Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 6 lutego 2025 r. nr SKO.420.183.2024 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Smołdzino z dnia 25 listopada 2024 r. nr GOPS.5120.11.4.OS/AK.2024.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 4 lipca 2023 r. Wójt Gminy Smołdzino (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 59 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

(Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.) - dalej: "u.p.s.", skierował H. P. do domu pomocy społecznej (dalej: "DPS").

Decyzją z 19 października 2023 r. Wójt, na podstawie art. 61 u.p.s., ustalił P. P. (dalej: "Zobowiązany", "Skarżący") odpłatność za pobyt matki H. P. w DPS w kwocie 1.242,87 zł miesięcznie, począwszy od 7 lipca 2023 r.

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Zobowiązanego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 30 listopada 2023 r. uchyliło ją w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że organ pierwszej instancji ustalił wysokość opłaty za pobyt w DPS jedynie z uwzględnieniem przesłanki dotyczącej dochodu, nie weryfikując możliwości płatniczych Zobowiązanego, uwarunkowanych jego sytuacją osobistą, rodzinną, zdrowotną i majątkową. Kolegium podniosło, że decyzja Wójta z 19 października 2023 r. została podjęta bez wyczerpującego uzasadnienia stanowiska

w aspekcie podstawy materialnoprawnej z art. 103 ust. 2 u.p.s., ponadto z pominięciem wywiadu środowiskowego i wniosków z niego wynikających, a także pozostałych dowodów znajdujących się w aktach sprawy, a dotyczących sytuacji Zobowiązanego, mających znaczenie dla ustalenia nie tylko jego sytuacji dochodowej.

Od decyzji Kolegium z 30 listopada 2023 r. Wójt wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku"), który postanowieniem

z 16 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 53/24 odrzucił go.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego WSA w Gdańsku podniósł, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest sytuacja, w której jednostka samorządu terytorialnego, realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. WSA w Gdańsku uznał tym samym, że Wójt nie ma legitymacji procesowej strony w niniejszym postępowaniu i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi ani sprzeciwu do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego.

Decyzją z 22 marca 2024 r. Wójt, na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., ustalił Zobowiązanemu odpłatność za pobyt matki H. P. w DPS, w okresie od 7 lipca 2023 r. w kwocie 1.242,87 zł miesięcznie.

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Zobowiązanego Kolegium decyzją z 8 maja 2024 r. uchyliło ją w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że akta administracyjne organu pierwszej instancji są szczątkowe i wykazują istotne braki. Kolegium zwróciło uwagę,

że ustalając odpłatność za pobyt H. P. w DPS Wójt prowadził postępowanie

w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS w stosunku do P. P., w sytuacji gdy zobowiązanymi potencjalnie mogli być dwaj synowie oraz córka. Organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji gdy organ chce za dany okres obciążyć daną osobę musi znać sytuację dochodową wszystkich osób zobowiązanych, bo wtedy będzie wiadomo, kto i w jakiej wysokości może zostać obciążony opłatą.

Zdaniem Kolegium Wójt powinien prowadzić jedno postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt H. P. w DPS przy udziale pozostałych zainteresowanych, a w postępowaniu tym powinna być ustalona sytuacja dochodowa wszystkich potencjalnie zobowiązanych za dany okres, wówczas wszyscy zobowiązani wiedzą, w jaki sposób został wyliczony dochód poszczególnych zobowiązanych i mogą oni podnosić prawidłowość wyliczenia dochodu dla danego zobowiązanego.

Decyzją z 17 lipca 2024 r. Wójt, na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., ustalił Zobowiązanemu odpłatność za pobyt matki H. P. w DPS w kwocie 1.242,87 zł miesięcznie (w okresie od 7 lipca 2023 r. do 30 kwietnia 2024 r.) i w kwocie 1.500,96 zł miesięcznie (w okresie od 1 maja 2024 r.).

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Zobowiązanego Kolegium decyzją z 3 października 2024 r. uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył, że organ pierwszej instancji powinien prowadzić jedno postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt H. P.

w DPS. Jeżeli zaś Wójt zdecydował się na oddzielne postępowania to ich uczestnikami powinni być wszyscy zainteresowani. Kolegium wskazało, że wobec braku przedstawienia przez organ pierwszej instancji pełnych akt sprawy nie ma możliwości weryfikacji zarówno tego, czy postępowanie w stosunku do pozostałych zainteresowanych faktycznie było prowadzone, jak również obliczeń, czy też ustaleń w zakresie dochodów wszystkich zainteresowanych w sprawie poczynionych przez organ pierwszej instancji, które z kolei są konieczne do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

Decyzją z 25 listopada 2024 r. Wójt, na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., postanowił: "1. pozostałe warunki określone w decyzji nr GOPS.5120.11.3.OS/AK.2024

z dnia 2024-07-22 pozostają bez zmian, 2. zmienić okres przyznania Pobytu w domach pomocy ustalając go do dnia 2024-10-31, 3. ustalić odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej DOM POMOCY SPOŁECZNEJ [...], osoby H. P., ur. 1950/08/04 w okresie od dnia 2024-11-01, w wysokości 1.450,60 zł".

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Zobowiązanego Kolegium decyzją z 6 lutego 2025 r. uchyliło ją w całości i orzekło w tym zakresie w ten sposób, że ustaliło Zobowiązanemu odpłatność za pobyt H.P. w DPS w okresie od 7 lipca 2023 r. do 30 czerwca 2024 r. w wysokości 621,43 zł miesięcznie oraz od 1 maja 2024 r. w wysokości 750,48 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 60 i art. 61 u.p.s., a odwołując się do judykatury wskazał, że ustalając w drodze decyzji opłatę za pobyt mieszkańca DPS organ ma powinność zarówno określenia kręgu osób zobowiązanych do pokrycia pozostałej części opłaty, jak i ustalenia warunków finansowo-majątkowych tych osób, pozwalających na stwierdzenie, czy są one wystarczające do obciążenia tych osób stosownymi opłatami. Zaznaczono, że w przypadku, gdy osób zobowiązanych jest więcej, organ powinien objąć sprawę ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w DPS jednym postępowaniem i w jego toku poczynić ustalenia dotyczące ich sytuacji dochodowej i możliwości ponoszenia kosztów z tego tytułu. Rzeczą organu jest wówczas ustalenie wysokości kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca i wnoszoną przez niego opłatą, stanowiącą nie więcej niż 70% jego dochodów. Następnie organ powinien ustalić krąg osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS i podjąć działania zmierzające do ustalenia ich sytuacji dochodowej i w konsekwencji wysokości opłaty.

Kolegium jako nieprawidłowe oceniło stanowisko Wójta w kwestii ustalonej Zobowiązanemu opłaty, gdyż organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę wskazanych przez niego okoliczności i dowodów. W ocenie organu odwoławczego kwoty ustalone

w zaskarżonej decyzji przekraczają możliwości finansowe Zobowiązanego. Zdaniem Kolegium ustalając wysokość opłaty Wójt nie uwzględnił dostatecznie możliwości Zobowiązanego związanych z koniecznością ponoszenia zwiększonych wydatków na cele mieszkaniowe, a także faktu, że prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe. Podkreślono, że ustalenie wysokości opłaty nie może prowadzić do niedostatku samej osoby zobowiązanej, która nie będzie w stanie zaspokajać potrzeb związanych

z zachowaniem własnych potrzeb egzystencjalnych.

Organ odwoławczy podniósł, że w sprawie zaistniały podstawy do decyzyjnego ustalenia wysokości opłaty za pobyt mieszkańca w DPS, ponieważ Zobowiązany odmówił zawarcia umowy (lecz zgodził się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego), co wyczerpuje hipotezę art. 61 ust. 2d u.p.s., a przepis ten obliguje przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w DPS do uwzględnienia ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, ale też w art. 103 ust. 2 ww. ustawy, a więc nie tylko warunku dochodowego, określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a, ale również możliwości Zobowiązanego.

Kolegium zwróciło uwagę, że art. 61 u.p.s. został znowelizowany ustawą z dnia

19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1690), a ust. 2d-2f zostały dodane przez art. 1 pkt 7

lit. a ww. ustawy zmieniającej i obowiązują od 4 października 2019 r. Zdaniem Kolegium skoro ustawodawca dokonując przywołanej wyżej nowelizacji nie zmienił brzmienia art. 61 ust. 2d u.p.s., który nadal odwołuje się do art. 103 ust. 2 tej ustawy, uznać należy,

że intencją ustawodawcy było to, aby przy ustalaniu opłaty organ uwzględniał nie tylko kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, ale również dochody

i możliwości osoby zobowiązanej, o czym wyraźnie stanowi art. 103 ust. 2.

Kolegium wskazało, że na etapie postępowania odwoławczego Zobowiązany przedłożył dokumenty dotyczące jego sytuacji finansowej. Wskazywał, że nie jest w stanie comiesięcznie uiszczać opłaty w wysokości wskazanej przez organ pierwszej instancji. Dodatkowo z wywiadu środowiskowego z 7 listopada 2024 r. wynika, że aktualnie Zobowiązany prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, w którym dochód wynosi 4.300 zł, zaś łączna kwota jego zobowiązań wynosi 3.444 zł (raty: 1.517 zł, 377 zł, 150 zł, paliwo 400 zł, wynajem lokalu 1.000 zł).

Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 64 pkt 3 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, jeżeli małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia.

Zdaniem Kolegium stan faktyczny sprawy wymagał rozważenia przesłanki z art. 64 pkt 3 u.p.s., albowiem z wywiadu środowiskowego z 7 listopada 2024 r. wynika,

że Zobowiązany prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje się z jednego świadczenia w wysokości 4.300 zł, co uzasadniało w konsekwencji zwolnienia go z opłaty w części (tj. w 50%). Z tego względu organ odwoławczy, korygując popełnione w tym zakresie uchybienie organu pierwszej instancji, orzekł jak w sentencji decyzji.

W skardze na decyzję organu odwoławczego P. P. wniósł o ponowne przeanalizowanie całej sprawy oraz zapoznanie się z jego możliwościami płacowymi. Skarżący podał, że w toku postępowania, w każdym z pism oraz w każdym z wywiadów środowiskowych, przedstawiał swoje dochody oraz wydatki życiowe, dostarczał dowody na ww. okoliczności i nie podlegały one podważeniu. Skarżący podkreślił, że w każdym przypadku zasądzona kwota opłaty za pobyt jego matki w DPS pozbawiłaby go możliwości funkcjonowania i zdolności utrzymania. W ocenie Skarżącego również decyzja Kolegium

z 6 lutego 2025 r. jest niezasadna, ze względu na to że, w ostatnim piśmie przedstawił swoje dochody i wydatki - z pisma wynikało, że zostaje mu na życie niecały 1.000 zł. Skarżący podkreślił, że zwolnienie go z 50% odpłatności nie pomaga mu w żaden sposób, bo po odjęciu 750,48 zł kwota, która mu zostaje jest poniżej możliwości do przeżycia.

P. P. powtórzył, że jego możliwości płacowe uniemożliwiały mu dokonywanie płatności w zasądzonej wysokości, tym bardziej obecnie nie ma możliwości uregulowania tak wysokich zaległych kwot. Skarżący podał, że przez ten okres wydarzyło się wiele w jego życiu - rozstał się z żoną, zmienił miejsce zamieszkania, a od 1 lutego 2025 r. stracił pracę w dotychczasowej firmie, co jeszcze bardziej zrujnowało jego sytuację materialną. Skarżący wniósł również o umorzenie kwot zasądzonych do odpłatności za okresy od 7 lipca 2023 r. do 30 czerwca 2024 r. oraz od 1 maja 2024 r. do teraz.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sentencji decyzji z 6 lutego 2025 r. na skutek omyłki pisarskiej wskazało datę 30 czerwca 2024 r. zamiast 30 kwietnia 2024 r.

W piśmie procesowym z 23 kwietnia 2025 r. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 6 lutego 2025 r. uchylająca

w całości decyzję Wójta Gminy Smołdzino z 25 listopada 2024 r. i ustalająca P. P. odpłatność za pobyt matki H.P. w domu pomocy społecznej w okresie od 7 lipca 2023 r. do 30 czerwca 2024 r. w wysokości 621,43 zł miesięcznie oraz od 1 maja 2024 r. w wysokości 750,48 zł miesięcznie.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.). Jedną z zasad wyrażonych w tej ustawie jest zasada finansowania pomocy społecznej ze środków publicznych. Państwo i samorząd terytorialny nie tylko mają obowiązek wykonywania zadań pomocy społecznej, ale muszą również ponosić związane z tym obciążenia finansowe. Jest to jedna z podstawowych cech odróżniających pomoc społeczną od ubezpieczeń społecznych, które w znacznej części finansowane są ze składek. Uzupełnieniem powyższej zasady jest zasada odpłatności, określająca udział beneficjentów w pokrywaniu kosztów świadczeń pomocy społecznej (tak: I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. IV, Wolters Kluwer Polska, 2017). W piśmiennictwie zauważa się również, że obowiązki rodzinne wyprzedzają powinności państwa. Jeżeli zatem istnieją osoby, które zgodnie z obowiązkiem alimentacji mogą dostarczyć osobie potrzebującej niezbędnych środków utrzymania, to ich powinności wyprzedzają świadczenia z pomocy społecznej (tak: I. Sierpowska, Pomoc społeczna jako administracja świadcząca. Studium administracyjnoprawne, Wolters Kluwer Polska, 2012).

Z poszczególnych przepisów omawianej ustawy wynika, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej (art. 54 ust. 1). Wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokajaniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych

w całości pokrywa dom pomocy społecznej (art. 58 ust. 1). Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Koszt ten jest ustalany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa, w zależności od zasięgu domu pomocy społecznej (art. 60 ust. 1 i 2).

Do ponoszenia opłat z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej obowiązani są

w następującej kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (art. 61 ust. 1 u.p.s.). W przypadku niewywiązywania się tych osób z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio (art. 61 ust. 3 u.p.s.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ustalając w drodze decyzji opłatę za pobyt mieszkańca DPS organ ma obowiązek zarówno określić krąg osób zobowiązanych do pokrycia pozostałej części opłaty, jak i ustalić warunki finansowo-majątkowe tych osób, pozwalające na stwierdzenie, czy są one wystarczające do obciążenia tych osób stosownymi opłatami. W przypadku, gdy osób zobowiązanych jest więcej, organ powinien objąć sprawę ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w DPS jednym postępowaniem i w jego toku poczynić ustalenia dotyczące ich sytuacji dochodowej i możliwości ponoszenia kosztów z tego tytułu. Rzeczą organu jest wówczas ustalenie wysokości kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca i wnoszoną przez niego opłatą, stanowiącą nie więcej niż 70% jego dochodów. Następnie organ powinien ustalić krąg osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS i podjąć działania zmierzające do ustalenia ich sytuacji dochodowej

i w konsekwencji wysokości opłaty (zob. wyroki: WSA w Białymstoku z 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 321/20, WSA w Szczecinie z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 770/19, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nie może zatem arbitralnie dokonać wyboru spośród zstępnych osoby, którą stać na uiszczenie wymaganej części opłaty, bez należytego rozważenia możliwości finansowych pozostały zstępnych, a nawet samego mieszkańca DPS (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 8 lutego 2018 r. sygn. akt

II SA/Ol 5/18). Organ powinien dążyć do równomiernego obciążenia zstępnych opłatą za pobyt krewnego w DPS. Każdy bowiem z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia tych opłat, a różnicować je może jedynie wykazana przez każdego ze zstępnych sytuacja dochodowa lub majątkowa (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 30 maja 2017 r. sygn. akt

II SA/Bk 259/17).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie mógł jednak skontrolować prawidłowości zastosowania przez organy przytoczonych wyżej przepisów prawa materialnego z uwagi na uchybienia proceduralne, w tym brak pełnych akt administracyjnych sprawy.

Należy wskazać, że podstawę orzekania dla wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowi art. 133 § 1 in principio P.p.s.a., z którego wynika, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności aktu bierze pod uwagą materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku przeprowadzonego przez te organy postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodać należy, że sąd administracyjny nie ma obowiązku ustalania okoliczności sprawy (zob. wyrok NSA z 31 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1664/17). Z przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika bowiem nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 763/12).

W piśmiennictwie wskazuje się, że pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk,

M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). Z kolei w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne wykonywane przez organy prowadzące postępowanie

w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi powinny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta powinny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 21 lutego 2008 r.

sygn. akt VII SA/Wa 2170/07, WSA we Wrocławiu z 29 listopada 2018 r. sygn. akt

III SA/Wr 306/18, WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 400/18).

Wskazać także należy, że akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 P.p.s.a., oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego

(por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 178/23). Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania

w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1548/06, wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia

2019 r. sygn. akt IV SA/Po 979/18).

Z powyższego wynika, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracji publicznej i strony postępowania czynności prawnych, a także wszelkie dowody, które dają możliwość zweryfikowania twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. W związku z tym akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., przesyłane przez organ do Sądu wraz ze skargą, w celu poddania ich kontroli sądowej - powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Innymi słowy, akta administracyjne przedkładane sądowi administracyjnemu powinny obrazować cały tok postępowania w danej sprawie przed organem tak pierwszej, jak i drugiej instancji. Niespełnienie tych wymagań powoduje, że sąd - nie będąc w stanie wyjaśnić występujących w sprawie niejasności - nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołują się orzekające w sprawie organy. Chodzi tu o akta obrazujące stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracji.

Ze względu na kontrolne funkcje wojewódzkiego sądu administracyjnego może on dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności

z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem, bowiem sąd ten nie może w tym zakresie wyręczać organu administracji. W związku z tym sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym przez organy materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Z przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika zatem zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, gdyż mogłoby to skutkować naruszeniem tego przepisu, przyjmując jakiś fakt nie znajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy.

W przekazanych wraz ze skargą aktach administracyjnych sprawy pierwszym dokumentem jest decyzja Kolegium z 30 listopada 2023 r. uchylająca decyzję Wójta

z 19 października 2023 r. Sąd przyjął przy tym, że decyzja Kolegium z 30 listopada 2023 r. jest pierwszym dokumentem w sprawie, gdyż akta sprawy nie są ponumerowane, nie zawierają również metryki.

Tymczasem, zgodnie z art. 66a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: "k.p.a.",

w aktach sprawy zakłada się metrykę sprawy (§ 1). W treści metryki sprawy wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów określających te czynności (§ 2). Metryka sprawy, wraz z dokumentami do których odsyła, stanowi obowiązkową część akt sprawy

i jest na bieżąco aktualizowana (§ 3).

Natomiast z art. 54 P.p.s.a. wynika, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (§ 1). Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (§ 3).

Przekazane wraz ze skargą akta sprawy są również niekompletne. Brakuje w nich m.in. decyzji Wójta z 19 października 2023 r., która została uchylona decyzją Kolegium

z 30 listopada 2023 r. W aktach sprawy nie ma również decyzji Wójta z 4 lipca 2023 r.

o skierowaniu H. P. do DPS (do decyzji tej organ pierwszej instancji odwołuje się na s. 1 decyzji z 25 listopada 2024 r.). Brakuje również odwołań Skarżącego od decyzji Wójta: z 19 października 2023 r., z 22 marca 2024 r. i z 17 lipca 2024 r. Najdalej idącym uchybieniem organu pierwszej instancji (zaakceptowanym ostatecznie przez organ odwoławczy) jest brak w aktach sprawy dokumentów dotyczących pozostałych zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt H. P. w DPS.

Na s. 2 decyzji z 25 listopada 2024 r. Wójt odnotował: "Umowy o ponoszeniu kosztów pobytu z matkę w DPS zawarła Pani G. W. i Pan K. P. z uwagi na ochronę danych osobowych postępowania toczyły się odrębnym tokiem" (pisownia oryginalna - przypisek Sądu). Również w piśmie z 23 września 2024 r. skierowanym do Kolegium Wójt pisze: "Z uwagi na fakt, że sprawa jest wielowątkowa i wiele z nich zostało zakończonych oraz nie mają związku z obecnym postępowaniem obawiamy się,

że udostępnienie pełnych akt sprawy jako żądanie nadmiarowe może naruszyć interes osób trzecich, które z tym postępowaniem nie mają nic wspólnego. W przypadku jednak gdyby się okazało, że okazanie tych akt jest uzasadnione musimy mieć wskazaną podstawę prawną, zakres i cel przetwarzania tych danych".

Stanowisko prezentowane przez organ pierwszej instancji zarówno w decyzji

z 25 listopada 2024 r., jak i w piśmie z 23 września 2024 r. jest błędne, gdyż w relacjach pomiędzy organami administracji publicznej (w niniejszej sprawie: pierwszej i drugiej instancji) nie można powoływać się na ochronę danych osobowych podmiotów, które powinny być uczestnikami postępowania, jako na argument przemawiający za odmową udostępnienia pełnych akt sprawy. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, nie ograniczając się jedynie do zarzutów odwołania (o czym również dalej), przez co dysponowanie pełnymi aktami sprawy przez ten organ jest koniecznością. Wójt nie wyjaśnił przy tym, interes jakich "osób trzecich" mógłby zostać naruszony poprzez udostępnienie akt sprawy, jak również, jakie sprawy zostały zakończone, skoro było ich "wiele".

Uchylając decyzję Wójta z 22 marca 2024 r. Kolegium w uzasadnieniu decyzji

z 8 maja 2024 r. słusznie zaakcentowało, że w sytuacji gdy w sprawie występują zstępni, którzy potencjalnie mogą być obciążeni kosztami opłat, organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w DPS. Organ odwoławczy wskazał, że akta administracyjne organu pierwszej instancji są szczątkowe i wykazują istotne braki. Kolegium zwróciło uwagę, że ustalając odpłatność za pobyt H. P.

w DPS Wójt prowadził postępowanie w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS w stosunku do P. P., w sytuacji gdy zobowiązanymi potencjalnie mogli być dwaj synowie oraz córka. Organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji gdy organ chce za dany okres obciążyć daną osobę musi znać sytuację dochodową wszystkich osób zobowiązanych, bo wtedy będzie wiadomo, kto i w jakiej wysokości może zostać obciążony opłatą.

Również w decyzji z 3 października 2024 r. (uchylającej decyzję Wójta z 17 lipca 2024 r.) Kolegium powtórzyło, że organ pierwszej instancji powinien prowadzić jedno postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt H. P. w DPS. Jeżeli zaś Wójt zdecydował się na oddzielne postępowania to ich uczestnikami powinni być wszyscy zainteresowani. Organ odwoławczy wskazał, że wobec braku przedstawienia przez organ pierwszej instancji pełnych akt sprawy nie ma możliwości weryfikacji zarówno tego, czy postępowanie w stosunku do pozostałych zainteresowanych faktycznie było prowadzone, jak również obliczeń, czy też ustaleń w zakresie dochodów wszystkich zainteresowanych

w sprawie poczynionych przez organ pierwszej instancji, które z kolei są konieczne do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

Pomimo uchylania przez Kolegium kolejnych decyzji Wójta z uwagi na brak pełnych akt sprawy organ pierwszej instancji zignorował w istocie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyartykułowane przez organ odwoławczy. Kolegium ostatecznie zaakceptowało taki stan rzeczy, ograniczając się do odnotowania na s. 3 uzasadnienia decyzji z 6 lutego 2025 r.: "Z uzasadnienia stanowiska organu I instancji wynika,

że postępowanie było prowadzone również w stosunku do pozostałych zstępnych - Pani G. W. i K. W. Wobec powyższych osób nie zostały wydane decyzje administracyjne, ponieważ zawarli umowy na odpłatność za pobyt ich matki odpowiednia na kwotę 1000 zł i 200 zł".

Powyższe ustalenia prowadzą również do wniosku, że organ odwoławczy

w rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że do uznania,

iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone

(zob. wyrok NSA z 7 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 2785/20).

Końcowo należy wskazać, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzja zawiera rozstrzygnięcie, które jest jednym z najważniejszych składników orzeczenia i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji, ani też wywodzenie rozstrzygnięcia

z uzasadnienia orzeczenia. Innymi słowy: musi być ono sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości czego dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznanie stronie lub jakie obowiązki zostały na nią nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, w sposób nie budzący wątpliwości i powinno być zrozumiałe dla stron bez wnikania w treść uzasadnienia. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny

i precyzyjny, jak też z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1482/14, z 10 stycznia 2017 r. sygn. akt

II OSK 910/15, z 2 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 873/18, czy z 20 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1670/20).

Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie decyzji Wójta z 25 listopada 2024 r. nie spełnia powyższych wymogów, albowiem jest chaotyczne i przede wszystkim rodzi wątpliwości interpretacyjne. Rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji rozpoczyna się od stwierdzenia: "pozostałe warunki określone w decyzji nr GOPS.5120.11.3.OS/AK.2024

z dnia 2024-07-22 pozostają bez zmian" (pkt 1), co już per se jest nieprawidłowe, albowiem w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć merytorycznie, o zmianie jakiegoś stanu rzeczy, w określonym zakresie (jeżeli taka jest intencja organu), a dopiero później "pozostałe warunki pozostawić bez zmian". Po drugie, nie wiadomo, do jakiej decyzji odwołuje się Wójt, ponieważ decyzji z 22 lipca 2024 r. nie ma w aktach sprawy (podobnie jak wielu innych dokumentów). Po trzecie, w punkcie drugim decyzji z 25 listopada 2024 r. organ pierwszej instancji postanawia "zmienić okres przyznania Pobytu w domach pomocy", co może sugerować, że domów pomocy społecznej jest więcej niż jeden. Po czwarte wreszcie, również w drugim punkcie decyzji z 25 listopada 2024 r. Wójt postanawia: "zmienić okres przyznania Pobytu w domach pomocy ustalając go do dnia 2024-10-31", nie wyjaśniając przy tym w uzasadnieniu tej decyzji powodu zmiany okresu ustalania odpłatności za pobyt H.P. w DPS, skoro we wcześniejszych decyzjach (uchylanych przez organ odwoławczy) ustalał ten okres od 7 lipca 2023 r.

Opisany powyżej sposób sformułowania rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji narusza nie tylko art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a., ale podważa również zaufanie jednostki, której sytuację prawną w sposób władczy ukształtowano, do organów władzy publicznej,

a więc narusza jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną

w art. 8 k.p.a.

Przedstawione wyżej uchybienia przepisom postępowania powodują konieczność uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw.

z art. 135 P.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania

w niniejszej sprawie prawa materialnego. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, zaś kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji zgromadzi w aktach sprawy kompletny materiał dowodowy, dotyczący wszystkich zobowiązanych. Jak już bowiem wskazano - w przypadku, gdy osób zobowiązanych jest więcej, organ powinien objąć sprawę ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w DPS jednym postępowaniem i w jego toku poczynić ustalenia dotyczące ich sytuacji dochodowej i możliwości ponoszenia kosztów z tego tytułu. Organ nie może prowadzić postępowania w całkowitym oderwaniu od rozstrzygnięć dotyczących pozostałych zstępnych. Organ nie może "wybierać" osób, których obowiązek wnoszenia opłat miałby być skonkretyzowany decyzją czy umową, zaś brak szczegółowych danych w tym zakresie uniemożliwił kontrolę wydanych decyzji pod tym względem. Ustalona w drodze umowy czy decyzji wobec innych osób wysokość opłaty za pobyt w DPS ma znaczenie przy ocenie prawidłowości nałożenia na konkretnego zstępnego takiego obowiązku. Ponadto brak takich danych uniemożliwia dokonanie oceny, czy na skutek wydanych decyzji, czy też zawartych umów nie doszło już do obciążenia osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., pełną kwotą opłaty za pobyt H.P. w DPS. Dlatego też wskazanie przez Wójta, że prowadził równolegle postępowania administracyjne wobec pozostałych dzieci H. P., z którymi podpisał umowy, jest niewystarczające. Konieczne jest uwzględnienie w materiale dowodowym m.in. tych umów, co pozwoli na udokumentowanie kręgu osób zobowiązanych oraz pozwoli na ustalenie,

w jakim zakresie doszło do obciążenia pozostałych zstępnych H.P. opłatą za jej pobyt w DPS. Dopiero na podstawie tak zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego Wójt wyda decyzję spełniającą wszystkie wymagania stawiane przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Chodzi tu przede wszystkim o rzetelne i wnikliwe przeanalizowanie kwestionowanych zagadnień, a tym samym realizację sformułowanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

W przypadku wniesienia odwołania obowiązkiem organu odwoławczego będzie rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z tą zasadą skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy. W judykaturze akcentuje się, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych

w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Natomiast uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1264, WSA w Krakowie z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 991/16, WSA we Wrocławiu

z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 29/17). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie,

że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy

z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2020 r. sygn. akt

II OSK 2785/20). W doktrynie wskazuje się, że właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy

(A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.).

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył Skarżący w piśmie procesowym z 23 kwietnia 2025 r. (k. 15 akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]