Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 maja 2023 r., znak WS-VI.7534.2.38.2022.KP w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Decyzją z nr 1 znak: GS-14.6821.63.2017.AW z dnia 19.08.2022r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz: B. J., R. B., M. B., W. G., J. D. i A. D. za udział wynoszący 4/9 cz. w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb 91 (mały) jedn. ewid. Krowodrza, stanowiącej współwłasność B. G. i E. D., wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia 19.09.1972r. nr GKM.VI-60/IV/44c/72 na rzecz Skarbu Państwa.

Po rozpatrzeniu odwołania B. J., decyzją znak: WS-VI.7534.2.6.2020.BK z dnia 26.05.2020r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy w/w decyzję Prezydenta Miasta Krakowa, a następnie wyrokiem sygn. akt II SA/Kr 831/20 z dnia 11.01.2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę od ww. decyzji. Jednak wyrokiem sygn. akt I OSK 1326/21 z dnia 12.04.2022r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie oraz decyzję Wojewody Małopolskiego znak: WS-VI.7534.2.6.2020.BK z dnia 26.05.2020r. i decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr l znak: GS-14.6821.63.2017.AW z dnia 13.12.2019r.

W ponownym postępowaniu, organ I instancji, ponownie wydał decyzje nr 1 znak: GS-14.6821.63.2017.AW z dnia 19.08.2022r. o umorzeniu postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz: B. J., R. B., G. B., M. B., W. G., J. D. i A. D. za udział wynoszący 4/9 cz. w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb 91 (mały) jedn. ewid. Krowodrza stanowiącej współwłasność B. G. i E. D., wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia 19.09.1972r. znak: GKM.VI-60/IV/44c/72 na rzecz Skarbu Państwa.

Wg organu I instancji kwestia ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość i wywłaszczenia ww. nieruchomości została rozstrzygnięta w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia 19.09.1972r.. Natomiast weryfikacji legalności decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia 19.09.1972r. nr GKM.VI-60/IV/44c/72 można dokonać jedynie w postępowaniach tzw. nadzwyczajnych tj. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji lub w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją.

Wojewoda Małopolski decyzją z 26 maja 2023 r. nr WS-VI.7534.2.38.2022.KP na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., póz. 344) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. J., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, podkreślając, iż decyzja z dnia 19.09.1972r. znak: GKM.VI-60/IV/44c/72 Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa została wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W ww. decyzji orzeczono o wywłaszczeniu z działki nr [...], gm. kat. Krowodrza o pow. 1757 m2 - działki nr [...] o pow. 308 m2 , stanowiącej własność B. G. w 3/9 cz., Z. R. (po mężu F. ) w [...] cz., E. D. w 1/9 cz., A. D. w 1/9 cz. i J. D. w 1/9 cz. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że "za wywłaszczone części działek budowlanych, których powierzchnia nie przekracza 25 % całego ich obszaru, odszkodowanie na podstawie art. 8 ust. 7 powołanej na wstępie ustawy z dnia 12 marca 1958r. właścicielom nie przysługuje, ponieważ są one przeznaczone pod ul. [...]. Odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości stanowiące nadwyżkę ponad 25 % ich obszaru, lub wchodzące w skład gospodarstw rolnych o powierzchni 0,5 ha oraz za składniki majątkowe, budowlane i rolne zostanie w ciągu 6 m-cy od daty wydania orzeczenia w oddzielnym orzeczeniu, zgodnie z art. 22 ust. 2 powołanej ustawy".

Wg organu zgodnie z przepisem art. 8 ust. 7 wywłaszczenia części działki budowlanej nie przekraczającej 25 % jej obszaru na celu budowy lub poszerzenie ulicy lub placu lub zieleni publicznej jest bez odszkodowania, z uwagi na to, że wskutek inwestycji wartość pozostałej części działki zwiększyła się, co stanowi rekompensatę za wartość wywłaszczonej części nieruchomości. Wobec ujednolicenia w wyniku nowelizacji art. 8 ust 6 zasad odszkodowania za wszystkie grunty położone w mieście lub osiedlu i zlikwidowania dawnego podziału gruntów na działki budowlane i rolne, przepis art. 8 ust. 7 dotyczył każdego gruntu położonego w mieście lub osiedlu, bez względu na jego charakter użytkowy - budowlany czy rolny. Jest to tym bardziej uzasadnione, że na skutek budowy ulicy na dotychczasowych terenach rolnych w mieście lub osiedlu wzrasta znaczenie wartości gruntów przyległych do takiej ulicy. Grunty takie stają się dzięki takim inwestycji działkami budowlanymi i to właśnie jest tym pośrednim przysporzeniem korzyści dla właścicieli takich gruntów.

Wg organu przepis art. 8 ust. 7 ustawy należy wykładać z uwzględnieniem relacji tego przepisu do art. 8 ust. 6 ustawy, w tym ze względu na konieczność wzięcia pod uwagę tego, że w taki właśnie sposób przepis ten był powszechnie wykładany w okresie jego stosowania. Powyższe wynika z faktu, że zmiana art. 8 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej, dokonana ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ujednoliciła zasady ustalania odszkodowania za grunt położony w mieście, bez względu na charakter tego gruntu (budowlany, rolny czy leśny).

Niezależnie od powyższego organ zwrócił uwagę, że jak wynika z Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego uchwałą Nr 117/VII/67 Prezydium Rady Miasta Krakowa z dnia 31 marca 1967r., przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w terenie o symbolu C84 KN III T "arteria ruchu normalnego o szerokości 30 m w liniach regulacyjnych + 10 m na wydzielone torowisko. Przebudowa do 1970 roku. Zabudowa jednorodzinna leżąca w obrębie pasa drogowego przeznaczona do śmierci technicznej i częściowo do likwidacji". Sąsiadujący teren oznaczony był symbolem C 86MN jako "teren zabudowy jednorodzinnej przeznaczony do adaptacji".

Wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OSK 1335/14 z dnia 22.03.2016r., zgodnie z którym choć w ustawie z dnia 12.03.1958r. nie określono pojęcia działki budowlanej to "nie można utrzymywać, iż działka wywłaszczona na podstawie decyzji z dnia 1 października 1966r. nie miała budowlanego charakteru, w sytuacji gdy wywłaszczenie nastąpiło w związku z budową drogi, a cel ten został zrealizowany.

Zatem choć w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość był użytkiem rolnym (R Ula), to istotne było przede wszystkim przeznaczenie tej nieruchomości które w tym kontekście miało charakter budowlany, co również potwierdza, że również z tego tytułu zgodnie z przepisem art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, za część przedmiotowej nieruchomości wywłaszczonej pod ulicę [...] nie przysługiwało odszkodowanie.

Skoro została już wydana decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia 19.09.1972r. znak: GKM.VI-60/IV/44c/72 orzekająca również w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, stwierdzić należy że w sprawie występuje stan powagi rzeczy osądzonej i dopóki przedmiotowa decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie można wydać ponownej decyzji w tym przedmiocie. W konsekwencji postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania jest bezprzedmiotowe.

Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie stanowi samodzielnej podstawy do orzekania o odszkodowaniu dotąd nieustalonym. Przepis ten ma bowiem charakter kompetencyjny i procesowy. Nie ma natomiast charakteru samoistnej normy materialnej; sam przez się nie ma też zdolności kreowania sprawy administracyjnej (sprawy odszkodowawczej) - tworzy jedynie ramy kompetencyjne i poniekąd procesowe do rozstrzygnięcia sprawy już istniejącej. W tym ujęciu warunkiem działania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest zatem uprzednie powstanie sprawy i pozostawanie jej w przestrzeni prawnej jako sprawy niezałatwionej.

Z kolei przepis art. 8 ust. 7 w związku z art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie stanowił wówczas normy materialnej pozwalającej na ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną decyzją PRN m. Krakowa z dnia 19.09.1972r. część nieruchomości przeznaczoną pod ulicę w mieście, mniejszą niż 25 % nieruchomości, z której została ona wywłaszczona.

W skardze B. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję zarzucono naruszenie:

- art. 105 ust. 1 kpa, poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy uzasadnienie będące podstawą wydania decyzji jest błędne i niezgodne ze stanem rzeczywistym,

- art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1961. 18. 94 t.j. z późn. zm.), poprzez jego nie zastosowanie w sposób prawidłowy i dodatkowo wadliwe przyjęcie, że wywłaszczenie działki Nr [...] obręb 91 (mały) jedn. ewid. Krowodrza dotyczyło działki budowlanej o wskazanej w decyzji powierzchni,

- art. 7 kpa, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności załatwienie sprawy z pominięciem podjęcia się wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez nie oparcie się na błędnych twierdzeniach wyłącznie w celu umorzenia postępowania,

- art. 8 kpa, poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli, działanie w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej.

Zdaniem skarżącej, nie można jednak wywieźć wniosku, iż ewentualna zmiana przeznaczenia gruntu z rolnego na budowlany (co nie miało miejsca w niniejszej sprawie) rekompensuje obowiązek naprawienia szkody jaki wynika z art. 8 ust 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1961. 18. 94 t.j. z późn. zm.). Taka interpretacja przepisu pozbawiałaby przecież jego mocy sprawczej w rzeczywistych sprawach i przemawiałaby za uznaniem tej normy za przepis pusty, nie mający zastosowania. Podkreślenia wymaga, iż decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia o wywłaszczeniu z dnia 19 września 1972 roku, dotyczy nieruchomości budowlanej o wskazanej w uzasadnieniu decyzji powierzchni. Wywłaszczana nieruchomość nie była działką budowlaną lecz rolną, nie została także przekształcona na nieruchomość budowlaną. Odszkodowanie nie należy się wyłącznic w przypadku wywłaszczania nieruchomości budowlanych, nieruchomość skarżącej była działką rolną, zatem błędne jest przyjęcie, że w opisanej sytuacji odszkodowanie się nie należy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Skarga podlega oddaleniu.

Zarzuty skargi koncentrowały się z jednej strony na nieprawidłowym zastosowaniu art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1961. 18. 94 t.j. z późn. zm.), jak i naruszeniu przepisów postępowania poprzez nieprawidłowe ustalenia faktyczne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w sprawie ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania za wywłaszczenie parceli, której wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), z przeznaczeniem na budowę ulicy [...], nadto wywłaszczenie nie przekraczało 25% jej obszaru.

Organy zatem prawidłowo oceniły, iż w świetle art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu między innymi w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Muszą zostać spełnione zatem dwa warunki, aby aktualnie możliwe było ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w przeszłości, - musi nastąpić pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania (1), a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (2). O ile w niniejszej sprawie pierwsza ze wskazanych przesłanek została spełniona, to jednak - biorąc pod uwagę specyfikę przepisów prawnych, stanowiących podstawę wywłaszczenia - nie może być mowy o spełnieniu drugiej z nich. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma sporu, że - co do zasady - art. 129 ust. 5 u.g.n. może mieć zastosowanie do przypadków pozbawienia praw do nieruchomości, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Nie zawęża on podstaw prawnych, na jakich mogło dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków. Pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to tylko jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Zawiera on jeszcze jeden warunek – aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym (tak: wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., I OSK 3938/18). Dokonując zatem wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., należy mieć na uwadze, że aktualnie obowiązujące przepisy nie zawierają regulacji przewidującej wprost ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 8 nieobowiązującej już ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (por. wyrok WSA w Gdańsku z 19.07.2023r. sygn.. II SA/Gd 27/23). Treść art. 8 ust. 7 nie pozostawia wątpliwości co do tego, że pozbawienie własności w trybie tego przepisu następowało bez odszkodowania. Sąd zatem podziela dominujący obecnie pogląd, że w sytuacji, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., I OSK 2011/20). Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest samoistną normą materialną i sam przez się nie tworzy sprawy administracyjnej -odszkodowawczej (por. wyrok NSA z 19 lipca 2019 r., I OSK 2472/17; wyroki WSA: w Krakowie z 21 maja 2019 r., II SA/Kr 210/19; w Gdańsku z 7 czerwca 2017 r., II SA/Gd 197/17; w Bydgoszczy z 23 listopada 2018 r., II SA/Bd 784/17; w Poznaniu z 16 października 2019 r., IV SA/Po 225/19). Również w uchwale z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwość domagania się ustalenia odszkodowania przez spadkobiercę wywłaszczonego właściciela wchodzi w grę, gdy obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy taką możliwość przewidywały.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że w dacie wywłaszczenia obowiązywał przepis art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który po spełnieniu określonych przesłanek przewidywał możliwość wywłaszczenia nieruchomości bez odszkodowania. Z ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej wydanej w niniejszej sprawie wprost wynika, że taki tryb wywłaszczenia, tj. bez odszkodowania miał zastosowanie. Wbrew argumentacji skarżącej w sytuacji pozbawienia prawa własności nieruchomości na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zostały spełnione wszystkie przesłanki, tj. w szczególności w zakresie spornej kwestii charakteru rolnego działki, choć w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość był użytkiem rolnym (R IIla), to istotne było położenie w mieście i przeznaczenie tej nieruchomości które w tym kontekście miało charakter budowlany, co wynika z Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego uchwałą Nr 117/VII/67 Prezydium Rady Miasta Krakowa z dnia 31 marca 1967r. Przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w terenie o symbolu C84 KN III T "arteria ruchu normalnego o szerokości 30 m w liniach regulacyjnych + 10 m na wydzielone torowisko. Przebudowa do 1970 roku. Zabudowa jednorodzinna leżąca w obrębie pasa drogowego przeznaczona do śmierci technicznej i częściowo do likwidacji". Sąsiadujący teren oznaczony był symbolem C 86MN jako "teren zabudowy jednorodzinnej przeznaczony do adaptacji". W tym kontekście podzielić też należy stanowisko NSA z wyroku z dnia 22.03.2016r., sygn. I OSK 1335/14 zgodnie z którym choć w ustawie z dnia 12.03.1958r. nie określono pojęcia działki budowlanej to "nie można utrzymywać, iż działka wywłaszczona na podstawie decyzji z dnia 1 października 1966r. nie miała budowlanego charakteru, w sytuacji gdy wywłaszczenie nastąpiło w związku z budową drogi, a cel ten został zrealizowany." Reasumując, art. 8 ust. 7 w związku z art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie stanowił normy materialnej pozwalającej na ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną decyzją PRN m. Krakowa z dnia 19.09.1972r. część nieruchomości, skoro była przeznaczoną pod ulicę w mieście, mniejszą niż 25 % nieruchomości, z której została ona wywłaszczona.

W konsekwencji zasadnie skarżone organy oceniły, iż skoro została już wydana powołana powyżej decyzja z dnia 19.09.1972r. orzekająca w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w sprawie występuje stan powagi rzeczy osądzonej i dopóki przedmiotowa decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie można wydać ponownej decyzji w tym przedmiocie. W konsekwencji postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania jest bezprzedmiotowe. Jak wskazano wyżej przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może stanowić samodzielnej podstawy do orzekania o odszkodowaniu. Nie ma on charakteru samoistnej normy materialnej; sam przez się nie ma zdolności kreowania sprawy administracyjnej (sprawy odszkodowawczej) - tworzy jedynie ramy kompetencyjne i poniekąd procesowe do rozstrzygnięcia sprawy już istniejącej. Zaistniały więc podstawy do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Nie znajdują uzasadnienia zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, co wynika z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, jak i też Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W tym względzie organy przeprowadziły wszystkie dowody dla rozstrzygnięcia istoty sporu. Okoliczności ustalone i powołane przez organy są wystarczające do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania.

Mając powyższe na uwadze, sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.