Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Grażyna Firek Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2008 r. sprawy ze skargi L. M. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej Miasta dotyczącej rozpoznania wniosku L. M. o udzielenie informacji publicznej z daty [...] r. w zakresie usuwania pojazdów I. zobowiązuje Komendanta Straży Miejskiej Miasta do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego lub dokonania czynności w zakresie określonym we wniosku L. M. o udzielenie informacji publicznej z daty [...] r. (data wpływu [...].10.2007 r., nr pisma [...], znak sprawy [...]) w punkcie 2 i 3; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Komendanta Straży Miejskiej Miasta na rzecz skarżącego L. M. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skargi L. M. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej Miasta w sprawie udzielenia na wniosek skarżącego z dnia[...] września 2007 roku informacji publicznej dotyczącej usuwania pojazdów z obszaru o deficycie miejsc postojowych, określonego w Załączniku Nr 1 do Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...], co do pkt 2, 3 i 4 tego wniosku.

Zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżący domagał się stwierdzenia powyższego i wydania nakazu udzielenie informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem w wyżej podanym zakresie, przesłania wniosku o ukaranie do odpowiednich organów w trybie art. 23 tej ustawy, poinformowania o uchybieniach właściwych organów zwierzchnich oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi L. M. podawał, że w dniu [...] października 2007 roku organ otrzymał jego wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie usuwania pojazdów w K., zawierający między innymi żądania: w pkt 2 -przedstawienia wykazu przewoźników wykonujących usuwanie pojazdów z obszaru określonego w Załączniku Nr 1 do powołanej uprzednio uchwały, według specyfikacji - l.p., nazwa firmy ( nazwisko i imię przewoźnika), nr i data podpisania umowy; 3 - kserokopii podpisanych z nimi umów; 4 - wykazu dyspozycji usunięcia pojazdów wydanych przez strażników miejskich w powyższym obszarze, w okresie od 1 stycznia 2007 roku do 23 września 2007 roku, według specyfikacji - nr dyspozycji, data, nazwisko strażnika lub innej osoby wydającej polecenie, firma lub nazwisko i imię przewoźnika dokonującego czynności usuwania. Pismem z dnia [...] października 2007 roku, znak [...] Komendant Straży Miejskiej odmówił udzielenia informacji, powołując się na ustawę o ochronie informacji niejawnych oraz wskazał, że w okresie od 1 stycznia do 23 września 2007 roku odholowano [...] pojazdy. Skarżący zarzucał, że odmowa udzielanie informacji nie miała formy przewidzianej prawem, tj. decyzji administracyjnej.

Następnie, w dniu 31 października 2007 roku skarżący wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi z dnia 21 listopada 2007 roku, znak [...], organ udzielił informacji w częściowym zakresie, zaś odnośnie wykazu dyspozycji wydanych przez strażników poinformował, że udzielenie odpowiedzi nastąpi w ciągu miesiąca, wskazując na konieczność przetworzenia danych. Odnośnie wykazu przewoźników i kopii umów Komendant Straży Miejskiej poinformował, że informacje te nie znajdują się w posiadaniu Straży Miejskiej, a wniosek w tym zakresie został przekazany do Urzędu Miasta. Pismem z dnia [...] listopada 2007 roku, znak [...], przekazano skarżącemu wykaz usuniętych pojazdów, zawierający jedynie [...] pozycje, a zatem nie będący informacją pełną.

W dalszej części skarżący wskazywał na treść pisma Sekretarza Miasta wskazującego na uchybienia popełnione przy rozpatrywaniu jego wniosku przez Komendanta Straży Miejskiej, jak również przedstawił oraz poddawał krytyce sposób załatwienia jego wniosku przez Prezydenta Miasta i Dyrektora [...] Zarządu Komunalnego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Miejskiej Miasta wnosił o jej oddalenie.

Uzasadniając powyższe opisywał okoliczności zlecenia przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej odholowania w dniu [...] sierpnia 2007 roku należącego do skarżącego samochodu marki [...], a także przedstawił treść pism kierowanych przez L. M. do Straży Miejskiej o przesłanie dokumentacji, sporządzonej na miejscu zdarzenia.

Wyjaśniał dalej, w dniu [...] października 2007 wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej, dotyczący usuwania pojazdów z obszaru o deficycie miejsc postojowych, określonych w Załączniku Nr1 do Uchwały Nr [...] Rady Miasta, obejmujący udostępnienie:

1. wykazu usuniętych pojazdów z ul. [...] w K. w dniu [...] sierpnia 2007 roku, według specyfikacji: nr pojazdu i marka, miejsce usunięcia, godzina wydania dyspozycji, przyczyna usunięcia, nazwisko osoby wydającej dyspozycję, przewoźnik wykonujący oraz parking, na który dostarczono pojazd;

2. wykazu przewoźników, którzy wykonują usuwanie pojazdów z wyżej wymienionego obszaru, według specyfikacji: nazwa firmy, nr i data podpisania umowy;

3. kserokopii umów, zawartych z przewoźnikami;

4. wykazu wydanych dyspozycji usunięcia pojazdów przez strażników miejskich dla wyżej wymienionego obszaru w okresie od 1 stycznia 2007 roku do 23 września 2008 roku, według specyfikacji: data, nazwisko osoby wydającej polecenie, przewoźnik wykonujący usunięcia.

Wskazał w tym zakresie, że zgodnie z pierwotnie przyjętą interpretacją ustawy z dnia 22 stycznia 1999 roku o ochronie informacji niejawnych L. M. została udzielona informacja o liczbie pojazdów usuniętych z całej dzielnicy [...], obejmująca także obszar określony we wniosku, określony w Załączniku Nr 1 do Uchwały Rady Miasta. Poinformowano go także, że Straż Miejska nie zawierała umów z przewoźnikami, zatem nie jest upoważniona do udostępniania ich treści oraz wykazu przewoźników. W dniu 19 listopada 2007 roku wniosek w zakresie punktów 2 i 3 został przekazany zgodnie z właściwością do Urzędu Miasta. W dniu 13 listopada 2007 roku organ otrzymał ponowne wezwanie, zaś 21 listopada 2007 roku, uznając jego częściową zasadność, udzielił informacji określonej w pkt 1, podając jednocześnie, że z uwagi na konieczność przetworzenia danych, odpowiedź na pkt 4 wniosku zostanie udzielona w terminie późniejszym.

Wyjaśniał dalej, że pismem z dnia 12 grudnia 2007 roku Sekretarz Miasta w oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wytknął, że odmowa udzielenia informacji publicznej nastąpiła z naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, gdyż winna przyjąć formę decyzji, a nie zwykłego pisma, oraz że wbrew obowiązkowi nie udostępniono informacji odnośnie podmiotów świadczących usługi holowania pojazdów, zaś przekazanie wniosku innemu organowi winno mieć formę postanowienia. W rezultacie Sekretarz Miasta zobowiązał Straż Miejską do podjęcia działań naprawczych oraz zwrócił się o wyciągnięcie konsekwencji służbowych.

Zdaniem Komendanta Straży Miejskiej Miasta, nieprawidłowości w załatwieniu wniosku skarżącego wynikały z błędnej interpretacji obowiązujących przepisów oraz nieprecyzyjnych ustaleń w zakresie zgodności ze stanem faktycznym, nie zaś z chęci przeciągania sprawy i oddalenia odpowiedzialności.

Ostatecznie L. M. udzielono informacji w zakresie pkt 1 wniosku, częściowo zaś w zakresie pkt 2 i 4. Różnica w podawanych ilościach odholowanych pojazdów wynika z faktu, że w piśmie z dnia [...] października 2007 roku podano ilość wszystkich pojazdów, odtransportowanych z tereny [...], natomiast w piśmie z dnia [...] listopada 2007 roku - dokładną liczbę pojazdów, odholowanych z terenu objętego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2003 roku w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie K. w strefie płatnego parkowania. Nadto, skarżącemu przekazano dane dotyczące przewoźników świadczących usługi holowania pojazdów z terenu Gminy Miejskiej, z podaniem imion, nazwisk przedsiębiorców oraz siedziby ich firmy.

Ponadto, w piśmie z dnia 11 lipca 2008 roku Komendant Straży Miejskiej Miasta wnosił o umorzenie niniejszego postępowania jako bezprzedmiotowego, względnie - o oddalenie skargi podając, że skarżącemu została udzielona pełna wnioskowana informacja, co opisano w odpowiedzi na skargę. Odnoście pkt 2 i 3 wniosku, zgodnie z informacjami uzyskanymi w [...] Zarządzie Komunalnym, skarżącemu udzielono już odpowiedzi w tymże pozostałym zakresie, w którym Straż Miejska nie była w posiadaniu informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

W sprawie niniejszej należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. - zwana dalej w skrócie u.d.i.p. ), która kształtuje prawo do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim dotyczy władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Za bezsporne w świetle stanowisk stron wyrażonych w powołanych na wstępie pismach należy uznać, że w dniu [...] października 2007 wpłynął do Komendanta Straży Miejskiej Miasta wniosek skarżącego z daty [...] września 2007 roku o udzielenie informacji publicznej w zakresie usuwania pojazdów z obszaru o znacznym deficycie miejsc postojowych, określonego w Załączniku Nr 1 do Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2003 roku w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie K., w strefie płatnego parkowania, obejmujący żądanie udostępnienia:

1. wykazu usuniętych pojazdów z ul. [...] w K. w dniu [...] sierpnia 2007 roku, według specyfikacji: nr pojazdu i marka, miejsce usunięcia, godzina wydania dyspozycji, przyczyna usunięcia, nazwisko osoby wydającej dyspozycję, przewoźnik wykonujący oraz parking, na który dostarczono pojazd;

2. wykazu przewoźników, którzy wykonują usuwanie pojazdów z wyżej wymienionego obszaru, według specyfikacji: nazwa firmy, nr i data podpisania umowy;

3. kserokopii umów, zawartych z przewoźnikami;

4. wykazu wydanych dyspozycji usunięcia pojazdów przez strażników miejskich dla wyżej wymienionego obszaru w okresie od 1 stycznia 2007 roku do 23 września 2008 roku, według specyfikacji: data, nazwisko osoby wydającej polecenie, przewoźnik wykonujący usunięcia.

Strony nie kwestionują autentyczności oraz treści pism, które kierowano do skarżącego, organu i innych podmiotów w jego rozpoznaniu, przedstawionych w toku niniejszego postępowania wraz z odpowiedzią na skargę i pismem Komendanta Straży Miejskiej Miasta. Bezspornym w świetle stanowisk stron jest ponadto, że : wszystkie informacje żądane przez skarżącego mają charakter informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy; Komendant Straży Miejskiej Miasta należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienie informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy; nie zachodziły podstawy do odmowy realizacji wniosku skarżącego z powołaniem się na treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, tj. z uwagi na ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, albo ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy; żądane we wniosku informacje nie należą do kategorii dostępnych w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 ustawy; wniosek zrealizowano co do żądania zawartego w pkt 1 .

Powyższe okoliczności jako bezsporne oraz niebudzące zastrzeżeń w ramach przeprowadzanej aktualnie z urzędu kontroli, pozostają poza szerszymi rozważaniami.

Spór koncentruje się wokół zagadnienia, czy Komendant Straży Miejskiej prawidłowo rozpoznał wniosek skarżącego z daty [...] września 2007 roku odnośnie żądań zawartych w pkt 2, 3 i 4, przy czym co do pkt 4 L. M. zarzuca, że udzielona informacja publiczna jest informacją niepełną.

Orzekając o zasadności skargi w tym spornym zakresie należy mieć na uwadze, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 7 - 20 określa samodzielnie tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej. Wprowadzenie w przepisach tej ustawy regulacji szczególnych stanowi o braku podstaw do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacjach innych, niż określone w art. 16 ust.1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., tj. wtedy, gdy dochodzi do odmowy udostępnienia informacji publicznej, albo umorzenia postępowania. W szczególności, okoliczność, że podmiot do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest w jej posiadaniu nie stanowi podstawy do wydawania postanowienia na podstawie art. 65 k.p.a. i 66 k.p.a., albo przekazywania wniosku w innym trybie. Taka sytuacja obliguje natomiast do zawiadomienia o powyższym wnioskodawcy, który zasadność wskazań organu może kwestionować wnosząc skargę na bezczynność. Udzielenie informacji niewłaściwej lub niepełnej podlega kontroli w analogicznym trybie, zaś podstawę prawną ku powyższemu stanowi art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zależności od jej rodzaju i treści wniosku następuje na zasadach określonych w art. 12-15 u.d.i.p. Ponadto, art. 4 ust. 3 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Obowiązek udostępnienie informacji publicznej - w tym dokumentów, dotyczy zarówno informacji wytworzonych przez podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak również tych informacji, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań, bez względu na to , w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu tego podmiotu i jakiej sprawy dotyczą. W tym zakresie istotnym jest jednak by żądane informacje publiczne służyły realizowaniu zadań publicznych przez ten podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Uzyskanie przez wnioskodawcę informacji publicznej z innych źródeł nie zwalania podmiotu, do którego skierowano wniosek od obowiązku udostępnienia informacji publicznej, o ile jest on w posiadaniu żądanych informacji.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że zaniechanie przez Komendanta Straży Miejskiej Miasta realizacji wniosku skarżącego z daty [...] września 2007 roku - który wpłynął do tego podmiotu w dniu [...] października 2007 roku, z przyczyn podawanych w treści kolejnych kierowanych do L. M. pism, należy uznać za bezzasadne. W szczególności, co do nadal spornej kwestii realizacji żądań zawartych w pkt 2 i 3 brak było tak formalnych, jaki i merytorycznych podstaw do przekazania przedmiotowego wniosku we wskazanej części Urzędowi Miasta z tej przyczyny, że Straż Miejska Miasta nie zawierała umów z przewoźnikami, którzy wykonują czynności usuwanie pojazdów z obszaru określonego w Załączniku Nr 1 do Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2003 roku, skoro była w posiadaniu stosownych informacji, zaś są one niezbędne dla wykonywania powierzonych temu podmiotowi prawem zadań. O ile nawet straż Miejska Miasta nie posiadała oryginałów umów zawartych z przewoźnikami, nie istniały przeszkody do udzielenia skarżącemu informacji na podstawie dostępnego faksu umowy zawartej dnia [...] października 2005 roku pomiędzy Gminą Miejską [...], a [...] Stowarzyszeniem [...] w K., jak również udostępnienie kserokopii tego dokumentu. Zważyć należy również, że w wykonaniu żądania zawartego w pkt 4 przedmiotowego wniosku został sporządzony wykaz wykazu wydanych dyspozycji usunięcia pojazdów przez strażników miejskich dla wyżej wymienionego obszaru w okresie od 1 stycznia 2007 roku do 23 września 2008 roku. W wykazie tym wskazano między innymi szereg podmiotów wykonujący czynności usunięcia pojazdów. Nie jest jednak wiadomym, czy wykaz ten uwzględnia dane z umów będących w posiadaniu Straży Miejskiej Miasta, czy dokumentów stanowiących nośnik informacji o ich treści, czy też na podstawie innych źródeł umożliwiających wskazanie tychże osób . W świetle zaś powyższego brak podstaw do przyjęcia, że doszło choćby do częściowej realizacji żądania skarżącego zawartego w pkt 2 i 3 przedmiotowego wniosku. Ponadto, przesłanie L. M. informacji w ramach realizacji żądania zawartego w pkt 4 wniosku, nie oznacza częściowego wykonania żądania zawartego w pkt 2 albowiem, wspomniany wykaz uwzględnia przewoźników, którzy wykonywali faktycznie czynności polegające na usuwaniu pojazdów z obszaru objętego Załącznikiem Nr 1 do Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2003 roku , co nie jest równoznaczne z udostępnieniem informacji publicznej o wszystkich podmiotach posiadających takie uprawnienie, oraz nie pozwala na ustalenie, czy osoby ujęte w wykazie należały do kręgu podmiotów posiadających stosowne upoważnienie. Uzyskanie przez L. M. nawet pełnej informacji co do żądań zawartych w pkt 2 i 3 przedmiotowego wniosku z innych źródeł, nie zwalnia Komendanta Straży Miejskiej Miasta od obowiązku udostępnienie skarżącemu informacji publicznej, w takim zakresie, w jakim jest on w jej posiadaniu i której używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, bez względu na to, w jaki sposób znalazły się one w jego posiadaniu oraz jakiej sprawy dotyczą.

Zarzuty skargi odnoszące się do bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej objętej żądaniem zawarty w pkt 2 i 3 przedmiotowego wniosku są zatem zasadne, co mając na uwadze orzeczono jak w pkt l. sentencji wyroku.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nieudzielanie skarżącemu informacji publicznej odnośnie żądania zawartego w pkt 4. Realizacja wniosku w tej części nastąpiła bowiem przez przesłanie L. M. stosownego wykazu przy piśmie z dnia [...] listopada 2007 roku. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono przyczyny rozbieżności pomiędzy liczbą pojazdów objętą tym wykazem, a podawaną uprzednio w piśmie z dnia [...] października 2007 roku. Skarżący nie kwestionował prawdziwości powyższych twierdzeń. Nie budzą one zastrzeżeń w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego, stąd brak podstaw do prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego na zasadach przewidzianych w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Uznając w tym zakresie skargę za bezzasadną orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku.

Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego zawartego w pkt III. sentencji wyroku stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 §1 p.p.s.a.

Zawarte w skardze żądanie poinformowania właściwych organów zwierzchnich o stwierdzonych w niniejszej sprawie uchybieniach, ze wskazaniem jako podstawy art. 155 p.p.s.a., nawiązuje do przewidzianej w §1 tego artykułu instytucji sygnalizacji. Postanowienie sygnalizacyjne, które może być wydane od momentu wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego do uprawomocnienia się wyroku nie stanowi elementu rozstrzygnięcia skargi, zaś stosowanie tej instytucji pozostawione jest uznaniu sądu.

Z analogicznych powodów poza rozważaniami pozostaje kwestia, przesłania do odpowiednich organów wniosku o ukaranie z uwagi na treść art. 23 u.d.i.p., przy czym sam skarżący jest podmiotem uprawnionym do składania organom ścigania zawiadomień o popełnieniu przestępstwa.