Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 24 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 921/23 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 maja 2023 r., znak WS-VI.7534.2.38.2022.KP w przedmiocie umorzenia postępowania I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od [...] na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 921/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 maja 2023 r., znak WS-VI.7534.2.38.2022.KP w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Małopolski (dalej Wojewoda, decyzja Wojewody z 2023 r.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr 1 z dnia 19 sierpnia 2022 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] za udział wynoszący 4/9 cz. w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb 91 (mały) jedn. ewid. Krowodrza stanowiącej współwłasność [...] i [...], wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia 19.09.1972r. znak: GKM.VI-60/IV/44c/72 na rzecz Skarbu Państwa. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, podkreślając, iż kwestia ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość i wywłaszczenia ww. nieruchomości została rozstrzygnięta w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia 19.09.1972r. Decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa została wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W ww. decyzji orzeczono o wywłaszczeniu z działki nr [...], gm. kat. Krowodrza o pow. 1757 m2 - działki nr [...] o pow. 308 m2, stanowiącej własność [...] w 3/9 cz., [...] (po mężu [...]) w 3/9 cz., [...] w 1/9 cz., [...] w 1/9 cz. i [...] w 1/9 cz. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że "za wywłaszczone części działek budowlanych, których powierzchnia nie przekracza 25 % całego ich obszaru, odszkodowanie na podstawie art. 8 ust. 7 powołanej na wstępie ustawy z dnia 12 marca 1958r. właścicielom nie przysługuje, ponieważ są one przeznaczone pod ul. [...]. Odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości stanowiące nadwyżkę ponad 25 % ich obszaru, lub wchodzące w skład gospodarstw rolnych o powierzchni 0,5 ha oraz za składniki majątkowe, budowlane i rolne zostanie w ciągu 6 m-cy od daty wydania orzeczenia w oddzielnym orzeczeniu, zgodnie z art. 22 ust. 2 powołanej ustawy". Skoro zatem została już wydana decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia 19.09.1972 r. orzekająca również w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, stwierdzić należy że w sprawie występuje stan powagi rzeczy osądzonej i dopóki przedmiotowa decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie można wydać ponownej decyzji w tym przedmiocie. W konsekwencji postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania jest bezprzedmiotowe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, zasadnie skarżone organy oceniły, iż skoro została już wydana powołana powyżej decyzja z dnia 19.09.1972 r. orzekająca w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w sprawie występuje stan powagi rzeczy osądzonej i dopóki przedmiotowa decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie można wydać ponownej decyzji w tym przedmiocie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2020 r., poz. 1990, tj., dalej: ugn), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie znajduje on zastosowania w niniejszej sytuacji, w przypadku, gdy wobec istnienia podstawy w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1961.18. 94 t.j. ze zm.) do przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...] obręb 91 (mały) jedn. ewid. Krowodrza, wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia 19 września 1972 r. (GKM.VI-60/IV/44c/72), przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie,

b. art 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez jego niezastosowanie w sposób prawidłowy i dodatkowo wadliwe i bezpodstawne przyjęcie, że wywłaszczenie działki Nr [...] obręb 91 (mały) jedn. ewid. Krowodrza dotyczyło działki budowlanej o wskazanej w decyzji powierzchni, mimo że w ewidencji gruntów i budynków wywłaszczana nieruchomość była użytkiem rolnym (R Ula),

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo tego, że norma ta ustanawiała zasady odszkodowania za grunty położone w mieście lub osiedlu, natomiast art. 8 ust. 7 ustawy odnosił się zarówno do szczególnych celów wywłaszczenia, jak i do charakteru działki w mieście lub osiedlu, a ustawodawca dokonał tu wyraźnego rozróżnienia obydwu norm.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2021 r. poz. 137, dalej: pusa), w z w. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 r. poz. 256, dalej: kpa), przez oparcie swojego stanowiska wyłącznie na sprzyjającej wyrażonym przez organy tezom i podjętym przez nie decyzjom, opieraniu się nie na brzmieniu dokumentów urzędowych, w tym przede wszystkim odmówienia wartości ewidencji gruntów i budynków oznaczającej wywłaszczaną nieruchomość jako użytek rolny (R Ula), stosowanie norm (art. 8 ust. 6 oraz art. 8 ust 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) w sposób przeczący intencjom ustawodawcy i sprzyjający uzasadnieniu stanowisk wyrażanych przez Organy i Sąd, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasadzie, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zważywszy na to, iż organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie powinny odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jednoznacznie potwierdza poparcie przez WSA dla naruszania przez Organy zasady zaufania do władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak i decyzji go poprzedzających i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Małopolski dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Analizując zarzuty kasacyjne w powyżej określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej – a nie przeciwko ostatecznej decyzji organu, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).

Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a.

W środku odwoławczym w zakresie naruszenia przepisów postępowania sformułowano m. in. zarzuty naruszenia – w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz z wskazywanymi konkretnie w skardze kasacyjnej normami (przepisami) prawa – następujących przepisów prawa: art. 7 k.p.a. określającym kilka zasad postępowania administracyjnego, natomiast nie wskazano dokładnie, która z nich została naruszona przez Sąd wojewódzki i jaki miało to wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21) czy art. 8 k.p.a., który obejmuje dwa paragrafy (§) o różnej treści normatywnej. Powyższe niedociągnięcia uniemożliwiają należyte ustalenie (uformowanie) wzorca kontroli Sądowi kasacyjnemu. Tak zbudowane zarzuty kasacyjne nie wypełniają wymogów p.p.s.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (zob. postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tym samym sformułowane w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mogły odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076).

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.

Na początek wskazania wymaga, że autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wskazał, że przepisy te mają charakter prawa materialnego. Stanowisko to jest nieprawidłowe, przepisy te mają charakter przepisów kompetencyjnych i procesowych uprawniających właściwy organ do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej wskazanych jako materialnych przypomnieć należy, że podstawą faktyczną roszczeń zgłaszanych przez Skarżącą jest wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb 91 (mały) jedn. ewid. Krowodrza stanowiącej współwłasność [...] i [...] - wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia 19.09.1972r. na rzecz Skarbu Państwa. wywłaszczenie nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ww. decyzji orzeczono o wywłaszczeniu z działki nr [...], gm. kat. Krowodrza o pow. 1757 m2 - działki nr [...] o pow. 308 m2, stanowiącej własność [...] w 3/9 cz., [...] (po mężu [...]) w 3/9 cz., [...] w 1/9 cz., [...] w 1/9 cz. i [...] w 1/9 cz. W uzasadnieniu decyzji Prezydium wskazano, że "za wywłaszczone części działek budowlanych, których powierzchnia nie przekracza 25 % całego ich obszaru, odszkodowanie na podstawie art. 8 ust. 7 powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. właścicielom nie przysługuje, ponieważ są one przeznaczone pod ul. [...].

Stosownie do obowiązującego w dacie wydania decyzji Prezydium z 1972 roku art. 8 ust 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następuje na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania. Odszkodowanie należy się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości.

Z przepisu stanowiącego podstawę prawną wywłaszczenia nieruchomości wynikało zatem wprost, że odjęcie prawa własności działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru następuje bez odszkodowania.

Jak już wykazano z powyższego wynika, że w dniu wydania decyzji z 1972 roku obwiązujące w tej dacie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania jednak tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości. Tymczasem grunt przejęty pod drogę nie przekroczył 25% obszaru wywłaszczonej nieruchomości.

Wskazania wymaga, że "Dla zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mimo, że obowiązujące w tej dacie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania" (por. wyrok NSA z 26.01.2021 r. I OSK 2011/20, LEX nr 3179617).

Aktualnie nie budzi kontrowersji możliwość zastosowania powyższego przepisu (art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.) do stanów faktycznych, zaistniałych przed dniem jego wejścia w życie. Powyższe nie oznacza jednak, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę do wydawania aktualnie merytorycznej decyzji ustalającej odszkodowanie w każdym przypadku, w którym, w okresie obowiązywania poprzedniego ustroju społeczno-politycznego, doszło do pozbawienia właściciela nieruchomości jej własności bez zrekompensowania mu w jakikolwiek sposób powstałej z tego tytułu szkody. Wykładnia przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może bowiem polegać na nadawaniu mu odmiennej treści od tej jaką nadał mu ustawodawca. Z tego więc powodu należy uznać, że na gruncie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. możliwość ustalenia odszkodowania zależy od spełnienia, i to łącznie, dwóch wynikających wprost z tego przepisu przesłanek. Po pierwsze - do pozbawienia prawa do nieruchomości musiało dojść bez ustalenia odszkodowania. Po drugie - obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. W konsekwencji ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy przewidują lub przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W kontekście tej drugiej przesłanki w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter blankietowy, a zatem jego zastosowanie wymaga każdorazowo identyfikacji obowiązujących przepisów przewidujących odszkodowanie za określoną formę pozbawienia (ograniczenia) praw do nieruchomości. Oznacza to, że koniecznym jest wskazanie innej normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Sam zaś art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może stanowić wystarczającej podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania. Dla zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mimo, że obowiązujące w tej dacie przepisy przewidywały jego ustalenie. Ponadto taki obowiązek musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują. W każdym zatem przypadku należy ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie przepisów u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości dla realizacji celu publicznego. W sytuacji zatem, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (por.: wyroki NSA z 21 lutego 2025 r. I OSK 266/22, 19 lipca 2019 r., I OSK 2472/17; 26 stycznia 2021 r., I OSK 2011/20; 25 kwietnia 2012 r., I OSK 624/11).

Sąd kasacyjny przypomina, że w analizowanej sprawie odjęcie prawa własności nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta regulowała m.in. problematykę związaną z ustaleniem i wypłatą odszkodowania i wskazywała, że odszkodowanie należy się według zasad określonych tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości (por. W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Komentarz, Warszawa 1975, s. 70 i nast.).

Z przepisu stanowiącego podstawę prawną wywłaszczenia nieruchomości wynikało zatem wprost, że odjęcie prawa własności działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru następuje bez odszkodowania. Odnosząc się do tego czy w dacie wywłaszczenia sporna nieruchomość miała charakter rolny czy budowlany – wyjaśnienia wymaga, że choć w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość była użytkiem rolnym, to znaczenie miało przede wszystkim przeznaczenie nieruchomości, które w tym kontekście miało charakter budowlany, a co wynikało z Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego uchwałą Nr 117/VII/67 Prezydium Miasta Krakowa z dnia 31 marca 1967 r., z którego wynikało, że sporna nieruchomość znajdowała się w terenie o symbolu C84 KN III T "arteria ruchu normalnego o szerokości 30 m w liniach regulacyjnych + 10 m na wydzielone torowisko. Przebudowa do 1970 roku. Zabudowa jednorodzinna leżąca w obrębie pasa drogowego przeznaczona do śmierci technicznej i częściowo do likwidacji". Sąsiadujący teren oznaczony był symbolem C 86MN jako "teren zabudowy jednorodzinnej przeznaczony do adaptacji". A zatem nawet jeśli nie określono tej działki jako budowlanej to "nie można utrzymywać, iż nie miała ona budowlanego charakteru, w sytuacji gdy "wywłaszczenie nastąpiło w związku z budową drogi, a cel ten został zrealizowany."

W kontekście przedstawionej analizy odmówić słuszności należy wszystkim trzem zarzutom materialno - procesowym. Na uwagę zasługuje fakt, że Sąd nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy procesowej (p.p.s.a.) bowiem go nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. i to ten przepis winien stanowić trzon każdego zarzutu kasacyjnego

Podobnie odnośnie niesłusznego i nieprawidłowo postawionego zarzutu procesowego, w którym autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w z w. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art 7 i 8 k.p.a. Również i tu wskazać trzeba, że Sąd nie mógł naruszyć także tego przepisu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy procesowej bowiem go nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia także tego przepisu.

Natomiast w kontekście naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy ustrojowej sądów administracyjnych wskazać autorowi skargi kasacyjnej trzeba, że przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zauważyć bowiem należy, iż powołane przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem tych wszystkich zarzutów.

Przede wszystkim wskazać jednak wypada, że kontroli Sądu I instancji podlegała nie decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia 19.09.1972 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, lecz decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 26 maja 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 19 sierpnia 2022 r. o umorzeniu - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy, skargi i skargi kasacyjnej nie jest zatem wywłaszczenie nieruchomości dokonane decyzją z 1972 roku, lecz decyzja o umorzeniu postępowania z 2023 roku. Wojewoda Małopolski, a przed nim Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie tej podstawy prawnej decyzji, jaką stanowił art. 105 § 1 kpa w żaden sposób nie podważyła ani nie zakwestionowała (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 570–576).

Przepis 105 § 1 k.p.a. organ powiązał z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Wojewoda stwierdził bowiem, że skoro została już wydana decyzja Prezydium z dnia 19 września 1972 r. orzekająca o wywłaszczeniu, ale także w przedmiocie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość (że się nie należy, ale jednak orzeka w tym przedmiocie), to w sprawie występuje stan powagi rzeczy osądzonej i dopóki przedmiotowa decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie można wydać ponownej decyzji w tym przedmiocie. I zgodzić się należy w tym zakresie zarówno ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów, jak i Sądu I instancji, że dopóki ta decyzja istnieje w obrocie prawnym - w sprawie występuje stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) i dopóki decyzja Prezydium nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym - nie można wydać ponownej decyzji w przedmiocie odszkodowania. W konsekwencji za prawidłowe uznać należy za orzekającymi w sprawie organami, a także Sądem I instancji, że postępowanie w tym kontekście jest bezprzedmiotowe, bowiem kwestia odszkodowania została już rozstrzygnięta orzeczeniem z 1972 roku.

Decyzje administracyjne można podzielić na rozstrzygające sprawę co do jej istoty i nierozstrzygające sprawę co do jej istoty. Decyzją nierozstrzygającą sprawy co do jej istoty, jest w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja o umorzeniu postępowania (art. 105 k.p.a.). Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania następuje wówczas, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2006 r. I OSK 43/06, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W analizowanej sprawie wniosek skarżącej dotyczył ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją Prezydium z 1972 roku. Decyzja ta orzekała jednak również o odszkodowaniu. W sposób niekorzystny dla strony wnioskującej, ale orzekała. Czyli ponowny wniosek o ustalenie odszkodowania jest bezprzedmiotowy bowiem w tym zakresie istnieje już w obrocie prawnym orzeczenie. I to jest właśnie sytuacja, o której traktuje art. 105 § 1 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec czego w takim przypadku nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. (B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 14. wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 491). Skoro wywłaszczeniowa decyzja Prezydium z 1972 roku orzekała także w kwestii odszkodowania, to strony są związane jej treścią i w związku z tym nie było prawnie możliwe ponowne orzekanie - w tej samej sprawie - w kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie istniał zatem przedmiot tego postępowania.

Skoro zaś podstawa prawna zaskarżonej decyzji, jaką stanowił art. 105 § 1 k.p.a., nie została zakwestionowana ani skutecznie podważona – zaskarżony wyrok należało uznać za prawidłowy. W tak bowiem ustalonym stanie faktycznym orzekające w sprawie organy administracji prawidłowo uznały, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 29 grudnia 2017 r. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a.

W sprawie nie miały miejsca także naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, przywołanych w nieprawidłowo zbudowanym zarzucie procesowym jako naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. przez oparcie swojego stanowiska wyłącznie na sprzyjającej wyrażonym przez organy tezom i podjętym przez nie decyzjom, opieraniu się nie na brzmieniu dokumentów urzędowych, w tym przede wszystkim odmówienia wartości ewidencji gruntów i budynków oznaczającej wywłaszczaną nieruchomość jako użytek rolny, stosowanie norm (art. 8 ust. 6 oraz art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) w sposób przeczący intencjom ustawodawcy i sprzyjający uzasadnieniu stanowisk wyrażanych przez Organy i Sąd, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasadzie, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Jeszcze raz podkreślić zatem trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie była decyzja wywłaszczeniowa – w stosunku do której te zarzuty mogłyby poddawać się kontroli, lecz decyzja o umorzeniu postępowania wydana w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Wskazywane w przywołanym zarzucie kwestie wartości ewidencji gruntów i budynków, oznaczenia nieruchomości jako użytek rolny, bądź norm z art. 8 ust. 6 oraz art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – nie mogły być brane od uwagę w postępowaniu o umorzeniu postępowania.

Podsumowując, przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny sądowa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a odmienne zapatrywanie strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie pozostaje w realiach sprawy chybione. Wobec tego należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, co - na mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. - prowadziło do jej oddalenia.

O kosztach postępowania kasacyjnego dla strony przeciwnej Sąd orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a