Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy z wniosku B. K. o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy Zagrodno za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: I. wymierzyć Wójtowi Gminy Zagrodno grzywnę w kwocie 1.200 (słownie: tysiąc dwieście) złotych; II. zasądzić od Wójta Gminy Zagrodno na rzecz B. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 8 marca 2023 r. B. K. (dalej: strona, wnioskodawca) wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

o wymierzenie Wójtowi Gminy Zagrodno (dalej: Wójt, organ) grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi (z dnia 8 grudnia 2022 r.) na bezczynność tego organu w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy.

Do wniosku skarżący dołączył kserokopię skargi z prezentatą Urzędu Gminy w Zagrodnie, opatrzoną datą 8 grudnia 2022 r. Podniósł, że na dzień wystąpienia z wnioskiem o wymierzenie grzywny, organ nie przekazał skargi do Sądu ani też nie udzielił informacji o powodach takiego stanu rzeczy.

W odpowiedzi na wniosek Wójt wniósł o jego oddalenie. Wskazał, że jako kierownik jednostki samorządu terytorialnego na co dzień załatwia kilkadziesiąt spraw z zakresu administracji publicznej. Jak argumentował, w roku 2022 Gmina Zagrodno realizowała i nadal realizuje kilkanaście strategicznych inwestycji, które mają na celu polepszenie warunków życia mieszkańców Gminy. Tego rodzaju działania oraz codzienna działalność organu wykonawczego Gminy powodują, że organ jest zmuszony do ważenia pewnych wartości w oparciu o tzw. interes publiczny. Zdaniem Wójta, w sprawie nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że działanie wnioskodawcy względem organu stanowi jaskrawy przykład nadużycia prawa i ma na celu doprowadzenie do paraliżu i zdyskredytowania organów Gminy. Nie ma natomiast nic wspólnego z realizacją uprawnień wynikających z obowiązujących przepisów prawa, albowiem z inicjatywy strony często prowadzone są równolegle postępowania w tych samych sprawach przed sądem administracyjnym, wojewodą, samorządowym kolegium odwoławczym, jak również w Gminie, co wywołuje chaos i narusza porządek prawny. Organ podał, że wnioskodawca złożył do Urzędu Gminy kilka wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a także skarg i innego rodzaju pism, w których zarzuca organowi i urzędnikom Gminy łamanie prawa, przy czym zarzuty te nie są oparte na żadnych udokumentowanych podstawach. Wójt zwrócił również uwagę, że działania wnioskodawcy miały miejsce w okresie tzw. kampanii referendalnej i miały posłużyć jako zdyskredytowanie organu w ocenie opinii publicznej. Końcowo organ wskazał, że najważniejszy jest interes publiczny i dobro mieszkańców lokalnej społeczności, a nie partykularny interes osób, które swoim działaniem chcą dezorganizować pracę jednostki.

Postanowieniem z dnia 10 maja 2023 r. (sygn. akt IV SO/Wr 4/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wymierzył Wójtowi grzywnę w kwocie 600 z z tytułu nieprzekazania do sądu w ustawowym terminie skargi wnioskodawcy wraz z odpowiedzią na skargę oraz zasądził od Wójta na rzecz wnioskodawcy kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego.

W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że na podstawie przedłożonej przez stronę kopii skargi z dnia 8 grudnia 2022 r. (wraz z naniesioną prezentata Urzędu Gminy w Zagrodnie) należało przyjąć, że skarga strony w przedmiocie bezczynności Wójta w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek została wniesiona do Sądu za pośrednictwem organu w dniu 8 grudnia 2022 r. Tym samym, zgodnie z treścią art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ powinien przekazać tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w terminie 15 dni od jej wniesienia, tj. do dnia 23 grudnia 2022 r. Tymczasem, co wynika z analizy urządzeń ewidencyjnych, skarga strony do dnia wydania postanowienia o wymierzeniu grzywny (tj. do 10 maja 2023 r.) nie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Konstatując Sąd stwierdził, że organ nie wypełnił swojego ustawowego obowiązku z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), co uzasadniało wymierzenie mu grzywny w wysokości 600 zł. Uzasadniając wysokość wymierzonej grzywny Sąd wskazał, że miał tu na względzie - treść wniosku oraz charakter sprawy będący przedmiotem skargi (bezczynność), okres zwłoki w nieprzekazaniu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi sprawy, jak również i okoliczność, że do dnia wydania rzeczonego postanowienia organ nie wypełnił obowiązku ustawowego w zakresie przekazania skargi do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy.

W nawiązaniu do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na wniosek Sąd podniósł, że nie może być uzasadnieniem dla niewywiązania się z obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. argument odnoszący się do bardzo dużej liczby obowiązków organu, czy też nadużywania przez stronę prawa do informacji. Powyższe kwestie, jak również narastający napływ wniosków o udzielenie informacji publicznej, czy nawet problemy wewnętrzne organu administracji publicznej związane z realizacją zadań ustawowych, nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy.

W zażaleniu wniesionym na to postanowienie wnioskodawca zakwestionował wysokość wymierzonej organowi grzywny uznając ją za rażąco niską w stosunku do stopnia zawinienia organu.

Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2023 r. (sygn. akt III OZ 282/23), wydanym na skutek zażalenia strony od postanowienia Sadu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd drugiej instancji podzielił stanowisko strony zaprezentowane w zażaleniu, że wymierzona organowi przez Sąd pierwszej instancji grzywna w kwocie 600 zł jest nieadekwatna do stopnia przewinienia organu, a przez to nie spełnia swojej funkcji. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że grzywna o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny i prewencyjny. Służy bowiem nie tylko zmuszeniu organu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, lecz również ma na celu wywarcie na organie represji za niedopłenieni tej czynności w przepisanym terminie oraz zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukaranego, jak i inne organy.

Zwracając uwagę, że w sprawie organ "w sposób wyjątkowo uporczywy uchyla się od wykonania ciążącego na nim ustawowego obowiązku przekazania skargi do sądu" Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w takiej sytuacji, wysokość wymierzonej organowi grzywny powinna nie tylko dyscyplinować go do przekazania Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę, ale również i poprzez swoją wysokość wymierzona temu organowi grzywna powinna spełniać także funkcję represyjną, tak aby ukarać organ za blokowanie stronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W ocenie Sądu drugiej instancji, z postanowienia Sądu pierwszej instancji nie wynika dlaczego wymierzona organowi grzywna w kwocie jedynie 600 zł spełni wspomniane wcześniej funkcje. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii Sąd pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 154 § 2 p.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi, to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powód niedotrzymania terminu. Jak podniósł Sąd drugiej instancji, w niniejszej sprawie organ nie podał tak naprawdę przyczyn nieprzekazania skargi, a czas jaki upłynął od wniesienia skargi jest znaczny (na dzień orzekania przez Sąd pierwszej instancji minęło 14 miesięcy) i stanowi rażące przekroczenie terminu ustawowego na jej przekazanie. Co więcej, do dnia orzekania przez sąd pierwszej instancji organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku przekazania skargi do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy.

W ramach zaleceń Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji rozważy funkcje jakie powinna spełniać grzywna wymierzona organowi w okolicznościach danej sprawy i stosownie do tych rozważań wymierzy organowi grzywnę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA). Przepis ten w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. stosowany jest odpowiednio do postępowania toczącego się na skutek zażalenia. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez NSA zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Wykonując zatem wytyczne zawarte w postanowieniu NSA z dnia 16 czerwca 2023 r., sygn. akt III OZ 282/23 Sąd uznał, że w sprawie zachodziły podstawy do wymierzenia organowi grzywny w wysokości wyższej aniżeli pierwotnie orzeczona w postanowieniu Sądu pierwszej instancji z dnia 10 maja 2023 r. (sygn. akt IV SO/Wr 4/23).

Nie ulega kwestii, że organ naruszył ustawowy obowiązek jaki ustawodawca zawarł w treści 54 § 2 p.p.s.a., modyfikując go – w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej – na mocy art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, przy czym zgodnie z treścią art. 21 pkt 1 u.d.i.p., w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej 30dniowy termin na wykonanie tego obowiązku został skrócony do 15 dni.

Jak wynika z akt sprawy, skarga jaką wnioskodawca wniósł na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 10 listopada 2022 r. wpłynęła do organu 8 grudnia 2022 r. (por. prezenta Urzędu Gminy w Zagrodnie na egzemplarzu skargi dołączonym do wniosku o wymierzenie organowi grzywny). Zgodnie z treścią art. 21 pkt 1 u.d.i.p., termin przekazania tej skargi do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy mijał w dniu 23 grudnia 2022 r.

Organ nie wykonał w tym terminie rzeczonego obowiązku ustawowego. Nie uczynił tego także po otrzymaniu odpisu wniosku o wymierzenie grzywny. W ramach udzielonej odpowiedzi na ten wniosek w istocie nie przestawił powodów dla których nie zrealizował obowiązku ustawowego o jakim mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. i art. 21 pkt 1 u.d.i.p. poza wskazaniem, że "z uwagi na realizację kilkunastu strategicznych inwestycji które mają na celu polepszenie warunków życia mieszkańców Gminy Zagrodno organ zmuszony był do ważenia pewnych wartości w oparciu o interes publiczny" oraz że dla organu najważniejszy jest interes publiczny i dobro mieszkańców lokalnej społeczności a nie partykularny interes osób, które swoim działaniem (stanowiącym nadużycie prawa) chcą zdezorganizować pracę jednostki.

Na dzień orzekania na tym etapie, Sąd nie dysponuje informacją o przekazaniu przez organ skargi do Sądu.

W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.

Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest nie tylko funkcja dyscyplinująca (mająca na celu doprowadzenie do wykonania przez organ administracji ciążącego na nim obowiązku procesowego), ale również funkcja represyjna. Ta druga służy ochronie wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Poza tym, grzywna pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ administracji, jak i przez inne organy administracji. W wymiarze indywidualnym, ukarany organ administracji będzie wszak chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09 i postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt I OZ 328/12 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, że powołany przepis nie obliguje Sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest jego uznaniu, o czym świadczy użycie sformułowania "sąd może" orzec o wymierzeniu organowi administracji grzywny. Oznacza to, że przy rozstrzygnięciu wniosku o wymierzenie grzywny należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj.: przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku wypełnił obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wymierzenie organowi administracji grzywny ma bowiem na celu nie tylko jego dyscyplinowanie, lecz ma również stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

W okolicznościach faktycznych sprawy nie ulega wątpliwości, że organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku przekazania do sądu administracyjnego skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz z aktami sprawy w terminie. Mając na uwadze upływ czasu jaki minął od daty złożenia przez stronę skargi na bezczynność organu, fakt nieprzekazanie przez organ skargi niezwłocznie pod otrzymaniu odpisu wniosku o wymierzenie grzywny, jak również znany Sądowi z urzędu fakt uchylania się przez organ od obowiązku przekazania skarg wraz odpowiedzią na skargę i aktami sprawy także i w innych sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej (co wskazuje, że organ uporczywie narusza obowiązek ustawowy z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.) Sąd uznał, że wymierzona organowi kwota grzywny w wysokości 1.200 zł stanowić będzie dolegliwość finansową adekwatną do okoliczności sprawy oraz wagi naruszenia przez organ obowiązku ustawowego, tamującego stronie możliwość rozpoznania jej skargi przez Sąd bez zbędnej zwłoki. W ocenie Sądu, wysokość wymierzonej organowi grzywny spełniać będzie przypisywaną grzywnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. funkcję dyscyplinują i represyjną zarazem

W nawiązaniu do stanowiska organu stwierdzić trzeba, że nie może być uzasadnieniem dla niewywiązania się z obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. argument polegający na zwiększonej liczbie obowiązków organu, czy nadużywaniu przez stronę prawa do informacji. Kwestia licznych obowiązków organu, narastający napływ wniosków o udzielenie informacji publicznej, czy zaangażowanie organu administracji publicznej w realizację kilkunastu strategicznych inwestycji, nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy. Sytuacja, w której strona od kilku miesięcy, jak w rozpoznawanej sprawie, czeka jedynie na przekazanie Sądowi skargi na bezczynność, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do argumentacji organu, że " jest on zmuszony do wyważenia pewnych wartości w oparciu o tzw. interes publiczny" jest nie do zaakceptowania w kontekście bezwzględnego (i nie pozostawionego uznaniu organu) obowiązku ustawowego przekazania skargi, jaką strona wniosła do sądu administracyjnego za pośrednictwem tego organu.

Z tych przyczyn orzeczono jak w punkcie I sentencji postanowienia na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji postanowienia na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.