w realiach rozpoznawanej sprawy organ zawiadomił o braku posiadania żądanych informacji publicznych, podczas gdy:

a. organ w odpowiedzi z 10 maja 2021 r. (KI.0214.60.2021.SC) poinformował jedynie, że "informacja (...) nie została przez naszą jednostkę wytworzona" (wskazując w dalszej części na to, że informację publiczną stanowi informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne w zakresie kompetencji),

b. organ nie uprawdopodobnił, że nie posiada żądanej informacji, gdyż nie jest prawdopodobne, aby organ nie posiadał informacji o tym czy 17 marca 2021 r. na konferencji prasowej organizowanej przez A. obecni byli służbowo funkcjonariusze Straży Miejskiej (pkt 1 wniosku z 30 kwietnia 2021 r.), jak również informacji o tym czy funkcjonariusze dostali polecenie obecności na konferencji prasowej w strojach cywilnych (pkt 2 wniosku z 30 kwietnia 2021 r.),

- wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo

ustalony stan faktyczny zmieniłby ocenę sądu co do tego czy organ dopuścił się

bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

3) art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 52 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepisy te regulują rozpatrywanie skarg na bezczynność (w tym w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że "nie sposób (...) stawiać organowi zarzutu braku odpowiedzi na zgłoszony wniosek, zwłaszcza, że skarżący nie sygnalizował żadnych problemów dotyczących niezrozumienia treści udzielonej informacji", podczas gdy:

a. dla skutecznego zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest konieczne poprzedzanie skargi na bezczynność środkiem zaskarżenia - w tym poprzez sygnalizowanie zastrzeżeń względem udzielonej odpowiedzi na wniosek,

b. w niniejszej sprawie bezczynność organu polegała nie na braku jakiejkolwiek odpowiedzi, ale na błędnym uznaniu, że wnioskowana informacja nie może zostać udostępniona, gdyż "nie została przez (...) jednostkę wytworzona"

- wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo

ustalony stan faktyczny zmieniłby ocenę sądu co do tego czy organ dopuścił się

bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wydanemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 4 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c i d w zw. z art. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i d w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepisy te stanowią, że zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest ten podmiot, który jest w posiadaniu informacji, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ nie był zobowiązany do udostępnienia żądanej przez stowarzyszenie informacji, gdyż nie jest jej w posiadaniu, podczas gdy organ nie uprawdopodobnił braku posiadania żądanej informacji, bowiem:

a. w odpowiedzi z 10 maja 2021 r. (KI.0214.60.2021.SC) poinformował jedynie o tym, że "informacja (...) nie została przez naszą jednostkę wytworzona" (wskazując w dalszej części na to, że informację publiczną stanowi informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne w zakresie kompetencji),

b. nie jest prawdopodobne, aby organ nie posiadał informacji o tym, czy 17 marca 2021 r. na konferencji prasowej organizowanej przez A. obecni byli służbowo funkcjonariusze Straży Miejskiej (pkt 1 wniosku z 30 kwietnia 2021 r.), jak również informacji o tym, czy funkcjonariusze dostali polecenie obecności na konferencji prasowej w strojach cywilnych (pkt 2 wniosku z 30 kwietnia 2021 r.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ

w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd kasacyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie, uzupełnianie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14; z 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17; z 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16; z 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17; z 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14; z 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13 – wszystkie dostępne w CBOSA).

Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Uwagi te są konieczne w rozpoznawanej sprawie, bowiem autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się w pełni ze swoich obowiązków.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że autor skargi kasacyjnej powiązał wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Komendanta Straży Miejskiej we Wrocławiu w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 30 kwietnia 2021 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił jaki związek

z przedmiotem niniejszej sprawy ma ww. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który został w jego ocenie naruszony przez sąd pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, powyższy przepis nie stanowi podstawy do orzekania w sprawie skarg na bezczynność, z uzasadnienia sądu pierwszej instancji nie wynika, aby stanowił on podstawę orzekania w sprawie, a więc przepis ten nie mógł być błędnie wyłożony, nie został też błędnie zastosowany przez sąd pierwszej instancji. Nadto przepis ten nie ma charakteru procesowego, lecz ustrojowy

Przechodząc zatem do oceny pierwszego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, mając na względzie powyższe, wskazać należy, iż jest on bezzasadny. W zarzucie tym autor wskazał na naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 4 (o tym mowa wyżej) w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę do orzekania o bezczynności organu, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji gdy adresat wniosku nie posiada żądanej informacji, to "na organie – celem uniknięcia ewentualnego zarzutu bezczynności - ciąży obowiązek zawiadomienia go (...) o wskazanych okolicznościach", podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że organ nie tylko musi poinformować o braku posiadania żądanej informacji, ale także ten fakt uprawdopodobnić w odpowiedzi na wniosek. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji oddalił skargę stowarzyszenia, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd ten nie zastosował ani nie wykładał art. 149 § 1 p.p.s.a., stąd też nie mógł go naruszyć w sposób określony w omawianym zarzucie. Skoro w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania został błędnie podany art. 3 § 2 pkt 4 oraz błędnie sformułowany zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., to zasadny nie mógł się okazać powiązany z nimi przepis prawa materialnego – art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

Drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania również nie zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie skarżącego kasacyjnie sąd pierwszej instancji naruszył art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. "w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, polegającym na przyjęciu, że w realiach rozpoznawanej sprawy organ zawiadomił o braku posiadania żądanych informacji publicznych (...)". Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym, badając legalność zaskarżonego aktu lub czynności bądź rozpoznając skargę na bezczynność, sąd ocenia zgodność zachowania organu z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.).

Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nawet gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności - również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego

i prawnego decyzji oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się skarżący (por. wyroki NSA: z 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; z 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd wyda wyrok, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA: z 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; z 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174).

W omawianym zarzucie kwestionującym ustalenie stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji autor wskazał również na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego

i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów.

O naruszeniu normy wynikającej z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty

i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Opisana wyżej sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Zakwestionowanie błędnego zdaniem skarżącego uznania sądu, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie pozwala na uwzględnienie skargi powinno nastąpić przede wszystkim za pomocą zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami u.d.i.p.

W przedmiotowym zarzucie autor skargi kasacyjnej powołał również art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji z pewnością nie naruszył ww. przepisu w sposób określony w zarzucie 2 naruszenia przepisów postępowania.

Zarzuty naruszenia ww. przepisów autor skargi kasacyjnej w specyficzny sposób powiązał z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podnosząc, że "wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny zmieniłby ocenę sądu co do tego czy organ dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.". Jak już wyżej podano, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie odnosi się do kwestii bezczynności organów, zatem i w tej części omawiany zarzut nie mógł okazać się zasadny.

W trzecim z zarzutów skarżący zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie "art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 52 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepisy te regulują rozpatrywanie skarg na bezczynność (w tym w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że "nie sposób (...) stawiać organowi zarzutu braku odpowiedzi na zgłoszony wniosek, zwłaszcza, że skarżący nie sygnalizował żadnych problemów dotyczących niezrozumienia treści udzielonej informacji", podczas, gdy (...)". Po pierwsze, ani art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ani art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie regulują kwestii "rozpatrywania skarg na bezczynność". Z kolei art. 52 § 2 p.p.s.a. stanowi, że: "przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.". Przepis ten stanowi kontynuację art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...)". W niniejszej sprawie nie jest sporne, że przedmiotowa skarga nie musiała być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, o czym trafnie wspomniał autor skargi kasacyjnej w omawianym zarzucie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w sprawie znajdował zastosowanie art. 52 § 2 p.p.s.a., a więc nie mógł zostać naruszony przez niewłaściwe zastosowanie, podobnie zresztą jak art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (o czym była mowa wyżej), w związku z czym powiązany z nimi przepis prawa materialnego – art. 10 ust. 1 u.d.i.p. – również nie mógł zostać naruszony w sposób sformułowany w zarzucie 3 naruszenia przepisów postępowania.

Natomiast na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c i d w zw. z art. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i d w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepisy te stanowią, że zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest ten podmiot, który jest w posiadaniu informacji, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ nie był zobowiązany do udostępnienia żądanej przez stowarzyszenie informacji, gdyż nie jest jej w posiadaniu, podczas gdy organ nie uprawdopodobnił braku posiadania żądanej informacji (...). Rozpoznanie naruszenia wskazanych w zarzucie przepisów nastąpi w zakresie wynikającym z treści zarzutu, bez odnoszenia się do pełnego zakresu ich zawartości normatywnej.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne znaczenie ma to, czy dany podmiot posiada informację publiczną żądaną przez stronę. Organ ma obowiązek udostępnienia informacji tylko wtedy, gdy jest w jej posiadaniu. Nie ma natomiast takiego obowiązku, gdy wnioskowanej informacji nie posiada i to także wówczas, gdy powinien ją posiadać (por. wyroki NSA: z 23 września 2003 r., sygn. akt II SA 1852/03; z 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2235/12 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że nieposiadanie wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stanowi na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. negatywną przesłankę udostępnienia owej informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak, aby można było uznać, że podmiot informujący o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej powinien wyraźnie i stanowczo powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu owej informacji. W tym celu powinien złożyć wobec wnioskodawcy jasne oświadczenie o nieposiadaniu takich dokumentów, a nadto twierdzenie takie w całości uwiarygodnić (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 4072/21, LEX nr 3189017).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien złożyć oświadczenie jednoznaczne w swej treści, tak aby wnioskodawca nie musiał jej domniemywać lub domyślać się tego, czy w udzielonej odpowiedzi nie jest ukryta jakaś informacja dająca możliwość swobodnej zmiany stanowiska co do posiadania przez ów podmiot wnioskowanych informacji publicznych. Adresat wniosku musi więc wprost i w jednoznaczny sposób wypowiedzieć się, że nie posiada żadnej z wnioskowanych informacji (por. wyroki NSA z 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09; z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, wynikających chociażby z zasad "dobrej administracji". Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej winno zatem zawierać takie informacje, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych dokumentów czy informacji. Podkreśla się w tym zakresie, że wnioskodawca nie może być pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie podmiotu zobowiązanego o nieposiadaniu żądanych informacji zwalniało z zarzutu bezczynności w ich udostępnieniu. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów winno być nie tylko jasne i konkretne, ale także zawierać pewne wyjaśnienie, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji, jeśli powinien je posiadać. Przedstawione informacje winny być na takim poziomie szczegółowości, który pozwoli sądowi dokonać oceny czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej, mimo że powinien taką informację posiadać (por: wyroki NSA: z 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się przy tym, że tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony sądowej przed arbitralnymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych, który z różnych przyczyn może dążyć do niewykonania spoczywających na nim ustawowych obowiązków (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, jak ustalił to sąd pierwszej instancji, pismem z 30 kwietnia 2021 r. skarżące stowarzyszenie wystąpiło do organu o udostępnienie informacji publicznej w następujących kwestiach: 1) czy 17 marca 2021 r. na konferencji prasowej organizowanej przez skarżącego obecni byli służbowo funkcjonariusze Straży Miejskiej (konferencja odbywała się na rogu ulic [...]); 2) czy funkcjonariusze dostali polecenie obecności na konferencji w strojach cywilnych; 3) na jakiej podstawie (ze wskazaniem fragmentów ustawy o Strażach Gminnych (Dz.U. z 1997 r., poz. 779 ze zm.) wydano niniejszy rozkaz; 4) poproszono o załączenie notatek służbowych z obowiązków wykonanych w pkt 1; 5) poproszono o możliwe przekazanie wszystkich pozostałych materiałów (w tym audio-wizualnych) z tego spotkania drogą mailową, a w przypadku dużej liczby danych – poprzez wskazaną platformę. W odpowiedzi pismem z 10 maja 2021 r. organ poinformował, że nie może udostępnić wnioskowanej informacji, gdyż nie została ona wytworzona przez organ, wyjaśniając jedynie, że przez informację publiczną rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje i podmioty, które tę władze realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji.

W okolicznościach faktycznych sprawy należy się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że w odpowiedzi z 10 maja 2021 r. organ poinformował jedynie o tym, że "informacja (...) nie została przez naszą jednostkę wytworzona", co nie spełnia wymogu uprawdopodobnienia nieposiadania przez organ informacji publicznej, o czym była mowa w powyższych wywodach. Z treści tego pisma wywieść można jedynie jeden niewątpliwy wniosek – że organ nie wytworzył takiej informacji. Z tego zaś nie sposób logicznie wyprowadzić wniosku, że informacji nie posiada. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w istocie w piśmie tym organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego stowarzyszenia. Należy zwrócić uwagę, że wniosek stowarzyszenia zawiera 5 punktów i organ, udzielając odpowiedzi, powinien do tych poszczególnych punktów w sposób jasny i czytelny się odnieść (tj. do każdego odrębnie). Wydaje się, że już na samo pierwsze pytanie Komendant Straży Miejskiej we Wrocławiu powinien być w stanie udzielić prostej odpowiedzi tak lub nie. Jeżeli z jakiś powodów odpowiedź na wniosek nie może zostać udzielona, to Komendant powinien to wyjaśnić, tj. uprawdopodobnić, że nie posiada informacji publicznej w tym zakresie, lub skorzystać z innych instrumentów prawnych, które przewiduje u.d.i.p., jeżeli np. stoi na stanowisku, że w jakiejś części przedmiotowy wniosek nie dotyczy informacji publicznej lub prawo do informacji publicznej podlega w jakimś stopniu ograniczeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, pismo Komendanta Straży Miejskiej we Wrocławiu z 10 maja 2021 r., stanowiące reakcję na pismo stowarzyszenia z 30 kwietnia 2021 r., nie może zostać uznane za informację o nieposiadaniu przez organ informacji publicznej, a zatem organ w niniejszej sprawie nie uchylił się skutecznie od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 3 u.d.i.p. doprowadziło do wadliwego oddalenia przedmiotowej skargi. Zasadne jest zatem uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. Mając na uwadze ww. wywody dotyczące art. 4 ust. 3 u.d.i.p., stwierdzić należało, że Komendant Miejski Straży Miejskiej we Wrocławiu pozostaje w bezczynności. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi bowiem także wtedy, gdy w prawem określonym terminie podmiot ten nie informuje strony, że nie posiada wnioskowanej informacji albo też informując o tym, czyni to w sposób niejednoznaczny, niewiarygodny lub nieadekwatny do treści wniosku. Z tego też powodu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego stowarzyszenia w zakreślonym terminie. Uwzględniając fakt, że bezczynność organu jest wyłącznie skutkiem wadliwego zastosowania art. 4 ust. 3 u.d.i.p., a nie wynikiem lekceważącego stosunku do złożonego wniosku, o czym świadczy udzielenie odpowiedzi na wniosek bez zbędnej zwłoki, należało uznać, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 193 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Koszty te wynoszą 677 zł. Na koszty te składają się: wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), wpis od skargi (100 zł) oraz zwrot za opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).