Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1238/22 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 10 marca 2022 r. nr DLI-VI.7615.21.2022.EW w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz [...] i [...] solidarnie kwotę 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1238/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] i [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 10 marca 2022 r., znak DLI-VI.7615.21.2022EW w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 13 grudnia 2021 r., znak NSP-III.7570.418.2019.MK, 2. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących [...] i [...] solidarnie kwotę 1380zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju i Technologii (dalej też Minister, decyzja Ministra z 2022 r.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 13 grudnia 2021 r. (dalej też Wojewoda, decyzja Wojewody z 2021 r.) orzekającą o ustaleniu odszkodowania w kwocie 62.798,40 zł za nieruchomość oznaczoną jako działki o nr ewidencyjnych [...] oraz [...] (dalej też nieruchomość), położone w gminie [...], obręb [...] (nr 0004), powiat wejherowski, której własność przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 21 października 2019 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zaś w pkt 2 o przyznaniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 decyzji w całości na rzecz poprzednich współwłaścicieli nieruchomości opisanej w pkt 1, tj, [...] i [...], w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowanego przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Gdańsku do zapłaty odszkodowania określonego w pkt 1 niniejszej decyzji na rzecz osób wskazanych w pkt 2 decyzji, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony 15 września 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...] (uprawnienia nr [...]). Oceniając ww. operat szacunkowy organ uznał, że zawiera on wyczerpujące wyjaśnienie sposobu wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz nie posiada on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Zdaniem organu, opinia biegłej została sporządzona prawidłowo i odpowiada obowiązującym w tej materii przepisom u.g.n. oraz rozporządzenia, co w konsekwencji sprowadza się do uznania, że opracowanie to może stanowić wiarygodny dowód o wartości wycenianej nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...] i [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu organ orzekający nie może sam we własnym zakresie dokonywać określenia wartości nieruchomości, jak również nie może posłużyć się opinią o wartości nieruchomości sporządzoną poza postępowaniem wywłaszczeniowym lub poza odrębnym postępowaniem odszkodowawczym, zwłaszcza gdy operat szacunkowy sporządzony został na zlecenie jednej ze stron postępowania, w związku z czym operat nie spełnia podstawowego warunku, tzn. nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Sąd uznał, że operat stanowiący podstawę orzekania w sprawie, zawiera wady i nieścisłości, które go dyskwalifikują. Rzeczoznawca nie wskazał w nim sposobu przeprowadzenia obliczeń, na skutek czego nie ma możliwości ich weryfikacji przez organy postępowania a także występujące w sprawie strony. Ponadto rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań w sposób zgodny z przepisami. Wskazano, że konieczne jest zlecenie przez organ sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 poz. 1899, ze zm., dalej ugn), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że wymóg sporządzenia operatu szacunkowego przez organ wynika z przepisu szczególnego art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm., dalej kpa),

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez przyjęcie, iż operat szacunkowy nie mógł stanowić dowodu, w oparciu o który możliwe było ustalenie odszkodowania, gdyż nie został sporządzony na zlecenie organu, a organy nie dokonały wnikliwej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym szczególności opinii rzeczoznawcy przedłożonej przez skarżących i operatu, który stanowił podstawę ustalenia odszkodowania.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli [...] i [...] dochodząc jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.

Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest zasadna.

Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej – a nie przeciwko ostatecznej decyzji organu, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).

Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a.

W obrębie podstawy z art. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w środku odwoławczym sformułowano m. in. zarzuty naruszenia – w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz z wskazywanymi konkretnie w skardze kasacyjnej normami (przepisami) prawa – następujących przepisów prawa: art. 7 k.p.a. określającym kilka zasad postępowania administracyjnego, natomiast nie wskazano dokładnie, która z nich została naruszona przez Sąd wojewódzki i jaki miało to wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21); art. 77 k.p.a., który obejmuje cztery paragrafy (§) o różnej treści normatywnej.

Powyższe niedociągnięcia uniemożliwiają należyte ustalenie (uformowanie) wzorca kontroli Sądowi kasacyjnemu. Tak zbudowane zarzuty kasacyjne nie wypełniają wymogów p.p.s.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (zob. postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6–7, poz. 96, s. 112–115). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony, wyłącznie poprawnie sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia. Tym samym sformułowane w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mogły odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076).

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.

Spór w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie dotyczy tego, czy zasadnie Sąd wojewódzki uchylił decyzję Ministra z 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z 2021 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022r. poz. 176 ze zm., dalej też specustawa drogowa)

Natomiast istota tego sporu, najdalej idący zarzut kasacyjny, jak to wynika ze stanowiska środka odwoławczego, sprowadza się do kwestionowania przez stronę skarżącą kasacyjnie ustalenia zaskarżonego wyroku, że operat szacunkowy będący istotnym elementem stanu faktycznego wydanej ostatecznej decyzji przez Ministra nie spełnia podstawowego warunku, tzn. nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Jakkolwiek z literalnego brzmienia art. 130 ust. 2 u.g.n. nie wynika, że ustalenie odszkodowania może następować jedynie na podstawie opinii zleconej przez organ orzekający, jednak w takim wypadku, opinia rzeczoznawcy nie stanowi dowodu sporządzonego przez biegłego, jak przyjął Sąd I instancji.

Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej fundamentalnej kwestii spornej.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny trzeba przypomnieć, że w świetle norm zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego (art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 oraz art. 240 ust. 2 u.g.n). Nie ulega więc wątpliwości, że jest to kluczowy dowód w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2024r. sygn. akt. I OSK 2855/20 i przywoływane tam orzecznictwo; por. M. Wolanin, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 849–857).

Judykatura na gruncie u.g.n. jednoznacznie stwierdza, że w Kodeksie postępowania administracyjnego przyjęto bowiem otwartą formułę postępowania dowodowego, dla której jedynym ograniczeniem jest to, by przeprowadzany dowód nie był sprzeczny z prawem. Pozwala to na odniesienie pojęcia dowodu do charakteru konkretnej sprawy oraz aktualnych możliwości procesowych, w tym także przepisów szczególnych, które mogą odmiennie regulować kwestie postępowania dowodowego lub uszczegóławiać jego zakres. Takim właśnie przykładem jest art. 130 ust. 2 u.g.n., który jasno i precyzyjnie wskazuje, jaki dowód stanowi podstawę określenia wartości nieruchomości w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia wartości nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 944/23).

W powyższym aspekcie trzeba również za przywoływanym orzeczeniem (I OSK 944/23) – na gruncie skargi kasacyjnej zarzucającej Sądowi wojewódzkiemu naruszenie przywoływanych w niej przepisów (norm) prawa – podzielić w pełni zapatrywanie, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony postępowania administracyjnego i przedłożony do akt sprawy ma wyłącznie walor prywatnej opinii, odzwierciedlającej stanowisko składającej go strony. Taki operat, pochodzący od profesjonalisty w danej dziedzinie – uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego podlegał będzie ocenie jak dowód z dokumentu prywatnego, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), nie zaś jak dowód z opinii biegłego. Zgodnie bowiem z art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Biegłym jest więc osoba powołana przez organ orzekający w celu wydania opinii w danej sprawie ze względu na posiadaną wiedzę fachową w tej dziedzinie. Oznacza to zatem, że o dowodzie – z opinii biegłego – na gruncie postępowań w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość można mówić tylko, gdy zostanie powołany na podstawie art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 u.g.n. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości nieruchomości, jako biegły z zakresu szacowania nieruchomości. W zależności zatem od podmiotu, który zleca sporządzenie operatu szacunkowego – będzie zależał charakter tego dowodu (zob. I OSK 944/23; por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2025 r. sygn. akt I OSK 2253/23 I powoływane tam orzecznictwo).

W związku z urzeczywistnianą sądowoadministracyjną kontrolą instancyjną godzi się przypomnieć, że w realiach sprawy ustalenie odszkodowania następuje w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego normowanego w istotnym zakresie przepisami (normami) kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przywoływanego już art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 września 2021 r. sygn. akt I OSK 1370/21; 3 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 46/22). Tym samym skoro w sprawie niezbędne są wiadomości specjalne, bowiem art. 130 ust. 2 u.g.n. wymaga w tym zakresie opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości (operatu szacunkowego), organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania ma obowiązek zwrócić się na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. do biegłego o wydanie takiej opinii w przedmiotowym zakresie. W niniejszej sprawie organy nie dopełniały tego obowiązku wynikającego z art. 84 § 1 k.p.a., co trafnie stwierdził Sąd wojewódzki.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przywoływane już wyżej – odpowiednio adekwatne w okolicznościach niniejszej sprawy – stanowisko orzecznictwa zaistniałe na gruncie u.g.n. (I OSK 944/23). W myśl tego słusznego zapatrywania, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc ustanawia tzw. zasadę prawdy obiektywnej, która realizowana jest przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zobowiązuje to zatem organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Przy czym postępowanie to należy prowadzić w taki sposób, aby wzbudzało zaufanie obywateli do władz publicznych (art. 8 § 1 k.p.a.). Realizacja tych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze oraz odzwierciedlenia zebranego materiału dowodowego w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Z art. 130 ust. 2 u.g.n. wynika jedynie, że ustalenie odszkodowania nie może nastąpić bez uzyskania opinii o wartości nieruchomości, ponieważ opinia ta stanowi ustawowo określony dowód wartości nieruchomości, a wartość jest wyznacznikiem ustalenia odszkodowania.

W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 130 ust. 2 u.g.n. i art. 84 §1 k.p.a i powiązane z nimi odpowiednio naruszenia norm (przepisów) prawnych wskazywanych konkretnie w środku odwoławczym należy uznać za nieusprawiedliwione. W pozostałym zakresie zarzuty kasacyjne są bezprzedmiotowe.

Tym samym, zrealizowana niniejszym przez Sąd odwoławczy kontrola w następstwie wniesionego środka odwoławczego pozwala Ministra, że nie miały miejsca naruszenia przepisów prawa wskazywanych przez skarżących, w tym w istotnej części umieszczonych w ramach zarzutów kasacyjnych skonstruowanych wbrew wymogom p.p.s.a. Należy zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dotyczącej rzetelnie zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli w następstwie wniesienia skargi na ostateczną decyzję Ministra z 2022 r. w przedmiocie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozstrzygając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną i aktualny stan prawny w zakresie tego rodzaju postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, co – na mocy art. 184 p.p.s.a. – prowadziło do jej oddalenia.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.