Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 23 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2058/18 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2058/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...], w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także: "WINB", (po ponownym rozpoznaniu sprawy) nakazał Gminie P. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym wiaduktu w miejscowości B., gm. P., zlokalizowanego nad linią kolejową nr 4 Grodzisk Mazowiecki - Zawiercie w km 68,041, na działce nr ewid. A/1 obręb 0010 M., gm. P., stanowiącej obszar kolejowy, w terminie do 31 marca 2019 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także: "GINB", po rozpatrzeniu odwołania Gminy P., dalej także: "Gmina", uchylił decyzję organu I instancji w części wyznaczonego terminu (do dnia 31 marca 2019 r.) i wyznaczył termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 30 listopada 2019 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

GINB stwierdził, że adresatem decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane", może być zarówno właściciel jak i zarządca obiektu, bowiem zgodnie z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego, na obu tych podmiotach spoczywa obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Prawo budowlane w art. 2 ust. 2 stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych. Zatem, Prawo budowlane wprost wskazuje, że w przypadku zaistnienia przepisów szczególnych, te ostatnie będą miały pierwszeństwo w zastosowaniu.

Przytaczając treść art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), dalej także: "ustawa o drogach publicznych", GINB podniósł, że w niniejszej sprawie wiadukt służy do przeprowadzenia ruchu kołowego (pieszego) nad linią kolejową nr 4 Grodzisk Mazowiecki - Zawiercie w km 68,041. Wobec powyższego, wiadukt ten jest elementem drogi, co rozstrzyga o podmiocie odpowiedzialnym za jego utrzymanie. GINB podkreślił, że to, iż [...] S.A. jest właścicielem wiaduktu drogowego, a [...] S.A. zarządcą nieruchomości, na której znajduje się ów wiadukt, nie stoi na przeszkodzie aby zarządcą drogi biegnącej po działce przez wiadukt był zarządca drogi, w ciągu której taka działka leży. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia art. 2 ust. 2, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

GINB stwierdził, że art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) stanowi, że sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, należą do zadań własnych gminy. Organy jednostek samorządu terytorialnego, do których właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, są zarządcą drogi (art. 19 ust. 1). W konsekwencji, w świetle ustawy o samorządzie gminnym budowa dróg (utrzymanie dróg) jest jednym z zadań własnych gminy, a potrzeba podejmowania tego rodzaju działań wynika nie tylko z celu umożliwienia lub udogodnienia dojazdu do dróg publicznych dla właścicieli nieruchomości przyległych, ale przede wszystkim z celu zapewnienia bezpieczeństwa organizacji przyszłego ruchu drogowego oraz możliwości lokalizacji niezbędnych elementów infrastruktury drogowej i komunalnej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy wiadukt (działka nr A/1) łączy dwie drogi o dostępie publicznym będące własnością Gminy P. (całość techniczno-użytkowa):

1) od zachodu drogę zlokalizowaną na działce nr B (oznaczoną symbolem "dr"), która jest własnością Gminy zgodnie z KW [...];

2) od wschodu drogę zlokalizowaną na działce nr C (oznaczona symbolem "dr"), która zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów jest także własnością Gminy P.;

Przy czym, w przypadku działki nr C połączenie następuje przez działkę nr D oznaczoną symbolem "Tk" - własność Skarb Państwa i działki nr E i F - własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo Opoczno.

GINB podniósł, że takie skomunikowanie wiaduktu z drogami jest widoczne na mapie topograficznej - https://mapy.geoportal.gov.pl/.

Następnie GINB wyjaśnił, że droga może pełnić także główną funkcję komunikacji w gospodarce leśnej. Drogi leśne zdefiniowane w art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788 ze zm.) to drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Działki nr E i F (znajdujące się w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo Opoczno), po których przebiega w granicy tych działek droga gruntowa łącząca drogę gminną (działka C o symbolu "dr") z wiaduktem, nie tworzą drogi leśnej komunikującej przykładowo kompleksy leśne nad linią kolejową. W niniejszej sprawie przejazd po gruntach leśnych jest dostępny dla mieszkańców gm. P.

Następnie GINB podkreślił, że stosownie do art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, do zarządów kolei należy jedynie konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Natomiast art. 28 ust. 1 ww. ustawy dotyczy skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn, a nie skrzyżowań bezkolizyjnych. W tej sprawie nie ma znaczenia, że drogi gminne są połączone przez przedmiotowy wiadukt poprzez nieruchomości będące we władaniu [...] S.A. albowiem nieruchomości będące we władaniu [...] S.A. nie tworzą samodzielnego ciągu drogowego o funkcji transportu drogowego na potrzeby kolei.

Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Przedmiotowy wiadukt leży w ciągu dróg będących własnością Gminy P. i komunikuje mieszkańców gminy nad linią kolejową.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu GINB wyjaśnił, że wybór adresata obowiązku nałożonego w trybie art. 66 ust.1 pkt 3 ww. ustawy nie jest uzależniony od ustalenia podmiotu, który przyczynił się do nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. Podobnie, na wybór adresata decyzji organów nadzoru budowlanego wydanej na podstawie ww. przepisu nie mogą mieć wpływu zasady dysponowania środkami publicznymi przez Gminę. Art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie uzależnia wydania nakazu od posiadania przez właściciela (zarządcę) środków finansowych, pozwalających na ich wykonanie. Organ nie rozstrzyga o sposobach finansowania wykonania robót, a jedynie o obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego obiektu

Gmina P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję GINB z [...] lipca 2018 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, 77 i 80 K.p.a.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 66 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez skierowanie decyzji administracyjnej do niewłaściwego adresata, nie będącego ani zarządcą ani właścicielem obiektu budowlanego oraz terenu, na którym obiekt będący przedmiotem decyzji jest posadowiony;

b) art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 19 tej ustawy poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż Gmina P. jest zarządcą rzekomej drogi wewnętrznej, w ciągu której posadowiony jest wiadukt objęty nakazem, podczas gdy przepisy ustawy o drogach publicznych nie identyfikują zarządcy drogi wewnętrznej, co stwarza konieczność sięgnięcia w tym względzie do innych źródeł prawa bądź też uznania, że zarządcy nie ma;

c) art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezasadne przyjęcie, że obowiązek zarządu kolei, odnośnie konserwacji znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego, pozostaje bez wpływu na nakazany decyzją obowiązek przeprowadzenia remontowych robót budowlanych mimo, iż przepis zezwala na rozstrzygnięcie nakazujące przeprowadzenia napraw bezpośrednio zarządowi kolei, jako właścicielowi nieruchomości i posadowionego na nim wiaduktu.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji WINB z dnia [...] maja 2018 r., nr [...].

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd odnotował, że spór w rozpoznawanej sprawie, przede wszystkim dotyczy adresata obowiązków nałożonych kontrolowaną decyzją na Gminę P. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Bezsporny jest natomiast - wynikający z protokołów kontroli i oględzin - stan techniczny wiaduktu, oraz sama konieczność wykonania nałożonych obowiązków. Nie jest bowiem kwestionowany, wynikający z art. 66 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w sytuacji gdy obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie wskazał, że decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu mają charakter związany. Jeżeli bowiem wystąpi chociażby jedna z przesłanek określonych w jego treści (vide ust. 1 pkt 1-3), to organ nadzoru budowlanego jest uprawniony i jednocześnie zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

W rozpoznawanej sprawie Gmina P., pomimo braku dokumentów wskazujących na własność lub zarząd nad wiaduktem, przeprowadza kontrole okresowe przez osoby uprawnione posiadające odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia. Nie prowadzi natomiast książki obiektu budowlanego. Po obu stronach obiektu ustawiła znaki informujące o ograniczeniu nośności do 10 ton. Brak jest informacji o przeprowadzonych remontach lub przebudowach kontrolowanego obiektu. W trakcie kontroli w dniu 24 maja 2016 r. Gmina przedstawiła protokół kontroli okresowej 5 letniej przeprowadzonej w dniu 3 i 5 czerwca 2012 r. oraz 22 września 2015 r., zaś jej przedstawiciel oświadczył, że obiekt ten został przekazany Gminie w latach siedemdziesiątych (wbrew woli ówczesnych władz), nie ma dokumentów potwierdzających przejęcie wiaduktu a Gmina nie ma obiektu na stanie. Natomiast upoważniony przedstawiciel kolei, oświadczył, że [...] S.A. nie jest właścicielem ww. wiaduktu, obiekt ten nie jest na stanie środków trwałych, jest zbędny dla potrzeb [...] S.A., zaś według oświadczenia upoważnionych przedstawicieli [...] S.A. Oddział [...] w Warszawie – przedmiotowy obiekt nie służy celom kolejowym, jest zbędny, pomimo, że znajduje się na obszarze kolejowym. W dniu 26 maja 2017 r. pracownicy WINB w Łodzi przeprowadzili ponowne oględziny obiektu, podczas których stwierdzono: spękania i zniszczenia nawierzchni jezdni na wiadukcie i dojazdach, ubytki gruntu spowodowane rozmyciem, ubytki i przemieszczenie elementów betonowych umocnienia skarp, uszkodzenia oczepu filara nr 1, przecieki na styku belek spowodowane uszkodzeniem izolacji, ubytki i korozja betonu i strzemion zbrojenia ścianki zaplecznej, w dźwigarach głównych lokalna korozja odsłoniętego zbrojenia, lokalne odpryski betonu, ubytki otuliny pod korodującym zbrojeniem prefabrykowanych belek ustroju nośnego, silna korozja barieroporęczy i osłon przeciwporażeniowych, uszkodzone, zanieczyszczone i pozbawione poręczy schody przyobiektowe.

Sąd stwierdził, że powyższe ustalenia a także te, które wynikają z protokołów z lat wcześniejszych uprawniły więc organy do przyjęcia, że zachodzi przesłanka wynikająca z ww. przepisu a zarazem podstawa do nałożenia wskazanych obowiązków.

Nie budzi wątpliwości lokalizacja przedmiotowego obiektu, który usytuowany jest na działce nr A/1 w całości wraz z dojazdami, stanowiącej tereny kolejowe, własność SP w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. z siedzibą w Warszawie. Od zachodu działka nr A/1 graniczy z działką nr B, stanowiącą drogę, która jest własnością Gminy P. (KW [...]), natomiast od wschodu działka nr A/1 nie ma bezpośredniego połączenia z działką drogową, którą stanowi działka nr C, będąca własnością Gminy P. Działki te dzielą bowiem: działka nr D stanowiąca teren kolejowy, własność Skarb Państwa i działki nr E i F - stanowiące las, własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo Opoczno. Taki stan potwierdza mapa topograficzna znajdująca się w aktach sprawy. Jednocześnie, z pisma Wójta Gminy P. z 4 grudnia 2017 r. wynika, że Gmina P. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dotychczasowy wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r.), zaś działki o nr ewid. B (obręb M.) oraz C (obręb Kolonia B.) stanowią drogi dojazdowe należące do Gminy P.. Natomiast w załączniku do protokołu kontroli z 24 maja 2016 r. wyraźnie wskazano, że "wiadukt służy mieszkańcom wsi B.– Kolonia i B. do przejazdu do pól w miejscowości M. i Wólka Kuligowska. Tym samym drobne prace remontowe (malowanie barierek, prace porządkowe nawierzchni) wykonywała w 2015 r. i w 2016 r. Gmina."

Powyższe wskazuje, że wiadukt kolejowy komunikuje miejscowości rozdzielone linią kolejową, tzn. komunikuje drogi będące własnością Gminy (działki nr ewid. B i C) poprzez obszar kolejowy oraz działki leśne (nr E i F). Inaczej mówiąc, służy do przeprowadzenia ruchu kołowego (pieszego) nad linią kolejową nr 4 Grodzisk Mazowiecki-Zawiercie w km 68,041. Z akt sprawy nie wynika aby było jakiekolwiek inne skomunikowanie obu działek drogowych.

Wobec powyższego, Sąd przychylił się do stanowiska organu odwoławczego, że wiadukt jest elementem drogi, co rozstrzyga o podmiocie odpowiedzialnym za jego utrzymanie. Organ słusznie wskazał, że adresatem decyzji nakładającej ww. obowiązki może być zarówno właściciel, zarządca nieruchomości, bowiem zgodnie z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego, na obu tych podmiotach spoczywa obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Jednakże nie ma także przeszkód aby odpowiedzialnym stał się zarządca dróg o dostępie publicznym, które połączone są (poprzez inne działki: 343/3, E i F) przedmiotowym wiaduktem. Sąd podzielił stanowisko organu, że nie ma znaczenia, w tej konkretnej sprawie okoliczność, że działka nr A/1 na której usytuowany jest wiadukt jest w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. i to ma wyznaczać adresata (jak wskazuje skarżąca). Istotne jest bowiem to, że nieruchomości, które są we władaniu [...] S.A. nie tworzą samodzielnego ciągu drogowego o funkcji transportu drogowego na potrzeby kolei.

Podsumowując, stwierdzony przez Łódzki WINB stan wiaduktu kolejowego oraz stan faktyczny w sprawie uzasadniał, zdaniem Sądu, nałożenie na skarżącą obowiązków na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina P. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 i 84 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności zmierzających:

a) do określenia jaki jest charakter i status ciągu komunikacyjnego ("ciągu drogowego w ramach którego, zgodnie z założeniem organu znajduje się wiadukt"), zbadania w jaki sposób powstał, czy funkcjonuje w dokumentach lub założeniach planistycznych Gminy, kto ze szlaku faktycznie korzysta i w jakim zakresie, w tym czy służy celom gospodarki leśnej prowadzonym przez Lasy Państwowe lub wyłącznie celom gospodarczym właścicieli dolegających bezpośrednio do szlaku nieruchomości;

b) do jednoznacznego ustalenia albo wykluczenia, czy przedmiotowy szlak komunikacyjny łączy się z innymi drogami o statusie dróg publicznych i z tego powodu wiadukt powinien być uznany za leżący w ciągu drogi publicznej odpowiedniej kategorii, np. powiatowej lub wojewódzkiej, a nie jak przyjęto gminnej drogi wewnętrznej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, 80 i 107 § 3 K.p.a. polegającego na przyjęciu za udowodnione, okoliczności faktycznych nie wynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału, tj.:

a) wyprowadzeniu przez organ wniosku o istnieniu gminnej drogi (w ciągu której ma rzekomo leżeć wiadukt) wbrew, informacjom udzielonym przez Gminę P., iż taka droga nie funkcjonuje, mimo braku wybudowania jakiejkolwiek infrastruktury drogowej na działkach gminnych, a oparciu się jedynie o dokumentację mapową;

b) przyjęciu, że Gmina P. jest zarządcą drogi mimo, iż fakt ten nie wynika z żadnych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, a brak jest przy tym przepisów przypisujących Gminie status zarządcy drogi wewnętrznej; a także bezzasadnemu, przyjęciu, że skoro Gmina dokonywała przeglądów okresowych wiaduktu oraz wykonała drobne prace remontowe, typu malowane barierek oraz prace porządkowe nawierzchni to jest zarządcą drogi, podczas gdy czynności te miały, charakter doraźny i stanowiły konieczność wynikającą z braku nadzoru ze strony właściciela obiektu lub innych, właściwych jednostek i instytucji, a zatem nie mogą dawać świadectwa sprawowania zarządu drogą;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów (tak procesowych jak i materialnoprawnych) podniesionych w skardze, a w konsekwencji zaniechanie należytego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności nieustosunkowanie się do:

a) żadnego ze zgłoszonych przez skarżącego zarzutów obrazy prawa materialnego, a także zarzutów procesowych dotyczących:

b) niezbadania, czy brany pod uwagę przez organ ciąg komunikacyjny łączy się z innymi, drogami o charakterze publicznym, czy do ciągu tych dróg winien być zaliczony;

c) przyjęcia bez udowodnienia okoliczności i istnienia "ukształtowanego ciągu drogowego obejmującego, działki stanowione własność Gminy P., a w oparciu jedynie o założenie, że skoro droga znajduje się na terenie Gminy służy, wszystkim jej mieszkańcom;

II. Naruszenie prawa materialnego skutkujące zaniechaniem uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.:

1) w zw. z błędną wykładnią art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r poz. 2068 ze zm.) i w zw. z art. 19 ustawy o drogach publicznych oraz w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż Gmina P. jest zarządcą rzekomej drogi wewnętrznej, w ciągu której posadowiony, jest wiadukt objęty nakazem, podczas gdy przepisy Ustawy o drogach publicznych nie identyfikują zarządcy drogi wewnętrznej, co stwarza konieczność sięgnięcia w tym względzie do innych źródeł prawa bądź też uznania, że zarządcy nie ma;

2) w zw. z niewłaściwym zastosowaniem art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 61 Prawa budowlanego, polegające na niezasadnym przyjęciu, że obowiązek zarządu kolei, odnośnie konserwacji znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego, pozostaje bez wpływu na nakazany decyzją obowiązek przeprowadzenia remontowych robót, budowlanych, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów daje możliwość nałożenia obowiązku wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego na podmiot, o którym mowa art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych a więc zobowiązanie do przeprowadzenia napraw wiaduktu zarządcy kolei;

3) art. 66 ust. 1 pkt 3 PB w.zw. z art. 38 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 710 ze zm.) oraz 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. poz. 78 nr 483 ze zm.) polegające na akceptacji zobowiązania Gminy P. do poniesienia kosztów realizacji nakazanego przedsięwzięcia przeprowadzenia prac przy wiadukcie drogowym, w wyniku zastosowania interpretacji przepisów, która narusza prawo jednostki samorządu terytorialnego do zapewnienia finansowania, odpowiadającego zakresowi jej zadań.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania; w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 26 lipca 2019 r. pełnomocnik Gminy P. oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 P.p.s.a. Pełnomocnik Gminy P., która wniosła skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy. Pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Z uwagi na to, że podniesione w skardze kasacyjnej kwestie mają najczęściej jednocześnie aspekt materialny i procesowy, najpierw zostanie omówiona podstawa prawna kontrolowanej decyzji, a następnie przedstawione zostaną poszczególne zagadnienia, z uwypukleniem ich materialnego lub procesowego charakteru. W ramach tej analizy nastąpi także odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". Zgodnie z przepisami art. 66 ust. 1 pkt 1-4, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania nakazu przez organ pierwszej instancji, a także w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Nakaz ten jest kierowany do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, gdyż na tych osobach spoczywa obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego w sposób wskazany w art. 61 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

Przysługiwanie określonej osobie uprawnienia polegającego na tytule prawnorzeczowym, tj. własności obiektu budowlanego lub uprawnienia określanego jako zarządzanie obiektem budowlanym, stanowi przesłankę materialnoprawną wydania nakazu.

Rozumienie tej przesłanki materialnej nie może być jednak oderwane od szczególnego charakteru obiektu budowlanego, jakim jest wiadukt.

Przy ocenie omawianej sytuacji należy uwzględniać unormowanie, według którego, leżący w ciągu drogi obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią drogi. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm. – obecnie: dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), dalej: "ustawa o drogach publicznych", droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, stanowiąca całość techniczno-użytkową. W myśl art. 4 pkt 12 ustawy o drogach publicznych, drogowy obiekt inżynierski to obiekt mostowy, tunel, przepust i konstrukcję oporową. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 13, obiekt mostowy to budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka.

Skoro wiadukt stanowi element drogi to nakaz powinien być skierowany do podmiotu odpowiedzialnego za stan drogi, gdyż w ten sposób realizowany jest cel unormowania art. 66 Prawa budowlanego. To, na czyim gruncie, w sensie tytułu prawnorzeczowego, wiadukt jest położony, nie jest więc okolicznością przesądzającą, w wyborze adresata nakazu związanego z utrzymaniem wiaduktu w należytym stanie technicznym. Podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie wiaduktu usytuowanego w ciągu drogi jest podmiot odpowiedzialny za stan drogi, w ciągu której wiadukt się znajduje. Odnosi się to także do drogi wewnętrznej (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 93/12; wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1061/11).

Z zaskarżonej decyzji wynika ustalenie, według którego, wiadukt usytuowany jest w całości wraz z dojazdami na działce nr A/1, stanowiącej tereny kolejowe, własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Od zachodu działka nr A/1 graniczy z działką nr B, stanowiącą drogę, która jest własnością Gminy P.. Tytuł prawny Gminy do działki nr B potwierdza księga wieczysta – KW [...]. Od wschodu działka nr A/1 nie ma bezpośredniego połączenia z działką drogową, którą stanowi działka nr C, będąca własnością Gminy P. Działki te rozdziela działka nr D, stanowiąca teren kolejowy, własności Skarbu Państwa oraz działki nr E i F, stanowiące las, własności Skarbu Państwa, w zarządzie Lasów Państwowych. Stan ten potwierdza mapa topograficzna. Z pisma Wójta Gminy P. z dnia 4 grudnia 2017 r. wynika zaś, że Gmina nie posiada w odniesieniu do tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś działki nr B (obręb M.) i nr C (obręb Kolonia B.) stanowią drogi dojazdowe należące do Gminy P.. W trakcie oględzin przeprowadzonych przez pracowników ŁWINB w Łodzi w dniu 24 maja 2016 r., z udziałem przedstawicieli [...] oraz Gminy P. ustalono, że wiadukt nad linią kolejową służy do przeprowadzenia ruchu kołowego i pieszego pomiędzy miejscowościami B. i M.. Nadto, działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Referatu usług komunalnych, infrastruktury, rolnictwa i leśnictwa Urzędu Gminy P. oświadczył, że wiadukt służy mieszkańcom wsi B. i B.do przejazdu do pól w miejscowości M. i W.. Nadto, potwierdził, że w związku z wezwaniem PKP, w 2015 r. i w 2016 r. Gmina wykonała konserwację (malowanie) barierek po obu stronach, wykonano także prace porządkowe nawierzchni. Stwierdził również, że wiadukt został przekazany Urzędowi Gminy w P.m w latach siedemdziesiątych, wbrew woli ówczesnych władz gminnych. W Urzędzie nie ma dokumentów potwierdzających przyjęcie wiaduktu przez Gminę. Obiekt ten nie znajduje się na stanie majątku Gminy.

Gmina przedstawiła protokoły kontroli okresowej pięcioletniej przeprowadzonej w dniach: 3 i 5 czerwca 2012 r. oraz 22 września 2015 r.

Przedstawiciel [...] oświadczył, że [...] S.A. nie jest właścicielem wiaduktu. Obiekt ten nie jest na stanie środków trwałych PKP, nie służy celom kolejowym.

Sąd pierwszej instancji był więc uprawniony do zaakceptowania ustalenia organów, zgodnie z którym, sporny wiadukt komunikuje miejscowości rozdzielone linią kolejową, tzn. komunikuje drogi będące własnością Gminy (działki nr B i C) poprzez obszar kolejowy oraz działki leśne (nr E i F), tzn. służy do prowadzenia ruchu kołowego i pieszego nad linią kolejową nr 4 Grodzisk Mazowiecki – Zawiercie w km 68,041.

Powyższe ustalenia, istotne z punktu widzenia prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 61 Prawa budowlanego oraz art. 4 pkt 12 i 13 ustawy o drogach publicznych, zostały poczynione na podstawie materiału dowodowego wyczerpująco zebranego. Materiał dowodowy został oceniony bez naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. nie jest skuteczny przede wszystkim z tego powodu, że skarżąca Gmina nie wskazała dowodów zaprzeczających dowodom, na których oparły się organy administracji. Wbrew kasacji, organy oparły się nie tylko na "dokumentacji mapowej". Jak już powyżej zasygnalizowano, z pisma Wójta Gminy P. z dnia 4 grudnia 2017 r. wynika, że przedmiotowy wiadukt pełni role w skomunikowaniu Gminy, przy czym wiadukt nie ma bezpośredniego powiązania z drogami stanowiącymi własność Gminy P., ale jednocześnie działka nr C, własności Gminy stanowi drogę dojazdową. Tak samo działka nr B własności Gminy stanowi drogę dojazdową. Obie zaś są skomunikowane w Gminie poprzez wiadukt. Z innych, niezakwestionowanych ustaleń wynika, że skomunikowanie to odbywa się z wykorzystaniem terenów kolejowych i leśnych. Mapy, o których mowa w kasacji, są uzupełnieniem materiału tekstowego zawartego w wypisach z rejestru gruntów oraz protokołów oględzin i informacji zawartych w załącznikach do protokołów z oględzin (oświadczenia przedstawiciela [...] i Gminy P.).

Działki nr B i C stanowią zasadnicze elementy obiektu liniowego, tj. drogi w rozumieniu art. 4 pkt 12 i 13 ustawy o drogach publicznych. Charakter i przeznaczenie działek nr A/1 (wiadukt) oraz nr E, F są uwarunkowane ich położeniem i rolą w stosunku do działek stanowiących drogę. Lokalizacja i kształt geometryczny działek nr D i E, F potwierdzają, że są one położone w ciągu drogi, pełniąc rolę łącznika dróg dojazdowych nr B i C. Jest zaś oczywiste, że sporny wiadukt nie może być traktowany jako obiekt mostowy, w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy o drogach publicznych, dla działek nr E i F, w oderwaniu od funkcji pełnionej przez drogi położone na działkach nr B i C.

Ustaleniu, według którego, okoliczności te oznaczają, że wiadukt jest elementem drogi łączącym działki (drogi dojazdowe) nr B i C, nie przeczy możliwość korzystania z wiaduktu przez podmioty korzystające z terenów leśnych. Podobnie, bezpodstawny jest argument, według którego, nie ustalono, czy wiadukt nie leży w ciągu drogi powiatowej lub wojewódzkiej. Tytuł prawny Gminy do działek nr B oraz C, stanowiących drogi dojazdowe dla mieszkańców Gminy, wskazują wyraźnie, że mamy do czynienia z drogą wewnętrzną o znaczeniu lokalnym. Jak wynika z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, uznaniu takiego ciągu komunikacyjnego za drogę nie stoi na przeszkodzie brak formalnego zaliczenia do kategorii dróg przewidzianych w ustawie o drogach publicznych. To zaś, czy jest ona w dalszym przebiegu skomunikowana z drogami o określonej kategorii, nie ma już znaczenia dla zakwalifikowania wiaduktu jako elementu drogi. Wynikające z tego tytułu obowiązki w zakresie utrzymania drogi dotyczą także położonego w ciągu drogi obiektu inżynierskiego, tj. wiaduktu.

Nie zmienia tego, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, treść art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że do zarządcy kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, co do zasady, kwestia wypełnienia przez zarządcę kolei obowiązku konserwacji znajdującego się nad skrajnią kolejowej części konstrukcji wiaduktu drogowego, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi (art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) nie ma wpływu na wybór adresata obowiązku nałożonego w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do wiaduktu jako elementu drogi (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 498/18).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niewątpliwe, że utrzymanie kolejowej części wiaduktu w należytym stanie technicznym może mieć związek z obowiązkiem utrzymania w należytym stanie technicznym drogi biegnącej po nim i górnej części konstrukcji wiaduktu związanej z drogą (art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Wiadukt stanowi przecież nie tylko element budowli w postaci drogi, ale także pewną całość inżynierską. Zakres tego powiązania powinien być każdorazowo oceniony z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności danej sprawy.

W skardze kasacyjnej rozpoznawanej w niniejszej sprawie w zarzucie naruszenia art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie skonkretyzowano jednak obowiązku, który zostałby nałożony z naruszeniem obowiązku utrzymania (konserwacji) znajdującej się nad skrajnią kolejowej części konstrukcji spornego wiaduktu drogowego.

Kontynuując analizę treści materialnych stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 38 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2019 r, poz. 710 ze zm.) oraz 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, polegającego na akceptacji zobowiązania Gminy P. do poniesienia kosztów realizacji nakazanego przedsięwzięcia przeprowadzenia prac przy wiadukcie drogowym, w wyniku zastosowania interpretacji przepisów, która narusza prawo jednostki samorządu terytorialnego do zapewnienia finansowania, odpowiadającego zakresowi jej zadań. Jak trafnie uznał GINB, art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie uzależnia wydania nakazu od posiadania przez adresata środków finansowych. Organ nie rozstrzyga o sposobach finansowania wykonania robót, a jedynie o obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego obiektu (patrz: wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1393/98).

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów (tak procesowych jak i materialnoprawnych) podniesionych w skardze, a w konsekwencji zaniechanie należytego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności nieustosunkowanie się do żadnego ze zgłoszonych przez skarżącego zarzutów obrazy prawa materialnego.

W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101).

Przypomnieć trzeba, że w skardze podniesiono materialnoprawne zarzuty dotyczące art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, art. 8 ust. 2 w związku z art. 19 ustawy o drogach publicznych oraz art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Bezpodstawny jest zarzut niedoniesienia się do zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez skierowanie nakazu do niewłaściwego adresata, skoro Sąd pierwszej instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia, a następnie obszernie wyjaśnił przyczyny dla których uznał, że adresatem decyzji powinna być Gmina P. jako podmiot odpowiedzialny za utrzymanie dróg położonych na działkach nr B i C, które są skomunikowane przez sporny wiadukt, będący elementem tych dróg.

Wojewódzki Sad Administracyjny nie odniósł się bezpośrednio do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Trafnie jednak przyjął, że w ustalonym stanie faktycznym, w którym wiadukt jest elementem łączącym drogi stanowiące własność Gminy, skierowanie nakazu do Gminy jest zgodne z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jak bowiem już wyżej wskazano, podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie wiaduktu usytuowanego w ciągu drogi jest podmiot odpowiedzialny za stan drogi, w ciągu której wiadukt się znajduje. Odnosi się to także do drogi wewnętrznej (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 93/12; wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1061/11).

Z poprzedzających rozważań wynika, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów procesowych skargi dotyczących przyjęcia istnienia ukształtowanego ciągu drogowego. Sąd pierwszej instancji wskazał dowody, na podstawie których oparł akceptację dla ustalenia tej okoliczności faktyczno-prawnej. Brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnego zwrotu o odniesieniu się w ten sposób do zarzutu skargi nie oznacza braku stanowiska Sądu w tym zakresie. Powyżej omówiono także zagadnienie związane z zarzutem niezbadania, czy brany pod uwagę przez organ ciąg komunikacyjny łączy się z innymi drogami o charakterze publicznym, czy do ciągu tych dróg powinien być zaliczony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.