Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Artur Stefański po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. S.A. z/s w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji rozbudowy pojemności magazynowej na paliwa i biokomponenty I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 1014 zł (słownie: tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania P. SA od decyzji Prezydenta W. [...] (nr [...]) odmawiającą ustalenia - na rzecz P. SA - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie pojemności magazynowej na paliwa i biokomponenty Terminalu Paliw P. SA, przewidzianej do realizacji przy ulicy [...] we W., na działce nr [...], [...], obręb [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji SKO zrelacjonowało dokładnie przebieg postępowania uruchomionego wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: 1) budowie zbiornika magazynowego [...] cylindrycznego, o osi pionowej, z dachem stałym, o pojemności nominalnej [...], służącego do magazynowania oleju napędowego (ON); 2) budowie stanowiska rozdzielczego obrony przeciwpożarowej [...], z instalacją zraszającą dach i ściany osłonowe zbiornika [...]; 3) budowie nowego zbiornika [...] cylindrycznego, o osi pionowej, z dachem stałym i przykryciem pływającym, o pojemności [...], który będzie służył do magazynowania estrów metylowych wyższych kwasów tłuszczowych (RME); 4) rozbudowie istniejącego stanowiska rozładunku cystern kolejowych; 5) wykonaniu niezbędnych przepinek w pompowni paliw oraz estrów, w związku z budową nowych zbiorników; 6) orurowaniu nowego zbiornika oleju napędowego [...]; 7) orurowaniu nowego zbiornika estru [...]; 7) budowie nowej pętli rurowej estrów z pompowni na front załadunku paliw do autocystern; 8) opomiarowaniu nowych zbiorników, wraz z infrastrukturą; 9) zabudowie pomp wydawczych [...] do linii nalewczych ([...]); 10) wymianie istniejących pomp olejów oraz estrów na nowe ([...]); 11) zmianie produktów na wyspach nalewczych frontu załadunkowego autocystern; 12) zmianie na pompowni produktowej; 13) rozbudowie istniejącego systemu sygnalizacyjno-alarmowego o czujniki płomienia lub linowe czujniki temperatury (zbiorniki, fronty nalewcze, pompownie technologiczne, gdzie medium palnym są benzyny), wraz z automatycznym przekazywaniem sygnałów alarmowych do stacji monitorowania Państwowej Straży Pożarnej; 14) rozbudowie istniejącego monitoringu Terminala o monitorowanie wycieków na frontach nalewczych, pompowniach. SKO przedstawiło również znajdujące zastosowanie przepisy prawa i na tej podstawie zgodziło się co do zasady z organem I instancji, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do wydania decyzji pozytywnej. SKO zgodziło się z organem I instancji w kwestii odstąpienia na podstawie art. 61 ust. 2 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) – dalej: u.p.z.p. od badania przesłanki kontynuacji funkcji i cech zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), ponieważ teren zainwestowania był przeznaczony w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Wrocławia - uchwała Nr XXI/104/88 Miejskiej Rady Narodowej z 10.06.1988 r., pod działalność przemysłową, z którą tożsama jest funkcja przemysłowa.

Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji dotyczącego istnienia niewystarczającego uzbrojenia terenu dla realizacji planowanego zamierzenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). W zakresie uwarunkowań faktycznych i prawnych dotyczących wystarczalności uzbrojenia terenu w infrastrukturę drogową organ stwierdził, że badanie powyższego zagadnienia nie polega na weryfikacji na etapie warunków zabudowy wszystkich aspektów związanych z obsługą komunikacyjną. W rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że nieruchomość objęta inwestycją jest zabudowana i wyposażona w zjazd z ulicy [...]. Nie wykazano więc, że istnieje konieczność budowy lub przebudowy zjazdu, ani też to, że ze względu na obowiązujące przepisy, na etapie ustalenia warunków zabudowy (bez prowadzenia postępowania dowodowego właściwego dla wydania decyzji o lokalizacji zjazdu) da się stwierdzić bezwzględny zakaz lokalizacji zjazdu. Tym samym nie wykazano braku dostępu opisanej inwestycji do drogi publicznej. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że badanie wystarczalności uzbrojenia terenu w drogę - jako warunek uzyskania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej - nie dotyczy dróg publicznych.

Kolegium podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji dotyczące niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), tj. art. 73 ust. 3 ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.) – dalej: u.p.o.ś., albowiem zwiększa zagrożenie dla zdrowia ludzi. Zgodnie z tym przepisem, w obrębie zwartej zabudowy miast i wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych. Dokonawszy wykładni wskazanego przepisu Kolegium stwierdziło, że rozbudowa zakładu jest niedopuszczalna jeżeli łącznie wystąpią trzy przesłanki: 1) zakład położony jest w obrębie zwartej zabudowy miast i wsi; 2) zakład stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi; 3) rozbudowa nie ogranicza zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii przemysłowych.

Przedstawiając rozumienie pojęcia "zwarta zabudowa", Kolegium zauważyło, że nie zostało ono zdefiniowane w ustawie Prawo ochrony środowiska, ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium dostrzegło jednak, że ustawodawca dość często posługuje się tym pojęciem lub pojęciami pokrewnymi w aktach prawnych z zakresu lokalizacji inwestycji. Na przykład, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) dla opisania zabudowy śródmiejskiej, prawodawca stanowi o zgrupowaniu intensywnej zabudowy na obszarze. Z kolei w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 14.06.2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) w objaśnieniach do tabeli 1, strefę śródmiejską zdefiniowano jako teren zwartej zabudowy mieszkaniowej, z koncentracją obiektów administracyjnych, handlowych i usługowych. W ustawie z 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, ze zm.) przyjęto, że zwarta zabudowa, to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Przyznając, że przytoczone unormowania zostały stworzone na potrzeby regulacji zawartych w tych aktach i nie mogą być automatycznie odnoszone do pojęcia zwartej zabudowy z art. 73 ust. 3 u.p.o.ś., Kolegium zauważyło jednocześnie, że przy definiowaniu zwartej zabudowy istotne są trzy elementy: 1) koncentracja zabudowy; 2) obszar zabudowy; 3) odległość od zabudowy. Zwarta zabudowa będzie występować wtedy, gdy na danym ograniczonym terenie występuje koncentracja zabudowy (o jednolitej lub zróżnicowanej funkcji), w stosunkowo bliskiej odległości od siebie. Zwarta zabudowa związana jest więc z intensywnością zabudowy i wskaźnikiem zabudowy na danym obszarze.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że Terminal zlokalizowany jest w obszarze zwartej zabudowy miejskiej. Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wykazuje, że obszar wokół terenu planowanej inwestycji jest intensywnie zabudowany obiektami o przeznaczeniu usługowym, magazynowym, przemysłowym i mieszkaniowym. Koncentracja zabudowy jest bardzo duża, a nieruchomości zabudowane graniczą bezpośrednio ze sobą. Bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji to obiekty budowlane przeznaczone pod szeroko rozumianą aktywność gospodarczą (usługowo-produkcyjno-magazynowe). W południowym kierunku, w odległości [...] od terenu inwestycji zlokalizowane zostało osiedle mieszkaniowe, złożone z kilkudziesięciu budynków mieszkalnych, z liczbą mieszkańców przekraczającą [...] (docelowo [...]). Na położenie zakładu w strefie zwartej zabudowy wskazuje nie tylko stan faktyczny, ale również kierunki przekształceń terenów zapisane w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Wrocławia. Teren inwestycji położony jest w jednostce urbanistycznej K. P. ([...]), którą otaczają jednostki urbanistyczne z kierunkami przekształceń dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej ([...] i [...]). Jednostki urbanistyczne [...] i [...] mają już wykształconą strukturę przestrzenną z przewidywalnymi, jednolitymi dalszymi celami rozwoju w kierunku mieszkaniowym.

W ocenie Kolegium nie ma zatem wątpliwości, że teren inwestycji znajduje się w zwartej zabudowie miejskiej. Na stosunkowo niewielkim obszarze występuje duża koncentracja zabudowy usługowo-przemysłowej oraz mieszkaniowej. Działki zabudowane bezpośrednio graniczą ze sobą, tworząc ciąg zabudowy w bliskiej odległości.

Odnosząc się do przesłanki dotyczącej zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi Kolegium również w tym przypadku stwierdziło brak ustawowego zdefiniowania tego pojęcia. Dokonując wykładni językowej art. 73 ust. 3 u.p.o.ś. Kolegium stwierdziło, że do inwestycji zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi zalicza się wszystkie zakłady stwarzające zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Użyty w przepisie zwrot "w szczególności" świadczy, że ustawodawca pozostawił otwarty katalog zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, ale z pewnością zaliczył do nich zakłady stwarzające zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. W myśl art. 3 pkt 24 u.p.o.ś., przez poważną awarię przemysłową rozumie się poważną awarię w zakładzie. Poważna awaria zaś to zdarzenie, w szczególności emisja, pożar lub eksplozja, powstała w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu, w którym występuje jedna lub więcej niebezpiecznych substancji, prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem (art. 3 pkt 23). Zakładem jest jedna lub kilka instalacji, wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdujące się na nim urządzenia (art. 3 pkt 48). Z kolei zakładem stwarzającym zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej jest zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej lub zakład o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, o jakich mowa w art. 248 ust. 1 (art. 3 pkt 48a). Przywołane definicje legalne poważnej awarii przemysłowej i zakładu, zdaniem Kolegium dowodzą prawdziwości tezy: że "każdy zakład stwarzający wystąpienia poważnej awarii przemysłowej jest zawsze zakładem stwarzającym zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, ale nie każdy zakład stwarzający zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi jest zakładem stwarzającym wystąpienie poważnej awarii przemysłowej". W konsekwencji Kolegium uznało za chybione zarzuty odwołania, wskazujące na bezzasadne utożsamianie pojęć "poważnej awarii przemysłowej" i "zagrożenia życia i zdrowia ludzi". Co prawda, nie są to pojęcia tożsame, ale w desygnatach "zakładu stwarzającego wystąpienie poważnej awarii przemysłowej" zawsze mieści się zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

Jak wynika z art. 248 ust. 1 u.p.o.ś., zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, zwanej dalej "awarią przemysłową", w zależności od rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznej znajdującej się w zakładzie uznaje się za zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o zwiększonym ryzyku", albo za zakład o dużym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o dużym ryzyku". Prowadzący zakład o zwiększonym ryzyku lub o dużym ryzyku jest obowiązany do zgłoszenia zakładu właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej (art. 250 ust. 1). Bezspornym jest w ocenie Kolegium, że terminal Paliw należący do spółki jest zakładem o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Jak wynika z pkt 34 tabeli nr 2 - "Rodzaje i ilości substancji niebezpiecznych z uwzględnieniem ich nazw i oznaczeń numerycznych" rozporządzenia Ministra Rozwoju z 29.01.2016 r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej zalicza się zakłady, w których znajdują się produkty ropopochodne i paliwa alternatywne w wartości progowej 25.000 Mg.

Kolegium wskazało, że na terenie Terminala może znajdować się [...] Mg benzyn silnikowych bezołowiowych oraz [...] oleju napędowego. Zakład ten został również zgłoszony zgodnie z art. 250 u.p.o.ś., jako zakład o dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej. W świetle tych ustaleń zostały spełnione przesłanki materialne i formalne dla uznania Terminala za zakład o dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej. Tym samym Terminal jest zakładem stwarzającym zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi.

Stwierdzając brak ziszczenia się przesłanki wiążącej rozbudowę zakładu z ograniczeniem zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii przemysłowych, Kolegium zauważyło, że wniosek inwestora zmierza do zwiększenia pojemności magazynowej o [...]. Pojemność magazynowa Terminala wzrośnie z [...] do [...]. Już sam ten fakt dowodzi, że rozbudowa zakładu nie doprowadzi do ograniczenia zagrożenia, a wręcz je zwiększy. Każda budowa zbiorników nie zmniejsza, lecz zwiększa zagrożenie poważnej awarii przemysłowej. Tak dokonana ocena jest niezależna od wszelkich zabezpieczeń przeciwpożarowych i użytych materiałów o zdecydowanie lepszej jakości. Jako aksjomat należy przyjąć, że zwiększenie zdolności magazynowych o [...] (

[...] Mg; wzrost o 20%), zwiększa ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej i to niezależnie od zastosowanych rozwiązań technicznych.

Ponadto Kolegium dostrzegło, że zdolność magazynowa Terminala już obecnie znacznie przekracza wartości progowe określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z 29.01.2016 r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Dalsze podnoszenie tej wartości tylko zwiększy ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że kwalifikatorem normatywnym zaliczenia zakładu do zakładu o zwiększonym lub o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii jest właśnie zdolność magazynowa, a nie inne czynniki, takie jak infrastruktura zabezpieczająca, użyte materiały lub zastosowane technologie. Im większa zdolność magazynowa, tym większe ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej i większe zagrożenie życia lub zdrowia. Nawet zdolność magazynowa decyduje o zmianie kwalifikacji zakładu, z zakładu o zwiększonym do zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Gdyby zbiorniki były budowane samodzielnie, bez uwzględnienia istniejących już zbiorników, zakład zostałby zakwalifikowany do zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej i to niezależnie od zastosowanych rozwiązań technologicznych. Powyższe stwierdzenia i wnioski uzasadniają w pełni zastosowanie art. 73 ust. 3 u.p.o.ś. Na potwierdzenie prawdziwości przedstawionego stanowiska Kolegium powołało się na wyrok NSA z 28.02.2018 r. (II OSK 1180/16). W świetle powyższego stanowiska Kolegium uznało, że załączona do wniosku przez inwestora opinia rzeczoznawcy nie może zostać uwzględniona. Zdaniem organu odwoławczego, pomimo tego, że konkluzja tego opracowania wskazuje, że "inwestycja zmniejszy ryzyko powstania awarii związanych z wiekiem i wyeksploatowaniem urządzeń oraz doprowadzi do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi", to jednak jej uwzględnienie naruszałby standardy właściwe dla swobodnej oceny materiału dowodowego, a przede wszystkim podważałby zasadność powołanych wyżej rozwiązań prawnych. Kolegium przyznając się, że zgadza się z tym, że rozbudowa Terminala o dodatkowe zabezpieczenia ochrony przeciwpożarowej i nowoczesne rozwiązania technologiczne zdecydowanie ograniczy zagrożenia dla zdrowia ludzi, tym niemniej już sama budowa dodatkowych zbiorników zwiększa zagrożenie. Ponadto Kolegium dostrzegło, że w samej opinii nie zawarto wniosku, że budowa zbiorników ograniczy zagrożenia dla zdrowia ludzi. W pkt. 13 lit. a) opinii wskazano: projektowana rozbudowa Terminala Paliw o zbiorniki magazynowe oleju napędowego o pojemności [...] (zbiornik [...]) oraz zbiornik bioestrów o pojemności [...] (zbiornik [...]) nie zwiększa ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Tymczasem inwestycja dla jej dopuszczalności ma ograniczać zagrożenia. Dopiero w stosunku do rozwiązań technologicznych wskazano w ww. opinii, że spowodują one ograniczenie zagrożenia. W rezultacie Kolegium podniosło, że nawet z opinii przedstawionej przez inwestora nie da się wyprowadzić wniosku, że budowa kolejnych zbiorników ograniczy opisane zagrożenia.

O trafności stanowiska Kolegium przesadzają również regulacje rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21.11.2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1853) - dalej jako "rozporządzenie techniczne"). W myśl § 17 ust. 1 rozporządzenia technicznego, bazy paliw płynnych powinny być usytuowane w taki sposób, aby zbiorniki oddzielone były od budynków, granicy pasa kolejowego lub zewnętrznej krawędzi jezdni oraz granicy lasu pasem terenu ochronnego. O szerokości pasa decyduje konstrukcja zbiornika i rodzaj obiektu. I tak, dla zbiorników naziemnych z dachem stałym do magazynowania produktów naftowych I i II klasy szerokość ta wynosi: a) 60 m od budynków innych niż mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i obiektów użyteczności publicznej; b) 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Projektowany zbiornik [...] byłby zbiornikiem najbardziej wysuniętym w kierunku drogi publicznej (wojewódzkiej): ulicy [...], w odległości około [...] od krawędzi jezdni, a od zatoczki autobusowej około [...]. Ponadto zbiornik byłby usytuowany bardzo blisko budynku biurowo-administracyjnego Terminala: około [...]. Zdaniem Kolegium, te uwarunkowania wcale nie ograniczają stwarzanych zagrożeń dla zdrowia ludzi, a wręcz je stwarzają i nawet zdecydowanie podnoszą.

Za istotną dla rozstrzygnięcia sprawy Kolegium potraktowało decyzję DKWPSP we Wrocławiu z [...]. W jej uzasadnieniu przytoczono dane zwarte w raporcie bezpieczeństwa. W przypadku uwolnienia 1000 Mg oleju napędowego skażenie trwa do 4 h. Obszar zagrożenia podzielono na 3 strefy: I - obszar stężenia wybuchowego, do 60 m; II - obszar stężenia niebezpiecznego dla zdrowia, do 75 m; HI - obszar stężenia szkodliwego, do 150 m, uwzględniając odległości od źródła wypływu substancji niebezpiecznej. Budowa zbiornika [...], o pojemności [...], z przeznaczeniem na olej napędowy, przesunie strefy o około 100-110 m w kierunkach zachodnim i południowym, albowiem zbiorniki zostaną wysunięte w stronę ulicy [...]. Nie ma zatem żadnych wątpliwości co do zwiększenia zagrożenia, skoro zakres terytorialny stref zagrożeń ulegnie zwiększeniu. Dodatkowo Kolegium podało, że w odniesieniu do emisji energii cieplnej stwierdzono, że podczas spalania paliw może powstać bezpośrednio zagrożenie dla obiektów ruchomych i stałych znajdujących się w strefie oddziaływania bodźca termicznego w odległości do 100 m od źródła emisji energii cieplnej. Masowe wypalanie paliw płynnych w krótkim czasie spowoduje, że promień oddziaływania niebezpiecznego impulsu cieplnego na organizmy żywe będzie wynosił do 300 m, a odczuwalny może być nawet do 1000 m. W odniesieniu do emisji gazów i dymów pożarowych strefa niebezpiecznych stężeń i zanieczyszczeń gazowych sięgać będzie do 2000 m, natomiast zagrożenie dymem, w stopniu szkodliwie oddziałującym na środowisko i ludzi, przyjęto do 3000 m. Zrealizowana inwestycja byłaby nowym źródłem emisji energii i dlatego podane odległości, mierzone od planowanych zbiorników, zwiększyłyby zasięg oddziaływania o dodatkowe 100 - 110 m w kierunkach zachodnim i południowym. Inwestycja terytorialnie zwiększyłaby zagrożenie dla zdrowia ludzi w przypadku poważnej awarii przemysłowej. Przedstawione przez Kolegium stanowisko znajduje potwierdzenie w dokumentach opracowanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska - "Metodologia określania bezpiecznych lokalizacji zakładów mogących powodować poważne awarie". Według tabeli na 2 na stronie 36 tego dokumentu, wstępną odległość bezpieczną od zakładów petrochemicznych ustalono na 2000 m.

Dla oceny zagrożenia zdrowia ludzi za nie pozbawione znaczenia Kolegium uznało sąsiedztwo terenu planowanej inwestycji. W tym zakresie wskazało, że na działkach nr [...] i nr [...], przy ulicy [...] mieści się hurtowania materiałów pirotechnicznych. Jest to zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej. Terminal Paliw i hurtowania materiałów pirotechnicznych niewątpliwie stanowią grupę zakładów, których zlokalizowanie względem siebie może spowodować efekt domina. W chwili obecnej zbiorniki z produktami ropopochodnymi oddalone są od hurtowni materiałów pirotechnicznych o około [...]. Budowa dodatkowych zbiorników spowodowałaby m. in. usytuowanie zbiornika [...], o pojemności [...], z przeznaczeniem na olej napędowy, w odległości zaledwie [...] od hurtowni. Zdecydowanie zwiększało by to zagrożenie nie tylko dla zdrowia ale i życia ludzi w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej.

Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii legitymowania się przez spółkę decyzją środowiskową Kolegium podkreśliło, że z obowiązku spełnienia wymagań, o których mowa w art. 73 ust. 3 u.p.o.ś., nie zwalnia konieczność uzyskania przed przystąpieniem do realizacji przedsięwzięcia decyzji środowiskowej.

Skargę na powyższą decyzję wniósł P. SA zarzucając Kolegium naruszenie przepisów procesowych:

a) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegającą na tym, że wbrew zasadom wiedzy i doświadczenia życiowego organ uznał, że każde zwiększenie zdolności magazynowych terminala zwiększa ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej i to niezależnie od zastosowanych rozwiązań technologicznych;

b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy uzbrojenie terenu w drogę publiczną nie może być przedmiotem decyzji odmownej;

c) art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji przez organ odwoławczy pomimo nieprzedstawienia przez organ pierwszej instancji projektu decyzji w procesie dokonywania uzgodnień;

d) art. 11 k.p.a., poprzez naruszenie zasady przekonywania, w wyniku niewyjaśnienia skarżącej przyczyn wydania zgody na lokalizację innego zakładu o dużym lub zwiększonym ryzyku awarii przemysłowych, tj. hurtowni materiałów pirotechnicznych;

e) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, w wyniku przyjęcia, że zamierzenie inwestycyjne polega na rozbudowie pojemności magazynowej na paliwa i biokomponenty zaliczane do I i II klas materiałów niebezpiecznych, podczas gdy olej napędowy i bioestry zaliczane są do lII klasy materiałów niebezpiecznych.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 73 ust. 3 u.p.o.ś. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w wyniku przyjęcia, że inwestycja zwiększa zagrożenie dla zdrowia ludzi oraz zwiększa ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej;

b) § 17 rozporządzenia technicznego w wyniku przyjęcia, że zamierzenie inwestycyjne polega na rozbudowie pojemności magazynowej na paliwa i biokomponenty zaliczane do I i II klas materiałów niebezpiecznych, podczas gdy olej napędowy i bioestry zaliczane są do III klasy materiałów niebezpiecznych, co spowodowało błędne przyjęcie, że "te uwarunkowania wcale nie ograniczają stwarzanych zagrożeń dla zdrowia ludzi, a wręcz je stwarzają i nawet zdecydowanie podnoszą";

c) art. 73 ust. 6 u.p.o.ś., poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że dodatkowe zabezpieczenia techniczne nie mogą wpłynąć na poprawę bezpieczeństwa;

d) art. 248 § 3 u.p.o.ś. w związku z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z 29.01.2016r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. poz. 138) dalej jako "rozporządzenie z 20.10.2016 r." poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że "kwalifikatorem normatywnym zaliczenia zakładu do zakładu o zwiększonym lub o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii jest właśnie zdolność magazynowa".

Mając na względzie tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka umotywowała poszczególne zarzuty podkreślając, że teren planowanej inwestycji objęty jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - ma przeznaczenie przemysłowe, położony jest w jednostce urbanistycznej [...] ([...]), a teren nie jest objęty aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając podstawowy zarzut skargi polegający na braku rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego zgromadzonego sprawie, skarżąca spółka podniosła, że do tego naruszenia doszło na skutek z góry przyjętego założenia, że zwiększenie zdolności magazynowych zawsze zwiększa ryzyko wystąpienia awarii przemysłowej. Konsekwencją takiego założenia jest negowanie znaczenia dla ograniczenia wystąpienia tej awarii jakichkolwiek rozwiązań technicznych. Takie podejście organu jest sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego, dostępną wiedzą i techniką oraz z prawem, nie tylko narusza przepisy postępowania lecz jest wprost sprzeczne przepisami prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 6 u.p.o.ś.

Zdaniem skarżącej spółki błędnie organ ustalił, że wnosiła ona o wydanie decyzji na rozbudowę pojemności magazynowej substancji niebezpiecznych należących do I i II klasy materiałów niebezpiecznych, gdy tymczasem wystąpiła o wydanie decyzji na rozbudowę (m.in.) pojemności magazynowej dla substancji niebezpiecznych tj. oleju napędowego i biostrów należących do lII klasy materiałów niebezpiecznych, które są mniej palne i mniej wybuchowe niż materiały należące do I i II klasy. Kwalifikacja materiałów niebezpiecznych do poszczególnych grup ma znaczenie prawne, ponieważ zgodnie z rozporządzeniem z 21.11.2005 r. w sprawie warunków technicznych, przesądza to o dopuszczalności lokalizacji obiektów magazynujących te substancje nie w odległości 60 m od budynków innych niż mieszkalne oraz 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, ale prawidłowo dla obiektów magazynujących materiały należące do klasy III, odległości te wynoszą odpowiednio [...] i [...]. Te błędne ustalenia stanu faktycznego miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, ponieważ Kolegium stwierdziło, że te uwarunkowania (usytuowania zbiorników magazynowych w odniesieniu do innych zabudowań na terenie objętym inwestycją, odległości od drogi publicznej przy założeniu, że magazynują materiały należące do klasy I i II) wcale nie ograniczają stwarzanych zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi, a wręcz je stwarzają i nawet zdecydowanie podnoszą. Tymczasem projektowany zbiornik na olej napędowy (poj. [...]) spełnia wymogi lokalizacyjne zgodne z rozporządzeniem z 21.11.2005 r. w sprawie warunków technicznych, a oddziaływanie tego zbiornika nie wykracza poza granice działki na której został zlokalizowany. Ponadto lokalizacja ta praktycznie wyklucza możliwość powstania ″efektu domina″ w sytuacji potencjalnego zdarzenia pożarowego na tym zbiorniku lub którymkolwiek innym zbiorniku magazynowanym, w tym na najbliższym zbiorniku magazynowym nr [...] z benzyną [...]. Ponadto budowa zbiornika na olej napędowy jest podyktowana koniecznością realizacji wymagań ustawy o zapasach obowiązkowych ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym jak również zapewnienia ciągłości operacyjnej terminala. Dodatkowo, budowa zbiornika o pojemności [...] na estry podyktowana jest koniecznością realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego (NCW). Obowiązek NCW wynika z ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych i jest jednym z kilku instrumentów realizacji celu osiągnięcia 14 % udziału energii odnawialnej w transporcie w perspektywie roku 2030.

Zdaniem skarżącej spółki w zaskarżonej decyzji organ błędnie stwierdził, że jako aksjomat należy przyjąć, iż każde zwiększenie pojemności magazynowej zbiorników zwiększa ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej i to niezależnie od zastosowanych rozwiązań technicznych. Twierdzenie to jest logicznie fałszywe. Poza tym neguje wszelkie osiągnięcia nauki i techniki. Gdyby przyjąć takie założenie jak organ, nigdy żadna budowa ani rozbudowa zakładów stwarzających ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej nie byłaby - na terenie zwartej zabudowy miast i wsi - możliwa. Powyższe stwierdzenie wydaje się być wręcz nieracjonalne, a pomijanie znaczenia rozwiązań technicznych dla poprawy niebezpieczeństwa na jakie narażeni są ludzie jest wykładnią art. 73 ust. 3 u.p.o.ś. contra legem. Zgodnie z art. 73 ust. 6 u.p.o.ś. istniejącym zakładom, o których mowa w ust. 3 i 4, dla których bezpieczna odległość nie została zachowana, organy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą, po uzyskaniu opinii właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej, wydać decyzję w zakresie nałożenia dodatkowych zabezpieczeń technicznych, aby zmniejszyć niebezpieczeństwa, na jakie są narażeni ludzie. Z powyższego przepisu jasno wynika, że dodatkowe zabezpieczenia techniczne wpływają na zmniejszenie niebezpieczeństwa na jakie narażeni są ludzie. Tymczasem organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do zaprojektowanej przez inwestora: 1) rozbudowy istniejącego systemu sygnalizacyjno-alarmowego o czujki płomienia lub liniowe), czujki temperatury (zbiorniki, fronty nalewcze, pompownie technologiczne, gdzie medium palnym są benzyny); 2) rozbudowy istniejącego monitoringu o monitorowanie wycieków na frontach nalewczych, pompowniach, itp. wraz z automatycznym przekazywaniem sygnałów alarmowych do stacji monitorowania Państwowej Straży Pożarnej; 3) montaż instalacji przeciwpożarowej zraszaczowej na dachu i płaszczu zbiornika magazynowego dla ON. Jak wykazywała skarżąca w odwołaniu, powyższe niewymagane przepisami prawa zabezpieczenia będą miały znaczący wpływ na podniesienie bezpieczeństwa pożarowego Terminala. Ponadto skarżący dołączył do wniosku o wydanie decyzji opinię rzeczoznawcy z której wynikało, że inwestycja zmniejszy ryzyko powstania awarii związanych z wiekiem i wyeksploatowaniem urządzeń oraz doprowadzi do ograniczenia niebezpieczeństwa dla zdrowia ludzi. Organ jednak bezpodstawnie stwierdził, że "uwzględnienie tej opinii naruszałoby standardy właściwe dla swobodnej oceny materiału dowodowego (...)". Skarżąca poddaje w wątpliwość właściwość tych standardów, albowiem ich źródłem są i nieprawdziwe (logicznie) założenia, a nadto nie uwzględniają one obowiązujących przepisów prawa materialnego. Takie rozumowanie organu powoduje, że SKO pomija znaczenie zgromadzonych w sprawie dowodów.

Skarżąca spółka zauważyła, że organ odwoławczy podtrzymał tylko jedną przesłankę decyzji odmawiającej wydania warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji, tj. rozbudowa zakładu przyczyni się do zwiększenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym do zwiększenia wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Organ odwoławczy stwierdził, że warunek wystarczalności uzbrojenia terenu, opisany w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie dotyczy dróg publicznych. Ze stanowiskiem tym skarżąca się w pełni zgadza. Organ odwoławczy nie uchylił jednak decyzji pomimo badania przez organ I instancji warunku wydania decyzji zabudowy, który w ogóle nie powinien być badany. W konsekwencji decyzja, która jest w obrocie prawnym, jest decyzją wadliwą. Skarżąca wskazuje, że projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie został uzgodniony z właściwymi organami.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. autor skargi zauważył, że jedną z okoliczności, na które powoływał się organ I instancji odmawiając stronie prawa do rozbudowy zakładu, a organ II instancji okoliczność tę podtrzymał, była dla celów ustalenia wystąpienia przesłanki zwiększenia zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi m.in. lokalizacja inwestycji w pobliżu istniejącej hurtowni materiałów pirotechnicznych. Organ wskazał, że budowa dodatkowych zbiorników zmniejszyłaby odległość miedzy hurtownią a tymi nowymi zbiornikami, co mogłoby w przypadku wystąpienia awarii spowodować ″efekt domina″. U podstaw takiego stwierdzenia leży założenie, że hurtownia materiałów pirotechnicznych jako zakład o zwiększonym ryzyku oddziałuje na Terminal. Skarżącej stronie nie zostało jednak wyjaśnione, dlaczego lokalizacja hurtowni materiałów pirotechnicznych znajduje się w pobliżu oddziaływania stacji paliw. Takie wyjaśnienie powinno się znaleźć z uwagi na to, że to spółka teraz nie może rozbudować zakładu użytecznego publicznie m.in. dlatego, że w jego pobliżu znajduje się inny zakład, który oddziałuje na zakład skarżącego. Dla skarżącego również nie jest jasne dlaczego wydanych zostało wiele zgód na lokalizację żłobków, przedszkoli i mieszkań skoro w pobliżu znajdują się zakłady o dużym lub poważnym ryzyku powstania awarii przemysłowej. W efekcie wydania decyzji lokalizacyjnych w odniesieniu do obiektów usytuowanych w sąsiedztwie działki inwestora, nie ma on możliwości korzystania z gruntu tak, aby dostosować prowadzenie zakładu do innych obowiązujących przepisów (m.in. ustawa o biokomponentach i biopaliwach).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 73 ust. 3 u.p.o.ś. oraz § 17 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych skarżąca spółka wyjaśniła, że organ, w wyniku błędnego założenia, że każda rozbudowa pojemności magazynowej terminala paliw doprowadzi wręcz do zwiększenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym zwiększenia ryzyka awarii przemysłowej, odmówił ustalenia warunków zabudowy, ponieważ rozbudowa pojemności magazynowej zakładu zwiększy zagrożenie dla zdrowia ludzi oraz zwiększy ryzyko awarii. Kolejny błąd organu, który przyczynił się do nieuzasadnionego stwierdzenia, że rozbudowa zakładu skarżącej spółki nie spełnia przesłanek z art. 73 ust. 3 u.p.o.ś., polegał na bezpodstawnym przyporządkowaniu materiałów niebezpiecznych, które miały być składowane w projektowanych zbiornikach do I i II klasy materiałów niebezpiecznych - a nie do III klasy materiałów niebezpiecznych.

W dalszej części uzasadnienia skargi jej autor powołał się na treść art. 73 ust. 6 u.p.o.ś. i na tej podstawie wskazał, że organ błędne ustalił bezpieczną odległość projektowanego zbiornika [...] oraz błędnie założył, że żadne dodatkowe wymagania techniczne nie przyczynią się do zmniejszenia zagrożenia. W ocenie strony jest oczywistym, że łatwiej jest ustalić dodatkowe wymagania techniczne dla projektowanego obiektu niż dla obiektu, który już został wybudowany.

Powołując się na treść art. 248 ust. 3 u.p.o.ś. w związku z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z 29.01.2016 r. w sprawie w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, autor skargi wskazał, że z art. 248 ust. 3 u.p.o.ś. wynika, że o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym ryzyku lub zakładu o dużym ryzyku decyduje zarówno ilość jak i rodzaj substancji niebezpiecznych. Tymczasem organ II instancji kategorycznie stwierdził, że ilość materiałów jest kwantyfikatorem normatywnym zaliczenia zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej. W ocenie skarżącej organ pomija rzeczywiste brzmienie przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do wydania (podtrzymania stanowiska organu I instancji) decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Za całkowicie nieuzasadnione organ uznał zarzuty procesowe polegające na naruszeniu art. 80 k.p.a., ponieważ w zaskarżonej decyzji w sposób kompleksowy oceniony został zgromadzony materiał dowodowy, a ocena ta w żaden sposób nie jest dowolna, ale zgodna z doświadczeniem życiowym i logiczna. Bezsporne jest, że Terminal Paliw P. we W. jest zakładem stwarzającym niebezpieczeństwo wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a tym samym jest zawsze zakładem stwarzającym zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. W kontekście przepisów rozporządzenia w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, jest oczywiste zdaniem Kolegium, że podniesienie zdolności magazynowej substancji niebezpiecznych podnosi ryzyko awarii przemysłowej, a tym samym podnosi ryzyko zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. Inna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem znajdujący zastosowanie w sprawie przepisów, jest niedopuszczalna. W ocenie Kolegium, nie da się wyprowadzić tezy, że budowa dwóch zbiorników o pojemności łącznej [...], obniży ryzyko zagrożenia dla zdrowia ludzi. Wbrew zarzutom skargi, nie jest to związane ze swobodną oceną materiału dowodowego, ale z koniecznością uwzględnienia wymogów prawnych. Organ lokalizacyjny przy ocenie podniesienia zdolności magazynowych substancji ropopochodnych nie ma całkowitej swobody oceny materiału dowodowego, ustanowionej w przepisach art. 80 k.p.a. Jest tak właśnie dlatego, że przepisy rozporządzenia w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych wyraźnie wskazują, jakie okoliczności decydują o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Skoro nie ma wątpliwości co do substancji magazynowanej, to jedynym kwalifikatorem normatywnym zaliczenia zakładu do zakładu o zwiększonym lub o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii jest właśnie zdolność magazynowa, a nie inne czynniki, takie jak infrastruktura zabezpieczająca, użyte materiały lub zastosowane technologie. Rozporządzenie w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych oraz ustawa - Prawo ochrony środowiska w żaden sposób nie uzależniają kwalifikacji zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej od zabezpieczeń, ale tylko od ilości substancji niebezpiecznych. Im większa zdolność magazynowa, tym większe ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej i większe zagrożenie życia lub zdrowia. Nawet zdolność magazynowa decyduje o zmianie kwalifikacji zakładu, z zakładu o zwiększonym do zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Gdyby zbiorniki były budowane samodzielnie, bez uwzględnienia istniejących już zbiorników, zakład zostałby zakwalifikowany do zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej i to niezależnie od zastosowanych rozwiązań technologicznych. Powyższe stwierdzenia i wnioski uzasadniają w pełni zastosowanie art. 73 ust. 3 u.p.o.ś. Pojemność magazynowa Terminala Paliw wzrośnie z [...] do [...]. Już sam ten fakt dowodzi, że rozbudowa zakładu nie doprowadzi do ograniczenia zagrożenia, a wręcz je zwiększy. Każda budowa kolejnych zbiorników nie zmniejsza, lecz zwiększa zagrożenie poważnej awarii przemysłowej. Taka ocena jest niezależna od wszelkich zabezpieczeń przeciwpożarowych i użytych materiałów o zdecydowanie lepszej jakości. Jako aksjomat należy przyjąć, że zwiększenie zdolności magazynowych o [...] (

[...] Mg; wzrost o 20%), zwiększa ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej i to niezależnie od zastosowanych rozwiązań technicznych.

Kolegium uznało za niezasadny zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., ponieważ błędna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 3 nie miała żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Spełnienie tej przesłanki nie skutkowałoby bowiem wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, albowiem nadal niespełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Nie ma przy tym wątpliwości, że spełnienie warunków z art. 61 ust 1 u.p.z.p. musi nastąpić łącznie, a nie alternatywnie. Brak było też podstaw do sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, celem dokonania uzgodnień. Skoro inwestycja nie spełnia wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to wydaje się decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, która nie podlega uzgodnieniu.

Za chybiony Kolegium uznało także zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej inwestycji organy badają jedynie, czy wnioskowana inwestycja spełnia warunki przewidziane przepisami prawa. Żadne normy nie nakładają na organy badania zasadności lokalizacji innych inwestycji. Przedmiotem postępowania jest teren inwestycji i wnioskowana inwestycja, a nie zgodność z prawem zabudowy sąsiednich nieruchomości.

Zdaniem Kolegium zasadny okazał się zarzut związany z błędną kwalifikacją oleju napędowego i bioestrów do l i II klas materiałów niebezpiecznych. Faktycznie olej napędowy i bioestry należą do III klasy materiałów niebezpiecznych. W myśl § 17 ust. 1 rozporządzenia technicznego, bazy paliw płynnych powinny być usytuowane w taki sposób, aby zbiorniki oddzielone były od budynków, granicy pasa kolejowego lub zewnętrznej krawędzi jezdni oraz granicy lasu pasem terenu ochronnego. O szerokości pasa decyduje konstrukcja zbiornika i rodzaj obiektu. I tak, dla zbiorników naziemnych z dachem stałym do magazynowania produktów naftowych III klasy szerokość ta wynosi: a) 20 m od budynków innych niż mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i obiektów użyteczności publicznej; b) 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że odległości te wynoszą odpowiednio [...] od budynków innych niż mieszkalne, zamieszkania zbiorowego I obiektów użyteczności publicznej i [...] od zewnętrznej krawędzi jezdni. W ocenie Kolegium, takie uchybienie nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ argumentacja związana z normami odległościowymi była argumentacją pomocniczą, niemającą żadnego wpływu na kwalifikację wynikającą z art. 73 ust. 3 u.p.z.p., który wprost wskazuje na przesłanki dopuszczalności rozbudowy zakładu.

Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji w kwestii zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego - art. 73 ust. 3 oraz art. 248 ust. 3 u.p.o.ś., naruszenia § 17 rozporządzenia technicznego, a także naruszenia art. 73 ust. 6 u.p.o.ś.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd przy uwzględnieniu kryteriów wynikających z art. 145 § 1 oraz art. 134 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (Dz.U z 2022r. poz. 329 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a. wykazała, że zaskarżona decyzja wydana został z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Skarga okazała się zatem uzasadniona aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez inwestora dokonał częściowo odmiennej niż organ I instancji oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznając jednak ostatecznie, że inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), tj. art. 73 ust. 3 u.p.o.ś., albowiem zwiększa zagrożenie dla zdrowia ludzi.

Zgodnie z powołanym przepisem, w obrębie zwartej zabudowy miast i wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych.

W sprawie nie są kwestionowane ustalenia organu dotyczące zakwalifikowania Terminalu Paliw P. we W. do zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Nie jest również podważane ustalenie dotyczące położenia tego zakładu w obrębie zwartej zabudowy miast i wsi.

Zaistniały w sprawie spór sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne polegające na rozbudowie opisanego Terminala doprowadzi do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych.

Kolegium swoje rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zbudowało na założeniu, że każda budowa dodatkowych zbiorników na terenie Terminala, nie zmniejsza lecz zwiększa zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Bez wpływu na możliwość zmiany takiego założenia, zdaniem Kolegium, pozostają pozostałe planowane na terenie zakładu roboty budowlane i instalacyjne, w tym polegające na wprowadzeniu dodatkowych zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz użyciu materiałów o zdecydowanie lepszej jakości. Kolegium przyjęło zatem za aksjomat, że zwiększenie zdolności magazynowej zawsze zwiększa ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej i to niezależnie od zastosowanych rozwiązań technologicznych i zabezpieczających.

W ocenie Sądu, w okolicznościach zebranego w sprawie materiału dowodowego, czynienie takiego założenia jest co najmniej przedwczesne, jeśli nie błędne. Przede wszystkim Kolegium z niezrozumiałych względów stara się podzielić planowane na terenie zakładu zamierzenie inwestycyjne i odrębnie oceniać rozbudowę Terminala o dwa dodatkowe zbiorniki oraz modernizację już istniejących instalacji, w tym rozbudowę sytemu zabezpieczeń przeciwpożarowych. Niezrozumiałe jest przy tym czynienie daleko idących ocen na temat braku znaczenia użytych materiałów o zdecydowanie lepszej jakości, w sytuacji podnoszonej przez inwestora okoliczności na temat znacznego wyeksploatowania instalacji funkcjonującej na terenie zakładu. Nie można przy tym zgodzić się z Kolegium, że jedynym kwalifikatorem normatywnym zaliczenia danego zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważanej awarii jest zdolność magazynowa. Poza bowiem zdolnością magazynową, rozporządzenie z 29.01.2016 r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, posługuje się kwalifikatorem w postaci rodzaju znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych (kategorii substancji stwarzających zagrożenia).

Niezależnie od powyższej uwagi kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienie wiąże się z błędnym założeniem Kolegium, które sprowadza się do tego, że w przypadku hipotezy normy prawnej zawartej w art. 73 ust. 3 u.p.o.ś. jest wykluczona rozbudowa zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej jeśli taka rozbudowa dotyczy procesów technologicznych, w których wykorzystywane są niebezpieczne substancje. Takie założenie jest błędne. Jeśli się bowiem uwzględni, że właśnie z uwagi na wykorzystywanie w procesach technologicznych w tego rodzaju zakładach, jednej lub więcej niebezpiecznych substancji, ze względu na których wystąpienie i ilość, taki zakład został zaliczony do kategorii zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, to nie można rekonstruować normy prawnej z art. 73 ust. 3 u.p.o.ś. w taki sposób, że wykluczona jest możliwość zastosowania tego przepisu, w tych wszystkich przypadkach, które odnoszą się do rozbudowy zakładów o instalacje, które są kluczowe dla procesów technologicznych, a które wykorzystują niebezpieczne substancje. W przypadku Terminala taki proces technologiczny obejmuje magazynowanie oleju napędowego oraz bioestrów. Gdyby przyjąć prawdziwość takiego założenia, wówczas nigdy żadna rozbudowa zakładu stwarzającego ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej nie byłaby możliwa na terenie zwartej zabudowy miast i wsi. Powyższa wykładnia jest contra legem względem art. 73 ust. 3 u.p.o.ś. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu, czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania, wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej, łamiąc tym samym zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonywałyby jego stanowienia. Skoro zatem ustawodawca posłużył się w art. 73 ust. 3 u.p.o.ś. pojęciem "rozbudowa zakładu", to nie chodzi w takim przypadku o każdy rodzaj rozbudowy, np. idąc za przykładem podanym na rozprawie przez pełnomocnika Kolegium, o część biurową zakładu, ale wyłącznie o rozbudowę, która jednocześnie doprowadzi do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważanej awarii przemysłowej. Ustawodawca w żaden sposób nie wyłączył możliwości zastosowania tego przepisu do rozbudowy zakładu poprzez rozbudowę procesów technologicznych, w których są wykorzystywane substancje niebezpieczne. Ze swojej istoty, biorąc pod uwagę, że przepis ten nie jest adresowany do rozbudowy każdego zakładu lecz do rozbudowy szczególnego rodzaju zakładów, jakimi są zakłady stwarzające ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, to najczęściej wykorzystywane w takich zakładach procesy technologiczne obejmują substancje niebezpieczne w ilościach, o których mowa w rozporządzeniu z 29.01.2016 r. Dla prawidłowego zastosowania art. 73 ust. 3 u.p.o.ś. koniecznym jest natomiast ustalenie, czy całość działań związanych z rozbudową doprowadzi do skutku w postaci ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych.

Odnosząc się w tym miejscu do powołanego przez Kolegium przykładu dotyczącego rozbudowy zakładu o dodatkowe zbiorniki na LPG, to w ocenie Sądu, dotyczy on odmiennego stanu faktycznego. Przyjdzie zauważyć, że w sprawie rozpatrywanej przez NSA wyrokiem z 28.02.2018 r. (sygn. akt II OSK 1180/16), rozbudowa zakładu miała polegać, poza montażem 4 zbiorników LPG, na rozbudowie obwałowania wokół zbiorników, rozbudowie instalacji odgromowej, rozbudowie układu hydraulicznego, montażu dwóch ścian konstrukcyjnych przed zbiornikami, rozbudowie utwardzenia przed ścianami konstrukcyjnymi oraz zmianie przebiegu układu drogowego wokół zbiorników, co miało ograniczyć jedynie negatywne skutki oddziaływania na wypadek wystąpienie awarii. W rozpatrywanym przypadku, jak wynika z dowodu w postaci załączonego do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy opracowania, pt. Analiza i ocena wpływu projektowanej rozbudowy Terminala P. SA we W. na ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, wprowadzone zmiany dotyczące rozbudowy zakładu, spowodują unowocześnienie Terminala, a przez to zmniejszą ryzyko powstania awarii związanych z wiekiem i wyeksploatowaniem urządzeń oraz doprowadzi do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi. Różnica pomiędzy tymi sprawami jest zatem zasadnicza. W przypadku sprawy rozpatrywanej przez NSA wyrokiem z 28.02.2018 r. była mowa wyłącznie o ograniczeniu negatywnych skutków oddziaływania na wypadek wystąpienia awarii (rozbudowa wskazanego przez Kolegium obwałowania wokół zbiorników). W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia z działaniami, które będą miały znaczenie nie w sytuacji wystąpienia awarii, ale już na wcześniejszym etapie, ponieważ mają one na celu zmniejszyć ryzyko możliwości powstania awarii oraz ograniczyć zagrożenia dla zdrowia ludzi.

Pozostając przy wskazanym opracowaniu, a właściwie dokonanej przez Kolegium jego ocenie, to przede wszystkim przyjdzie zauważyć, że rolą organu administracji jest dokonanie procesowej oceny takiego opracowania na zasadach zbliżonych do oceny opinii biegłego sporządzonej w trybie art. 84 k.p.a. Organy administracyjne analizują wiarygodność takiego opracowania w ramach swobodnej oceny dowodów, określonej w art. 80 k.p.a., a więc weryfikują je od strony formalnej oraz w zakresie spójności, logiczności i zgodności z zasadami doświadczenia życiowego (wiedzy ogólnej). Organ powinien sprawdzić, czy ustalenia zawarte w analizie uwzględniają całość materiału dowodowego zgromadzonego dotychczas w postępowaniu, czy wnioski analizy wynikają logicznie z dokonanych przez biegłego ustaleń, przy uwzględnieniu wymagań wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego. Jednocześnie organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich podstawach biegły ją oparł i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego.

W badanym przypadku Kolegium dokonało krytycznej oceny analizy sporządzonej przez dwóch rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. SKO stwierdziło, że wprawdzie konkluzje opinii rzeczoznawców, przyjmują, że inwestycja zmniejszy ryzyko powstania awarii związanych z wiekiem i wyeksploatowaniem urządzeń oraz doprowadzi do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, to jednak uwzględnienie takiego opracowania w sprawie naruszałoby standardy właściwie dla swobodnej oceny materiału dowodowego, a przede wszystkim podważałoby zasadność powołanych wyżej rozwiązań prawnych. W dalszej części oceny opinii Kolegium przyznało z jednej strony, że rozbudowa Terminala o dodatkowe zabezpieczenia ochrony przeciwpożarowej i nowoczesne rozwiązania technologiczne zdecydowanie ograniczy zagrożenie dla zdrowia ludzi, a z drugiej strony wskazuje, że w samej opinii nie zawarto wniosku, że budowa zbiorników ograniczy zagrożenia dla zdrowia ludzi, zauważając, że rzeczoznawcy wskazali w tym przypadku jedynie na brak zwiększenia ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Tymczasem inwestycja dla jej dopuszczalności ma ograniczać zagrożenia.

W przypadku przedstawionego stanowisko Kolegium, ponownie uwidocznia się zamiar rozdzielenia zamierzenia inwestycyjnego, osobno na budowę nowych zbiorników oraz osobno na rozbudowę zakładu o pozostałe rozwiązania technologiczne i zabezpieczające. Z opinii rzeczoznawców jasno natomiast wynika, że traktują oni rozbudowę jako całość. Okoliczność, że rozbudowa Terminala o zbiornik magazynowy oleju napędowego o pojemności [...] oraz zbiornik bioestrów o pojemności [...] nie ograniczy zagrożeń jest bezsporna. Ale kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest tylko zwiększenie możliwości magazynowych, bowiem jest to tylko jeden z elementów, na które składa się całe zamierzenie związane z rozbudową. Dlatego nie może być on rozpatrywany oddzielenie. W ocenie Sądu, nie ma on przy tym przesądzającego znaczenia. Rozstrzygające pozostają pozostałe elementy związane z rozbudową, które zdaniem rzeczoznawców, doprowadzą do unowocześnienia zakładu, a przez to zmniejszą ryzyko powstania awarii związanych z wiekiem i wyeksploatowaniem urządzeń oraz doprowadzą do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi związanych z funkcjonowaniem takiego zakładu jako całości.

Zauważyć dalej należy, że członkowie Kolegium orzekający w sprawie, aczkolwiek posiadają wyróżniającą się wiedzę i doświadczenie w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, to jednak nie dysponują specjalistyczną wiedzą na temat instalacji zainstalowanych na terenie Terminala, w tym wiedzą dotyczącą kwestii związanych z zabezpieczeniami przeciwpożarowymi stosowanymi w takich zakładach. Tym samym wobec wątpliwości dotyczących przedłożonego opracowania specjalistycznego, jeżeli organ nie jest w stanie poczynić własnych ustaleń wymagających wiedzy specjalistycznej - właśnie z uwagi na stopień skomplikowania sprawy, konieczności wykonania badań i porównań wymagających oceny zjawisk technicznych dotyczących obiektu budowlanego jako całości lub jego części, powinien wówczas rozważyć wydanie postanowienia dowodowego na podstawie art. 84 w związku z art. 136 § 1 k.p.a. W przeciwnym przypadku zasadnym będzie postawienie zarzutu przeprowadzenia oceny okoliczności faktycznych sprawy w sposób dowolny, a nie swobodny.

Jak słusznie wykazał autor skargi o trafności stanowiska Kolegium nie przesądza również argumentacja odwołująca się do treść rozporządzenia z 21.11.2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Wbrew stanowisku Kolegium, olej napędowy i bioestry należą do III klasy materiałów niebezpiecznych. Traci zatem na znaczeniu stanowisko Kolegium, które z racji szerokości pasa terenu ochronnego, starało się wykazać, że taki pas ochronny będzie obejmować teren jezdni, zatoczki autobusowej czy budynku biurowo-administracyjnego i na tej podstawie budować wniosek, że takie uwarunkowania wcale nie ograniczają stwarzanych zagrożeń dla zdrowia ludzi, a wręcz je zdecydowanie podnoszą. Powyższa konstatacja, jak wykazano to w skardze, została oparta na błędnych założeniach dotyczących bezpodstawnego przyjęcia, że zamierzenie inwestycyjne zaliczone jest do I i II klasy materiałów niebezpiecznych, podczas gdy w rzeczywistości olej napędowy oraz bioestry zaliczane są do III klasy materiałów niebezpiecznych.

Ponadto analiza akt sprawy wskazuje, że orzekające w sprawie organy przed wydaniem decyzji odmownej naruszyły obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem. W niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało w stanie faktycznym sprawy wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem.

Uznając, że zaskarżona decyzja narusza wskazane przepisy prawa procesowego i materialnego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd uchylił orzeczenie organu odwoławczego. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy kierując się wskazaniami i interpretacją przepisów mających zastosowanie w sprawie, przeprowadzi postępowanie wyjaśniajcie, a następnie wyda rozstrzygnięcie stosownie do wyników poczynionych ustaleń.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.