Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon ( spr.) Protokolant Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 6 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 349/09 w sprawie ze skargi E. W. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 349/09 w sprawie ze skargi E. W. uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

E. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] października 2008 r. cofającej skarżącemu pozwolenie na broń palną myśliwską.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 268a kpa.

Podstawę faktyczną stanowiło ustalenie, iż decyzję organu Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] października 2008 r. doręczono skarżącemu w dniu 3 listopada 2008 r. w jego miejscu zamieszkania. Organ odwoławczy podkreślił, iż decyzja zawierała prawidłowe pouczenie co do sposobu i terminu wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Tymczasem odwołanie zostało złożone osobiście w siedzibie organu w dniu 17 grudnia 2008 r., a więc 30 dni po ustawowo określonym terminie do wykonania tej czynności. Zaznaczono jednocześnie, iż strona nie podała przyczyny, z powodu której uchybiła terminowi oraz nie złożyła prośby o jego przywrócenie. W konsekwencji organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił, iż wbrew wywodom postanowienia z dnia [...] stycznia 2009 r. składając odwołanie wniósł zarazem o przywrócenie terminu do dokonania przedmiotowej czynności. Wskazał na zapis zamieszczony na czwartej stronie odwołania, gdzie zawarł prośbę przywrócenie terminu i podał przyczyny jego uchybienia. Ponadto, w jego ocenie organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia powinien zażądać podania przyczyn nie złożenia odwołania w terminie.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podkreślił, iż prośba o przywrócenie terminu jest pismem procesowym, do którego stosuje się przepisy o podaniach. Powinna zatem zawierać elementy wskazane w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Oświadczenie woli zainteresowanego w tym zakresie musi być wyraźne. Złożenie przez skarżącego "prolongaty w sporządzeniu odwołania" nie jest prośbą o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej. Wniesienie "prolongaty" oznacza, że skarżący nie zwrócił się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ale o uznanie, iż fakt nieterminowego złożenia odwołania (uznanie prolongaty) nie stanowi przeszkody do jego rozpatrzenia. W sprawie przywrócenia terminu organ nie działa z urzędu, a na wniosek strony, który musi być wprost sformułowany. Skarżący tego nie uczynił, dlatego organ odwoławczy nie miał podstaw do działania na podstawie art. 58 k.p.a. i stwierdził spóźnione działanie strony w wykonaniu czynności procesowej.

W piśmie z 26 marca 2009 r. skarżący, odnosząc się do odpowiedzi na skargę zacytował zapis zawarty w odwołaniu: "bardzo proszę o uwzględnienie prolongaty w sporządzeniu odwołania, bowiem w tym czasie przebywałem poza Wrocławiem w Ksawerowie k/Łodzi sprawując opiekę nad bardzo ciężko chorą matką w wieku 94 lat." Podał, że w okresie, w którym dostarczono przesyłkę przebywał kilka dni poza miejscem zamieszkania, z uwagi na fakt, iż był organizatorem dwóch pogrzebów w rodzinie. Ponadto podkreślił, iż decyzję, nie wiedząc czego dotyczyła, odebrała ciężko chora żona (niesprawna fizycznie), która nie informowała go o przychodzącej korespondencji. Uniemożliwiało mu to bieżące zapoznawanie się z jej treścią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając wyrok stwierdził, że trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że prośba o przywrócenie terminu jest pismem procesowym, do którego stosuje się przepisy o podaniach, zatem powinna zawierać elementy wskazane w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Uszło jednak uwadze organu, że w przypadku braku tych elementów zastosowanie ma art. 64 § 2 k.p.a. służący uzupełnieniu braków formalnych podania.

Wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. służy uzupełnieniu braków formalnych podania, takich jak niewskazanie adresu wnoszącego podanie oraz niespełnienie innych wymagań co do treści pisma, przez które należy rozumieć braki podania wskazane w art. 63 § 2 i 3 k.p.a., m.in. określenie żądania i taki pogląd wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 lipca 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 616/06.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. w świetle prośby strony o uwzględnienie prolongaty w sporządzeniu odwołania oraz jednoczesnym wskazaniu kilku okoliczności, które spowodowały opóźnienie w terminowym złożeniu odwołania, brak było podstaw do bezpośredniego przyjęcia przez Komendanta Głównego Policji, że skarżący w odwołaniu nie wniósł o przywrócenie terminu do jego złożenia. Wprawdzie dokonanie takiej oceny spowodować mógł brak w odwołaniu kodeksowego zwrotu (prośby o przywrócenie terminu), jednakże uszło uwadze organu odwoławczego, że strona nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Z treści odwołania wynika wyraźna intencja wytłumaczenia organowi dlaczego nie został dochowany termin w jego złożeniu: przebywanie poza miejscem zamieszkania ze względu na konieczność opieki nad matką, mające miejsce dwa pogrzeby, którymi się strona zajmowała, oraz to, że nie była mu na bieżąco przekazywana korespondencja odbierana przez żonę. W tych okolicznościach - co najmniej przedwczesne i nieuprawnione było pominięcie prośby o "uwzględnienie prolongaty w sporządzeniu odwołania".

Sąd podkreślił, że stanowisko orzecznictwa w podobnych okolicznościach jest jednoznaczne. Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 6/06 orzekł, że "przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach..." (LEX nr 293175).

Na gruncie niniejszej sprawy zaskarżone działanie organu odwoławczego w sposób ewidentny narusza także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa, wymaga bowiem wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości (p. wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999 r., I SA/Łd 1592/97, LEX nr 40547).

W przypadku zatem, gdy nie można jednoznacznie określić treści żądania na podstawie pisma skarżącego, a istnieją przesłanki by sądzić, iż domaga się on również przywrócenia terminu do złożenia odwołania, to rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania.

Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a. jest, by sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony, bez zbędnego formalizmu.

Nieuprawnionym działaniem było więc samodzielne dokonanie przez organ odwoławczy interpretacji prośby skarżącego o "prolongatę terminu" i podnoszonych trudności w jego dochowaniu, jako wyłącznie żądanie rozpoznania odwołania złożonego po terminie. Tym bardziej, że organ dopatrzył się, że skarżący zwrócił się o zastosowanie instytucji procesowej nie przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego. W istocie zatem, powziął wątpliwość jak rozumieć prośbę skarżącego i jego obowiązkiem było przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego. W jego ramach organ odwoławczy winien - w trybie uzupełnienia braków (art. 64 § 2 w związku z art. 140 k.p.a.) - wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania (w zakresie uchybienia terminu) bez rozpoznania.

Sąd zaznaczył również, że w razie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oraz prośby o jego przywrócenie, postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy wydać może dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu wniesionej przez stronę prośby o przywrócenie terminu. Ewentualne postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania wyłącza bowiem dopuszczalność wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu.

W ocenie Sądu, niezastosowanie przez organ odwoławczy norm procesowych określonych w art. 63 § 2 i 64 § 2 w związku z art. 140 k.p.a. oraz pominięcie zasad wyrażonych w art. 8 i 9 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem na mocy art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., należało uchylić zaskarżone postanowienie. Mając jednocześnie na względzie, iż w toku postępowania skarżący jednoznacznie wypowiedział się, iż w ramach odwołania wniósł o przywrócenie terminu do jego wniesienia, obowiązkiem organu będzie w pierwszej kolejności rozpoznanie przedmiotowego wniosku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Komendant Główny Policji zarzucając Sądowi:

- naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 c (art. 174 § 1 pkt 2) p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu, iż prośba skarżącego o "uwzględnienie prolongaty w sporządzeniu odwołania" jest podaniem podlegającym uzupełnieniu o braki wskazane w art. 63 § 2 i 3 k.p.a., w trybie art. 64 2 k.p.a., podczas gdy zgodnie z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy; jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin, bez odrębnego wzywania przez organ do uzupełnienia braków prośby o przywrócenie terminu,

- naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 c (art. 174 § 1 pkt 2) p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu, iż organ samodzielnie dokonał interpretacji prośby skarżącego o "prolongatę terminu" i podnoszonych trudności w jego dochowaniu, oraz że powziął wątpliwości co do treści prośby a zatem jego obowiązkiem było przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego w ramach którego winien wezwać skarżącego do usunięcia braków i ustalić zamiar skarżącego, podczas, gdy przepis art. 64 § 2, w związku z art. 140 k.p.a., dotyczy podań wnoszonych w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego i obejmuje braki formalne takie jak niewskazanie adresu wnoszącego podanie oraz brak innych wymagań co do treści podania zwierającego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego.

W konkluzji skargi kasacyjnej jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania , która w niniejszej sprawie nie występuje.

Ocenie podlegały zatem zarzuty skargi kasacyjnej oparte na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowiącym o podstawie kasacyjnej w postaci naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej wykładni przepisów art. 58 § 1 i 2 kpa oraz art. 63 § 2 i 64 § 2 kpa – trafnie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przyjął, że zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania wydane zostało z naruszeniem wskazanych przepisów, co warunkowało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zaznaczyć należy, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił przekonywującą argumentację prowadzącą do wniosku, iż w piśmie stanowiącym odwołanie zawarte było oświadczenie, którego treść mogła wskazywać, że skarżący domaga się również przywrócenia terminu do złożenia odwołania.

Trafnie Sąd wskazał, że w takiej sytuacji ewentualne wątpliwości organu odwoławczego co do treści żądania powinny być usunięte w trybie art. 64 § 2 kpa, przy czym swoje stanowisko uzasadnił odwołując się do zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz szerokiego orzecznictwa sądów administracyjnych.

Nie można zgodzić się natomiast z poglądem autora skargi kasacyjnej, który niekonsekwentnie wywodzi z jednej strony, że wniosek o przywrócenie terminu jest pismem procesowym, do którego co do zasady stosuje się przepisy o podaniach, a z drugiej strony podnosi, że żądanie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie jest podaniem o wszczęcie postępowania, a więc nie ma do niego zastosowania przepis art. 64 § 2 kpa.

Rzecz jednak w sprawie sprowadza się do tego, że wobec niejednoznaczności treści pisma złożonego przez stronę, organ miał obowiązek wezwać ją do sprecyzowania żądania, korzystając z trybu przewidzianego w art. 64 § 2 kpa.

Wyrazem formalizmu było więc działanie organu administracji, który ograniczył się do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, pomijając twierdzenia skarżącego wyjaśniające przyczyny niezachowania terminu oraz sformułowaną wprost prośbą o "uwzględnienie prolongaty w sporządzeniu odwołania".

W sytuacji gdy podanie wniesione osobiście przez stronę zredagowane jest mało zrozumiale, to organ nie powinien poprzez własną interpretację kwalifikować żądania wbrew intencjom strony, lecz ma obowiązek ustalić rzeczywistą wolę wnoszącego podanie.

Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma (wyrok NSA z 19 września 1992 r., III SA/ 949/92. Lex polonica nr 30828).

Można zatem stwierdzić, że pisma stron postępowania, które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej winien z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i nast. k.p.a., zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Organ z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków. Organ administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym winien przede wszystkim stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwać aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (art. 9 k.p.a.).

Warto w tym miejscu dodać, że zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w art. 7-11 kpa obowiązują we wszystkich fazach postępowania administracyjnego i wymagają współstosowania z innymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego pozostającymi z nimi w związku merytorycznym i funkcjonalnym.

Nie do zaakceptowania jest zatem stanowisko strony skarżącej, sprowadzające się do wyłączenia zasad ogólnych w przypadku postępowania zainicjowanego wnioskiem o przywrócenie terminu, złożonym na podstawie przepisu art. 58 kpa.

Wprawdzie pogląd zaprezentowany przez organ administracji nawiązuje do wypowiedzi zawartych w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 3 marca 2008 r. sygn. I OSK 268/07, wyrok NSA z 10 stycznia 2001 r. sygn. I SA/Gd 1611/06), to jednak trzeba zważyć, że nie należy tez orzeczeń sądowych odczytywać w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego na kanwie jakiego zostały sformułowane.

Tymczasem w niniejszej sprawie uzasadnionym było w świetle całokształtu okoliczności sprawy uznanie, że skarżący w ramach odwołania złożył prośbę o przywrócenie terminu do jego wniesienia, co w konsekwencji obligowało organ odwoławczy do rozpoznania w pierwszej kolejności tego właśnie wniosku.

Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.