Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 512/17 w sprawie ze skargi B. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 512/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania skarżącej usług opiekuńczych w kwietniu 2017 r. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy ustalił, że skarżąca mieszka sama w [...], osiąga dochód w wysokości [...] zł, posiada grupę inwalidzką na stałe oraz, że cierpi na reumatoidalne zapalenie stawów i gościec przewlekły postępowy. W związku z powyższym porusza się przy pomocy kul, co sprawia jej bardzo dużo bólu. Stan zdrowia nie ulega poprawie, ponieważ nie ma leku na powyższe schorzenie, jedynie na złagodzenie bólu. Organ ustalił, że skarżąca może liczyć na pomoc córki mieszkającej w [...], jednak z powodu aktywności zawodowej i obowiązków wobec własnej rodziny, nie jest w stanie pomagać matce w wymiarze jakiego potrzebuje. Organ ustalił, że skarżąca nie zna adresu syna oraz, że nie jest zameldowany w [...]. Z informacji przekazanych przez organ I instancji wynika, że plan finansowy przewidziany na realizację pomocy w formie usług opiekuńczych na rok 2017 wynosił [...] zł, z czego w I kwartale 2017 roku wykorzystano kwotę wynoszącą ponad 38% rocznego budżetu. Powyższe oznacza brak środków finansowych na zaspokojenie wszystkich potrzeb oczekujących w 2017 r., co oznacza konieczność drastycznego zmniejszania wymiaru pomocy usługowej w celu zachowania dyscypliny budżetowej oraz zabezpieczenia usług opiekuńczych, przynajmniej na minimalnym poziomie, dla osób samotnych, nie posiadających żadnej rodziny. Ustawodawca w art. 6 pkt 9 ustawy o pomocy społecznej określił, że osobą samotną jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych. Omawianą pomoc mogą również otrzymać osoby mające rodziny, niemniej w tych przypadkach ustawodawca odwołuje się do zasady pomocniczości, zwracając uwagę na obowiązki opiekuńcze, wynikające z więzi rodzinnych. Organ podkreślił, że skarżąca nie jest osobą samotną bowiem ma bliską rodzinę tj. syna i córkę, którzy w pierwszej kolejności powinni nieść jej pomoc.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca poprosiła o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, że jest osobą bardzo ciężko chorą, niemogącą samodzielnie funkcjonować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia sąd I instancji podkreślił, że mając na uwadze treść art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz.1769), zwanej dalej u.p.s., nie sposób uznać skarżącej za osobę samotną, co pozostaje poza sporem sprawy. Wobec tego rozpoznanie wniosku skarżącej nastąpiło w oparciu o art. 50 ust. 2 u.p.s., który stanowi, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Sąd wskazał, że z treści ww. przepisu wynika konieczność wyjaśnienia przez organy, czy rodzina może zapewnić wnioskodawcy pomoc.

Sąd podkreślił, że sytuacja osobista oraz majątkowa skarżącej nie uległa zmianie w stosunku do okresu, w którym świadczenie było jej przyznawane. Zatem nie sposób zaakceptować stanowiska organu, że podstawą odmowy przyznania usług opiekuńczych są ograniczone możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej

W ocenie Sądu, organ nie dokonał szczegółowej analizy potrzeb skarżącej (konieczności przygotowywania posiłków, zakupy, wizyty u lekarza) oraz sytuacji rodzinnej, w jakiej się znajduje, w szczególności czy osoby bliskie są w stanie w ciągu doby zapewnić jej pomoc i opiekę w takim zakresie, w jakim jest ona konieczna ze względu na stan zdrowia skarżącej, czy to w formie finansowej, czy świadczeń osobistych. Nie można odmówić bowiem wsparcia w postaci usług opiekuńczych tylko dlatego, że osoba wymagająca opieki ma rodzinę. Należy zbadać, czy członkowie rodziny mają możliwości (finansowe, zdrowotne, lokalowe) sprawowania opieki. Sąd podkreślił, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy administracji powinny wykazać się szczególną starannością oraz dbałością o słuszny interes strony, albowiem stroną postępowania jest zazwyczaj osoba, która często bez własnej winy nie radzi sobie z funkcjonowaniem w otaczającej rzeczywistości i dlatego w zaufaniu do organów administracji szuka u nich pomocy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sadów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

b) art. 50 ust. 2 i ust. 5 w zw. z art. 36 ust. 2 lit. l) u.p.s., przez błędną wykładnię, bowiem z istoty usług opiekuńczych, jako świadczeń niepieniężnych, wynika iż nie mogą one zostać przyznane z mocą wsteczną lub wykonane wstecz;

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, zaś istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego,

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, schematyzm uzasadnienia oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, które to sprowadza się do ogólników,

c) art. 135 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie granic sprawy, bowiem rozpatrzono sprawę w części.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w razie uznania, że powyższy wniosek nie zasługuje na uwzględnienie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a ponadto o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać wypadnie, że Sąd pierwszej instancji właściwie przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji uznając, iż w sprawie występują takie naruszenia prawa, które uzasadniały eliminację z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej były przesłanki do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Zgodnie bowiem z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Nie budzi wątpliwości, iż w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie.

Takie naruszenia prawa procesowego ujawniono w niniejszej sprawie, na co wyraźnie wskazał w motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji i ocena ta zasługuje na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wbrew stanowisku organu, naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z dalszej części uzasadnienia.

Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nastąpiło niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, jak również że nosi ono cechy schematyzmu, stanowić może istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie będą jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku można wprawdzie dopatrzyć się pewnego schematyzmu, jednak elementy te nie pozostają w sprzeczności z ustaleniami i oceną Sądu, a w szczególności z rozstrzygnięciem. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania wyrażone zostały w sposób jasny, aczkolwiek istotnie niepełny i niespójny. Tego rodzaju wadliwość nie stanowi jednak w okolicznościach niniejszej sprawy o naruszeniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez "pominięcie granic sprawy, bowiem rozpatrzono sprawę w części". Z art. 135 p.p.s.a. wynika prawo do zastosowania przez sąd administracyjny przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Unormowanie to daje zatem sądowi pierwszej instancji prawo do dokonania kontroli także w stosunku do innych aktów i czynności wydanych i podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W skardze kasacyjnej nie podważono zasadności zastosowania tego przepisu.

Z kolei rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że sąd ma obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Aby skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., skarżący powinien wykazać, że sąd rozpoznając skargę rozpoznał sprawę w części lub dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Ewentualne "zaniechanie pogłębionej analizy i wykładni przepisów prawa materialnego" przez Sąd pierwszej instancji, na co wskazuje się w skardze kasacyjnej, nie mieści się w tak skonstruowanej podstawie kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać wypadnie, że przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), jest przepisem ustrojowym, normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki, co do zasady, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepis ten, wskazując na podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji przyjął inne niż legalność kryterium kontroli. Wykazując naruszenie tego przepisu strona winna wykazać, iż sąd dokonując kontroli działalności administracji publicznej wyszedł poza kryterium legalności. Tymczasem na taki sposób naruszenia skarga kasacyjna nie wskazuje.

Wreszcie jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 50 ust. 2 i ust. 5 w zw. z art. 36 ust. 2 lit. l) u.p.s. (winno być: art. 36 pkt 2 lit. l), przez błędną wykładnię, to należy stwierdzić, że jest on całkowicie chybiony. Autor skargi kasacyjnej zdaje się dopatrywać owej błędnej wykładni w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji poglądu, jakoby usługi opiekuńcze, jako świadczenia niepieniężne, mogły zostać przyznane z mocą wsteczną lub wykonane wstecz. Stwierdzić przyjdzie w tym miejscu, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w żadnym miejscu Sąd pierwszej instancji nie wyraził takiego poglądu, co zresztą przyznaje skarżący kasacyjnie organ wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki dokonał takiej wykładni poprzez "milczące przyjęcie". Jeszcze dalej idącym błędem w argumentacji omawianego zarzutu jest twierdzenie organu, że "sytuację taką Sąd I instancji musiał akceptować w swej wykładni, bowiem w innym przypadku nie uchyliłby zaskarżonych decyzji".

Przypomnieć zatem przyjdzie w tym miejscu z całą stanowczością, że prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej, jest prawem konstytucyjnie zagwarantowanym każdemu – art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP. Kontrola ta dokonywana jest na zasadach określonych w ustawach. Żaden przepis prawa nie ogranicza tej kontroli w odniesieniu do rozstrzygnięć dotyczących świadczeń, czy też innych uprawnień (w niniejszej sprawie usług opiekuńczych), które nie mogą być przyznane wstecz. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego dokonującego kontroli tego rodzaju decyzji (jak również każdej innej) przewidują przepisy art. 145 i nast. p.p.s.a. Twierdzenie zatem, że sąd administracyjny nie może uchylić decyzji w sytuacji, kiedy upłynął już termin, w którym miały być świadczone usługi opiekuńcze, jest zaprzeczeniem istoty kontroli sądowoadministracyjnej.

Jest oczywistym, że w przypadku uchylenia decyzji dotyczących świadczeń, które nie mogą być przyznane wstecz, organ ponownie rozpoznając sprawę, po ustaleniu, że z powodu upływu czasu i rodzaju świadczenia nie może ono zostać przyznane, umorzy postępowanie administracyjne w tej sprawie. Umorzenie postępowania administracyjnego po wcześniejszym uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny ma ten skutek, że otwiera stronie drogę do dochodzenia ewentualnego odszkodowania na zasadach określonych w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego (dawniej: na zasadzie art. 287 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.