Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SO/Wr 17/23 o wymierzeniu grzywny Wójtowi Gminy [...] za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z aktami spawy i odpowiedzią na skargę postanawia: uchylić pkt 1 zaskarżonego postanowienia w zakresie wysokości wymierzonej grzywny i wymierzyć Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SO/Wr 17/23, wymierzył Wójtowi Gminy [...] grzywnę w kwocie 1200 zł za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że wnioskiem z dnia 8 marca 2023 r. B.K. wystąpił do WSA we Wrocławiu o wymierzenie Wójtowi Gminy [...] grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 8 grudnia 2022 r. na bezczynność tego organu w udostępnieniu informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy.

W odpowiedzi na wniosek Wójt wniósł o jego oddalenie, podnosząc, że roku 2022 Gmina [...] realizowała i nadal realizuje kilkanaście strategicznych inwestycji, które mają na celu polepszenie warunków życia mieszkańców Gminy. Tego rodzaju działania oraz codzienna działalność organu wykonawczego Gminy powodują, że organ jest zmuszony do ważenia pewnych wartości w oparciu o tzw. interes publiczny. Zdaniem Wójta, w sprawie nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że działanie wnioskodawcy względem organu stanowi jaskrawy przykład nadużycia prawa i ma na celu doprowadzenie do paraliżu i zdyskredytowania organów Gminy. Nie ma natomiast nic wspólnego z realizacją uprawnień wynikających z obowiązujących przepisów prawa, albowiem z inicjatywy strony często prowadzone są równolegle postępowania w tych samych sprawach przed sądem administracyjnym, wojewodą, samorządowym kolegium odwoławczym, jak również w Gminie, co wywołuje chaos i narusza porządek prawny. Organ podał, że wnioskodawca złożył do Urzędu Gminy kilka wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a także skarg i innego rodzaju pism, w których zarzuca organowi i urzędnikom Gminy łamanie prawa, przy czym zarzuty te nie są oparte na żadnych udokumentowanych podstawach. Wójt zwrócił również uwagę, że działania wnioskodawcy miały miejsce w okresie tzw. kampanii referendalnej i miały posłużyć jako zdyskredytowanie organu w ocenie opinii publicznej.

Postanowieniem z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt IV SO/Wr 4/23, WSA we Wrocławiu wymierzył Wójtowi grzywnę w kwocie 600 zł oraz zasądził od Wójta na rzecz wnioskodawcy kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Natomiast postanowieniem z dnia 16 czerwca 2023 r., sygn. akt III OZ 282/23, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie, podnosząc, że wymierzona organowi grzywna jest nieadekwatna do stopnia przewinienia organu, a przez to nie spełnia swojej funkcji. W ramach zaleceń Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji rozważy funkcje jakie powinna spełniać grzywna wymierzona organowi w okolicznościach danej sprawy i stosownie do tych rozważań wymierzy organowi grzywnę.

Ponownie rozpoznając sprawę, WSA we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SO/Wr 17/23, wymierzył Wójtowi grzywnę w kwocie 1200 zł oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że w sprawie zachodziły podstawy do wymierzenia organowi grzywny w wysokości wyższej aniżeli pierwotnie orzeczona w postanowieniu Sądu pierwszej instancji z dnia 10 maja 2023 r. Nie ulega wątpliwości, że organ naruszył ustawowy obowiązek jaki ustawodawca zawarł w treści 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "P.p.s.a."), modyfikując go – w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej – na mocy art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a., organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, przy czym zgodnie z treścią art. 21 pkt 1 u.d.i.p., w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej 30 dniowy termin na wykonanie tego obowiązku został skrócony do 15 dni. Z akt sprawy wynika, że skarga na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej wpłynęła do organu 8 grudnia 2022 r. (por. prezentata Urzędu Gminy [...] na egzemplarzu skargi dołączonym do wniosku o wymierzenie organowi grzywny). Zgodnie z treścią art. 21 pkt 1 u.d.i.p., termin przekazania tej skargi do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy mijał w dniu 23 grudnia 2022 r. Organ nie wykonał w tym terminie obowiązku ustawowego. Nie uczynił tego także po otrzymaniu odpisu wniosku o wymierzenie grzywny. W ramach udzielonej odpowiedzi na ten wniosek w istocie nie przestawił powodów, dla których nie zrealizował obowiązku ustawowego o jakim mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. i art. 21 pkt 1 u.d.i.p. poza wskazaniem, że "z uwagi na realizację kilkunastu strategicznych inwestycji które mają na celu polepszenie warunków życia mieszkańców Gminy [...] organ zmuszony był do ważenia pewnych wartości w oparciu o interes publiczny", oraz że dla organu najważniejszy jest interes publiczny i dobro mieszkańców lokalnej społeczności, a nie partykularny interes osób, które swoim działaniem (stanowiącym nadużycie prawa) chcą zdezorganizować pracę jednostki. Na dzień orzekania, Sąd nadal nie dysponuje informacją o przekazaniu przez organ skargi do Sądu.

W myśl art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., jest nie tylko funkcja dyscyplinująca (mająca na celu doprowadzenie do wykonania przez organ administracji ciążącego na nim obowiązku procesowego), ale również funkcja represyjna. Ta druga służy ochronie wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Poza tym, grzywna pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ administracji, jak i przez inne organy administracji. W wymiarze indywidualnym, ukarany organ administracji będzie wszak chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych. Powołany przepis nie obliguje Sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest jego uznaniu, o czym świadczy użycie sformułowania "sąd może" orzec o wymierzeniu organowi administracji grzywny. Oznacza to, że przy rozstrzygnięciu wniosku o wymierzenie grzywny należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj.: przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku wypełnił obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wymierzenie organowi administracji grzywny ma bowiem na celu nie tylko jego dyscyplinowanie, lecz ma również stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

W okolicznościach faktycznych sprawy nie ulega wątpliwości, że organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku przekazania do sądu administracyjnego skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz z aktami sprawy w terminie. Mając na uwadze upływ czasu jaki minął od daty złożenia przez stronę skargi na bezczynność organu, fakt nieprzekazania przez organ skargi niezwłocznie pod otrzymaniu odpisu wniosku o wymierzenie grzywny, jak również znany Sądowi z urzędu fakt uchylania się przez organ od obowiązku przekazania skarg wraz odpowiedzią na skargę i aktami sprawy także i w innych sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej (co wskazuje, że organ uporczywie narusza obowiązek ustawowy z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.) Sąd uznał, że wymierzona organowi kwota grzywny w wysokości 1.200 zł stanowić będzie dolegliwość finansową adekwatną do okoliczności sprawy oraz wagi naruszenia przez organ obowiązku ustawowego, tamującego stronie możliwość rozpoznania jej skargi przez Sąd bez zbędnej zwłoki. W ocenie Sądu, wysokość wymierzonej organowi grzywny spełniać będzie przypisywaną grzywnie z art. 55 § 1 P.p.s.a. funkcję dyscyplinują i represyjną zarazem. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie może być uzasadnieniem dla niewywiązania się z obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. argument polegający na zwiększonej liczbie obowiązków organu, czy nadużywaniu przez stronę prawa do informacji. Kwestia licznych obowiązków organu, narastający napływ wniosków o udzielenie informacji publicznej, czy zaangażowanie organu administracji publicznej w realizację kilkunastu strategicznych inwestycji, nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy. Sytuacja, w której strona od kilku miesięcy, jak w rozpoznawanej sprawie, czeka jedynie na przekazanie Sądowi skargi na bezczynność, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do argumentacji organu, że "jest on zmuszony do wyważenia pewnych wartości w oparciu o tzw. interes publiczny" jest nie do zaakceptowania w kontekście bezwzględnego (i nie pozostawionego uznaniu organu) obowiązku ustawowego przekazania skargi, jaką strona wniosła do sądu administracyjnego za pośrednictwem tego organu.

Z powyższym postanowieniem nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc zażalenie i domagając się zmiany zaskarżonego postanowienia i wymierzenia Wójtowi grzywny adekwatnej do stopnia zawinienia organu oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1. art. 55 § 1 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę przy wymierzaniu grzywny faktycznych okoliczności sprawy polegających na 3 miesięcznym przekroczeniu terminu przekazania skargi dotyczącej bezczynności, ignorowania wezwań Sądu do przekazania skargi i umożliwienie realizacji konstytucyjnego prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki – art. 45 Konstytucji RP;

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie ustalenia przez WSA we Wrocławiu, w tym w oparciu o fakty znane Sądowi z urzędu, że obstrukcja w rozpoznawaniu wniosków o dostęp do informacji publicznej, a następnie procesowanie i przekazywanie skargi w tym zakresie jest stałą i niezmienną praktyką organu pomimo wymierzania mu przez Sąd kolejnych grzywien.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Wysokość grzywny Sąd określa się zgodnie z art. 154 § 6 P.p.s.a. tj. wymierza się ją do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 9 lutego 2023 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2022 r. wynika, że wynagrodzenie to wynosiło 6346,15 zł. Zatem maksymalny ustawowy pułap orzeczonej grzywny to dziesięciokrotność tej kwoty co daje wartość 63461,50 zł.

Należy zauważyć, że orzeczenie grzywny w danej wysokości jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu, bowiem ustawodawca, wskazując na kompetencję Sądu w tym zakresie, w art. 55 § 1 P.p.s.a. użył sformułowania "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny". Orzeczenie grzywny w określonej wysokości do górnej jej granicy wskazanej w art. 154 § 6 P.p.s.a. ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak, że Sąd może dowolnie określać tę wysokość. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek ten wypełnił, czy wyjaśnił powody niedotrzymania terminu oraz czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych sprawy opóźniło rozpoznanie sprawy. Wymierzenie organowi grzywny ma bowiem na celu nie tylko jego zdyscyplinowanie, lecz również ma stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Z akt sądowych wynika, że organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku przekazania do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, skarga na bezczynność Wójta wpłynęła do organu w dniu 8 grudnia 2022 r. Zatem termin do jej przekazania upływał z dniem 23 grudnia 2022 r., bowiem w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, w myśl art. 21 pkt 1 u.d.i.p., termin przekazania skargi do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy wynosi 15 dni. Organ, co wynika z zaskarżonego uzasadnienia, do dnia 4 sierpnia 2023 r. nadal nie nadesłał skargi oraz akt sprawy. Wystąpiła zatem podstawa do wymierzenia grzywny i powinno to nastąpić w wysokości uwzględniającej okoliczność nieprzekazania akt sprawy do Sądu. Fakt dalszego uporczywego uchylania się przez organ od realizacji obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., a związanych z przekazaniem skargi uzasadnia, w ocenie NSA, podniesienie wysokości grzywny. Sytuacja, w której strona od kilku miesięcy, czeka jedynie na przekazanie Sądowi skargi na bezczynność, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Bezczynność organu w przekazaniu skargi ogranicza i opóźnia możliwość rozpoznania skargi przez Sąd bez zbędnej zwłoki.

Zasadnym zatem jest uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej pkt 1 w zakresie wysokości orzeczonej grzywny poprzez wymierzenie jej w wysokości 3000 zł. Przemawiają za tym ww. okoliczności sprawy. Wymierzając grzywnę Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę postępowanie organu. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie NSA, wymierzona grzywna będzie stanowić adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku przekazania akt sprawy. Znaczące podniesienie wysokości grzywny powinno skłonić organ do refleksji i wpłynąć prewencyjnie na prawidłowe działanie organu w przyszłości. Grzywna we wskazanej wysokości spełnia zarówno funkcję represyjną, jak i prewencyjną. Jest ona proporcjonalna do ciężaru zaniedbań organu. Podkreślić należy, że organ powinien dołożyć należytej staranności przy wykonywaniu zobowiązań nałożonych na niego przez ustawę oraz Sąd. Jego praca powinna być tak zorganizowana, aby zapewnić jego sprawne i ciągłe funkcjonowanie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art.197 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a. z art. 55 § 1 P.p.s.a. i art. 154 § 6 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy P.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach (art. 209 P.p.s.a.). Przepis art. 197 § 2 P.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym.