Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 listopada 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 363/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Powiatu w W. z dnia 20 grudnia 2017 r. nr XXXVII/228/17 w przedmiocie nadania statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2 w części obejmującej § 14 ust. 4 pkt 5 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "złożenia przez organ, który wskazał swoich przedstawicieli do Rady Społecznej wniosku w przedmiocie ich odwołania" i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 363/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na skutek skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Powiatu w W. z dnia 20 grudnia 2017 r. nr XXXVII/228/17 w sprawie nadania statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w pkt. 1 stwierdził nieważność § 1 ust. 3, § 11, § 14 ust. 4 pkt 5 w zakresie słów "oraz w innych uzasadnionych przypadkach", § 15, § 17, § 19 ust. 1 i ust. 2 i § 22 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; w pkt. 2 w pozostałej części oddalił skargę.

Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny.

W dniu 20 grudnia 2017 r. Rada Powiatu w W. podjęła uchwałę nr XXXVII/228/17 w sprawie nadania statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Podstawę uchwały stanowił art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 28 kwietnia 2017 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1868 ze zm.) i art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1638 ze zm.).

Powyższą uchwałę zaskarżył w całości Prokurator Rejonowy w Sieradzu. Zaskarżonej uchwale zarzucił:

I. dokonane § 1 pkt (powinien być ust.) 3 załącznika nr 1 istotne naruszenie do stanowienia prawa miejscowego, wynikającego z art. 42 i 50a ust. 1 ustawy o działalności lecznicze, a także istotne naruszenie art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP, polegające na powtórzeniu art. 50a ust. 2 ustawy o działalności leczniczej;

II. dokonane § 2 pkt 1 i 2 załącznika nr 1 istotne naruszenie prawa, przekroczenie upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego wynikającego z art. 42 ust. 4 i art. 50a ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, a także istotne naruszenie art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP, polegające na powieleniu art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym;

III. dokonane § 11 załącznika nr 1 istotne naruszenie prawa, przekroczenie upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego wynikającego z art. 42 ust. 4 i art. 50a ust. 1 ustawy z o działalności leczniczej, a także istotne naruszenie art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP, polegające na powtórzeniu art. 46 ust. 3 ustawy z o działalności leczniczej;

IV. dokonane § 13 załącznika nr 1 istotne naruszenie prawa, przekroczenie upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego wynikającego z art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej, a także istotne naruszenie art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP, polegające na powieleniu art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o działalności leczniczej;

V. dokonane w § 14 ust. 4 pkt 5 załącznika nr 1 istotne naruszenie art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej oraz art. 2, 7, i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że członka Rady Społecznej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w W. przed upływem kadencji Rady Społecznej można odwołać poza innymi wymienionymi w pkt 1-4 na wniosek organu, który wskazał przedstawiciela, a także w innych uzasadnionych przypadkach, podczas gdy okoliczności odwołania członka Rady Społecznej muszą być jednoznacznie wymienione w statucie podmiotu leczniczego w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych ani nie stwarzający możliwości swobodnego decydowania o odwołaniu członka Rady przez jej Przewodniczącego albo przez organ, który go wyznaczył;

VI. dokonane § 17 załącznika nr 1 istotne naruszenie art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej oraz art. 2, 7, i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przekroczenie delegacji ustawowej, polegające na dokonanym bez podstawy prawnej przyznaniu uprawnienia do składania przez Dyrektora odwołania od uchwał Rady Społecznej i wskazaniu organu uprawnionego do rozstrzygania sporów pomiędzy Dyrektorem a Radą Społeczną;

VII. dokonane § 18 załącznika nr 1 istotne naruszenie art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy z o działalności leczniczej oraz art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na powieleniu art. 52 ww. ustawy;

VIII. dokonane w § 19 załącznika nr 1 istotne naruszenie art. 42 ust. 2 pkt 4 oraz art. 48 ustawy o działalności leczniczej oraz art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na powieleniu art. 53 ustawy o działalności leczniczej, modyfikacji art. 48 ustawy o działalności leczniczej, który nie przewiduje ani dla podmiotu tworzącego, jak dla kierownika obowiązku poddawania pod opinię wszystkich kwestii związanych z funkcjonowaniem podmiotu leczniczego, a w szczególności wskazane w zaskarżonym przepisie planu finansowego;

IX. dokonane w § 20 załącznika nr 1 istotne naruszenie art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej oraz art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na powieleniu art. 55 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 ustawy o działalności leczniczej;

X. dokonane w § 21 załącznika nr 1 istotne naruszenie art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej oraz art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na powieleniu art. 56 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy o działalności leczniczej;

XI. § 22 załącznika nr 1 istotne naruszenie art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej oraz art. 2, 7, i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na modyfikacji art. 121 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej przez ograniczenie zakresu nadzoru podmiotu tworzącego do działalności finansowej zakładu, czyli tylko do działań, o których mowa w art. 121 ust. 4 pkt 2 i 3, czyli wyłącznie nadzoru w zakresie zgodności z przepisami prawa, statutem i regulaminem organizacyjnym oraz pod względem celowości, gospodarności i rzetelności.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu w W. nr XXXVII/228/17 z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie nadania statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej.

W odpowiedzi na skargę Powiat W. wniósł o oddalenie skargi. Organ nie zgodził się z poglądem, że powielenie treści przepisów ustawowych w dokumentach typu statut, regulamin stanowi naruszenie Konstytucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej: "p.p.s.a.") stwierdził nieważność § 1 ust. 3, § 11, § 14 ust. 4 pkt 5 w zakresie słów "oraz w innych uzasadnionych przypadkach", § 15, § 17, § 19 ust. 1 i ust. 2 i § 22 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; w pkt. 2 w pozostałej części oddalił skargę.

Zdaniem WSA w Łodzi, zasadne były zarzuty Prokuratora w zakresie wskazanym powyżej.

W ocenie Sądu I instancji, nie zasługiwały natomiast na aprobatę zarzuty skargi dotyczące naruszenia:

- § 2 pkt 1 i 2 załącznika nr 1 do uchwały polegające powieleniu art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym;

- § 13 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały polegającego na powtórzeniu art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o działalności leczniczej;

- § 18 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały polegającego na powieleniu art. 52 ustawy o działalności leczniczej;

- § 20 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały polegającego na powieleniu art. 55 ustawy o działalności leczniczej.

Zdaniem WSA, w tej kwestii organ uchwałodawczy nie naruszył wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym wynikającym z przytoczonych powyżej przepisów a zatem nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. W powyższym zakresie Sąd I instancji przyznał słuszność stanowisku, zgodnie z którym regulacje wskazane w zaskarżonych postanowieniach wraz z pozostałymi postanowieniami statutu tworzą spójną całość i jako takie stanowią wypełnienie delegacji ustawowej. Wprowadzenie do statutu wskazanych powyżej powtórzeń regulacji ustawowych miało na celu uczynienie tego aktu czytelnym i zrozumiałym dla jego adresatów zważywszy, że kwestie dotyczące podmiotów leczniczych regulowane są przez wiele aktów prawa powszechnie obowiązującego. Zatem wskazane powyżej powtórzenia WSA uznał za dopuszczalne.

Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części dotyczącej rozstrzygnięcia dotyczącego przepisu § 14 ust. 4 pkt 5 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały, domagając się o uchylenia zaskarżonego wyroku w części dotyczącej rozstrzygnięcia dotyczącej przepisu § 14 ust. 4 pkt 5 załącznika nr 1 i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu prawa procesowego tj. art. 147 § 1 p.p.s.a., polegające wyjściu poza dyspozycję tego przepisu i stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, nieważności części uchwały Rady Powiatu w W. z dnia 20 grudnia 2017 r. nr XXXVII/228/17 w sprawie nadania statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej tj. przepisu § 14 ust. 4 pkt 5 załącznika nr 1 w zakresie słów "oraz w innych uzasadnionych przypadkach", w sytuacji gdy art. 147 § 1 p.p.s.a. dopuszcza w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w części, możliwość stwierdzenia nieważności określonej jednostki redakcyjnej uchwały, a nie części norm prawnych odtwarzanych z tej jednostki redakcyjnej.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu prawa procesowego tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sformułowaniu uzasadnienia wyroku, bez wskazania powodów pozostawienia w mocy części zaskarżonego przepisu § 14 ust. 4 pkt. 5 zał. nr 1 zaskarżonej uchwały, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie pełnej kontroli instancyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, w danym zakresie.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna. Zasadny jest również zawarty w niej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej rozstrzygnięcia w zakresie przepisu § 14 ust. 4 pkt 5 załącznika nr 1 i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., skutkiem nieodniesienia się Sądu I instancji do powodów pozostawienia w mocy części zaskarżonego przepisu § 14 ust. 4 pkt. 5 zał. nr 1 zaskarżonej uchwały, przez co Sąd ten uniemożliwił przeprowadzenie kontroli zapadłego orzeczenia.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Sporny § 14 ust. 4 pkt 5 załącznika nr 1 do uchwały stanowi, iż odwołanie członków Rady Społecznej przed upływem kadencji może nastąpić w przypadku: złożenia przez organ, który wskazał swoich przedstawicieli do Rady Społecznej wniosku w przedmiocie ich odwołania oraz w innych uzasadnionych przypadkach.

WSA stwierdził, że treść § 14 ust. 4 pkt 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "oraz w innych uzasadnionych przypadkach" daje nieograniczoną możliwość swobodnego decydowania o odwołaniu członka rady społecznej, w sytuacji gdy okoliczności te powinny być skonkretyzowane, tj. konkretne i określone w sposób nie budzący wątpliwości, tym bardziej jeśli zważy się, że odwołanie członka rady społecznej przed upływem końca kadencji jest odstępstwem od zasady i powinno następować tylko w wyjątkowych okolicznościach. Sąd I instancji uznał, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności § 14 ust. 4 pkt 5 statutu w zakresie słów: "oraz w innych uzasadnionych przypadkach".

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji wskazał na "obowiązek określenia w statucie podmiotu leczniczego podstaw odwołania członków Rady Społecznej stwarza konieczność podania, w jakich sytuacjach bądź też jakie wydarzenie musi nastąpić, aby można było skutecznie odwołać członka rady społecznej przed upływem kadencji. Okoliczności te muszą być jednoznacznie wymienione w statucie. Musi to nastąpić w taki sposób, aby z jednej strony nie budziły wątpliwości interpretacyjnych, a z drugiej - nie stwarzały możliwości swobodnego decydowania o odwołaniu członka rady zarówno przez Przewodniczącego Rady jak i przez organ, który wyznaczył przedstawiciela".

Zgodzić się należy z Prokuratorem, iż przytoczony fragmentu uzasadnienia dotyczący wymogu formułowania przepisów w sposób uniemożliwiający podejmowanie swobodnych decyzji o odwołaniu członka rady społecznej przez organ który wyznaczył przedstawiciela, może wskazać, że Sąd I instancji również pozostałą cześć przepisu § 14 ust. 4 pkt 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały ocenił jako naruszającą art. 42 ust 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej. Jednakże z nieznanych powodów nie znalazł przesłanki do stwierdzenia nieważności również tej części spornej jednostki redakcyjnej.

Tymczasem treść uzasadnienia wyroku, powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie ewentualnej kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10). Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie w trybie art. 141 § 4 p.p.s.a. daje rękojmię, tego, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania sądu. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać przeto ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi i ocenę ich zasadności w aspekcie wpływu na legalność kontrolowanych aktów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, podobnie jak w piśmiennictwie, podkreśla się, że tylko prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje gwarancję, że przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego rzeczywiście miała miejsce oraz że przeprowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Uzasadnienie wyroku powinno też pozwolić na precyzyjną ocenę środka odwoławczego przez NSA. Uzasadnienie wyroku pełni bowiem podwójną funkcję. Z jednej strony, pozwala na odtworzenie procesu myślowego, jaki towarzyszył sądowi przy podejmowaniu orzeczenia, a z drugiej strony, pozwala sądowi odwoławczemu na ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd pierwszej instancji, są trafne, a zwłaszcza, czy zostało wyjaśnione w sposób dostateczny zastosowanie norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej (vide: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1580/13).

Jak wskazał z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11 "W sytuacji, kiedy uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, ma miejsce wadliwość, która stanowi podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a".

Sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Zarzut naruszenia przepisu art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej podniesiony w skardze, został skierowany do całej treści spornego przepisu. Wymagał zatem omówienia w przytoczonym powyżej kontekście pełnej treści § 14 ust. 4 pkt 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Zgodzić się bowiem należy z Prokuratorem, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika precyzyjnie jak Sąd I instancji ocenił fragment spornego przepisu w zakresie słów "złożenia przez organ, który wskazał swoich przedstawicieli do Rady Społecznej wniosku w przedmiocie ich odwołania". Z pisemnych motywów wyroku nie można się dowiedzieć z jakich przyczyn Sąd I instancji nie uwzględnił sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej oraz art. 2, 7, i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszących się do całego § 14 ust. 4 pkt 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, a nie tylko do fragmentu tej jednostki redakcyjnej o treści: "oraz w innych uzasadnionych przypadkach".

W konsekwencji nie sposób w ogóle ocenić, czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżony akt w spornym zakresie odpowiada prawu. W sytuacji, kiedy uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, ma miejsce wadliwość, która stanowi podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia prawa prawa procesowego tj. art. 147 § 1 p.p.s.a., polegający na wyjściu poza dyspozycję tego przepisu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zasady wady zaskarżonej uchwały, można było wyeliminować, modyfikując zakres zaskarżania sformułowany we wniosku skargi, do tej części uchwały, która została przez sąd pierwszej instancji zakwestionowana. Przedmiotem stwierdzenia nieważności uchwały w części mogą być nie tylko jej poszczególne jednostki redakcyjne ale także jej fragmenty, o ile stanowią one samodzielne myśli, a taka sytuacja ma miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy. Skutkiem usunięcia tylko sprzecznych z prawem części kwestionowanej uchwały może być pozostawienie w mocy obowiązującej pozostałych jej części, które tych wad (niezgodności z prawem) nie mają.

Podstawę prawną do takiego działania daje art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.