Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Paweł Darmoń (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Firma A na decyzję Wojewody z dnia 26 września 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości skargę oddala.

Decyzją z 29 lipca 2019 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł m.in. o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej, położonej w S. , stanowiącej działkę ewid. nr [...] o pow. 0,1300 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], w której własność wpisana jest na rzecz Ł. K. i M. L. K. - na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej - poprzez zezwolenie wnioskodawcy w ramach realizacji projektu pod nazwą "Poprawa bezpieczeństwa zasilania obszaru Ż.. Budowa linii napowietrznej dwutorowej 110 kV, wraz z budową GPZ J. oraz rozbudową stacji GPZ S. i GPZ Z.", na zajęcie części działki nr [...] pod pas technologiczny napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, zgodnie z załącznikami graficznymi od nr 9 10 do decyzji i powierzchni ograniczenia wynoszącej 0,0011 ha (oznaczonej na załącznikach kolorem żółtym), o szerokość wynoszącej 20 m - po 10 m od osi linii w obie strony (pkt 2).

W odwołaniu od pkt 2 tej decyzji (dotyczącym odmowy ograniczenia sposobu korzystania z części działki nr [...]), wniesionym przez T. D. S.A. w K., zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz, 2204, dalej jako "u.g.n.") poprzez orzeczenie o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości gruntowej, pomimo iż jest ono niezbędne z uwagi na potrzebę zajęcia ww. działki pod pas technologiczny linii napowietrznej zarówno na czas prac budowlanych, jak i po zakończeniu inwestycji, w celu realizacji przez spółkę inwestycji celu publicznego.

Wojewoda decyzją z dnia 26 września 2019 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Wskazał, że ustawodawca uzależnił możliwość udzielenia przez starostę zgody na czasowe zajęcie nieruchomości od spełnienia dwóch ściśle określonych przesłanek:

- aby ewentualne zezwolenie zgodne było z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz

- aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie ww. decyzji dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

Nie budzi wątpliwości spełnienie przez wnioskującą T. D. S.A. z siedzibą w K. przesłanki przeprowadzenia ze współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., czego dowodzą przedłożone przez stronę: protokół z rozmów pomiędzy inwestorem a współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu 23 marca 2017 r. oraz korespondencja kierowaną przez inwestora do Ł. K. i M. K., zawierającą informacje o planowanej inwestycji oraz proponującą określone warunki finansowe za udzielenie zgody na udostępnienie przedmiotowej nieruchomości (pisma z 6 czerwca 2017 r., 10 listopada 2017 r., 12 stycznia 2018 r. i 15 października 2018 r.). Z kolei w pismach z 22 listopada 2017 r. i z 26 stycznia 2018 r. współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości przedstawili swoje negatywne stanowisko odnośnie zaproponowanych warunków finansowych.

W dalszej kolejności wskazano, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, którego istota polega na wydaniu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości celem posadowienia oraz utrzymywania pod ziemią, na ziemi lub nad ziemią określonych w tym przepisie obiektów liniowych lub urządzeń. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie może służyć wprowadzaniu ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomość wynikających z samego tylko wyznaczenia strefy kontrolowanej, czy też - jak wskazano we wniosku oraz w decyzji organu I instancji - pasa technologicznego "na czas prac budowlanych i po zakończeniu inwestycji", bowiem kłóci się to z istotą instytucji uregulowanej w powołanym przepisie (por. wyroki NSA z 15 listopada 2017 r., o sygn.: I OSK 3352/15, I OSK 3353/15 i I OSK 3496/15, jak również wydane na kanwie spraw o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, na których także realizowana ma być inwestycja pod nazwą "Poprawa bezpieczeństwa zasilania obszaru Ż.. Budowa linii napowietrznej dwutorowej 110 kV, wraz z budową GPZ J. oraz rozbudową stacji GPZ [...] i GPZ [...]", wyroki WSA w Krakowie z 3 lipca 2019 r., sygn. II SA/Kr 479/19 oraz II SA/Kr 375/19).

Celem pozyskania prawa do korzystania z przedmiotowej części na potrzeby prowadzenia prac budowlanych związanych z realizacją planowanej inwestycji, inwestor może skorzystać z instytucji uregulowanej w art. 47 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.).

Z kolei w kwestii ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości wynikających po zrealizowaniu planowanej inwestycji zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla m.in. wsi S., przyjętego z uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia 28 grudnia 2016 r., działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem "19MN" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z pkt 1 ppkt 5 tego planu miejscowego, dotyczącym ustaleń planu w zakresie zaopatrzenia terenów w energię elektryczną, plan ten dopuszcza lokalizację dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, oznaczonej na rysunku symbolem En 110 kV, z odcinkowym jej kablowaniem, oznaczonym symbolem Ek 110 kV, jak również wynikającą z dokumentacji technicznej korektę przebiegu linii. Co istotne, z treści powołanego planu miejscowego (pkt 1 ppkt 7) wynika jednoznacznie, iż od ww., napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV obowiązuje zachowanie pasa technologicznego o szerokości 20 m (po 10 m od osi linii w obie strony). W granicach pasów technologicznych obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia określone w przepisach odrębnych dotyczących lokalizacji sieci energetycznych.

Z powyższego wynika, iż przebieg przedmiotowej linii został już ustalony na etapie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla m.in. wsi S., który to akt prawa miejscowego obejmuje także ograniczenia wynikające z wybudowania projektowanego obiektu liniowego.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. D. Spółka Akcyjna z siedzibą w K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 29 lipca 2018 r. co do punktu 2, orzekającej o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej położonej w S. , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1300 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], mimo iż orzeczenie ograniczenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości jest niezbędne z uwagi na zajęcie w/w działki pod pas technologiczny napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV zarówno na czas prac budowlanych, jak i po zakończeniu inwestycji na powierzchni wynoszącej 0,0011 ha, w celu realizacji przez skarżącego inwestycji celu publicznego pod nazwą "Poprawa bezpieczeństwa zasilania obszaru Ż.. Budowa linii napowietrznej dwutorowej 110 kV waz z budową GPZ [...] oraz rozbudową stacji GPZ [...] i GPZ [...]

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w ocenie skarżącego ograniczenie prawa własności powinno mieć miejsce we wszystkich strefach związanych z realizacją inwestycji celu publicznego - nie tylko w zakresie objętym bezpośrednio budową, ale i w zakresie pasa technologicznego (strefy ochronnej), w której obowiązują wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (ewentualnie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji) zakazy, nakazy i ograniczenia. Po drugie - ograniczenie udzielane jest nie tylko na czas prac budowlanych, ale również po ich zakończeniu. Bez uprzednio wydanej decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., inwestor nie będzie miał na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n. uprawnienia po zakończeniu prac budowlanych do prowadzenia (w razie potrzeby) na nieruchomości prac związanych m.in. z konserwacją lub usunięciem awarii. Po trzecie - w konkretnych sytuacjach ograniczenie odpowiadające szerokości pasa technologicznego może mieć również znaczenie z punktu widzenia zapewnienia bezpiecznych odstępów elektroizolacyjnych od przewodów elektroenergetycznych, wobec obiektów budowlanych czy wysokiej roślinności.

Przedstawiona przez organ II instancji wykładnia przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którą na jego podstawie nie można wprowadzać ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości wynikających z samego tylko wyznaczenia pasa technologicznego na czas prac budowlanych i po zakończeniu inwestycji, pozostaje sprzeczna z istotą inwestycji polegającej na budowie linii wysokiego napięcia, zgodnie z planem miejscowym. Obszar zasięgu oddziaływania linii elektroenergetycznej nie obejmuje jedynie obszaru strefy budowlano-montażowej, ale i strefy ochronnej (strefy tzw. pasa technologicznego). W razie braku umownej zgody właściciela nieruchomości na wejście w teren, decyzja starosty o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości powinna odnosić się do całkowitej strefy ograniczenia, obejmującej także strefę pasa technologicznego, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie jedynie teren, na którym wykonywane będą prace budowlane. Tylko, bowiem ograniczenie w takim pełnym zakresie należycie zabezpiecza interes przedsiębiorcy przesyłowego, którego zadaniem jest zapewnienie ciągłości dostaw energii elektrycznej dla przedsiębiorstw, instytucji i społeczności, podczas gdy interes właściciela zabezpieczają przepisy dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania związanego z ograniczeniem z korzystania z nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

We wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wskazano, że część działki nr [...] ma być przeznaczona pod pas technologiczny, wskazując, że "szerokość pasa technologicznego (...) jest bezpośrednio związana z koniecznością budowy linii wysokiego napięcia dla przesyłu energii, a także jej eksploatacji poprzez zapewnienie swobodnego dostępu do urządzeń przesyłowych, dokonywania okresowych konserwacji linii oraz usuwania awarii itp." Ani z treści wniosku, akt sprawy , czy skargi inwestora - nie wynika w żaden sposób , że teren pasa technologicznego, o którym mowa w skarżonej decyzji ma być zajęty pod konkretne roboty budowlane, bądź urządzenia.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości pod tak określony pas technologiczny mieści się w hipotezie art. 124 ust. 1 u.g.n. W przepisie tym mowa jest o swego rodzaju wywłaszczeniu (polegającym jednak nie na odjęciu prawa własności nieruchomości, lecz na ograniczeniu sposobu korzystania z niej) "przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń".

Normę z art. 124 ust 1 u.g.n. należy interpretować w sposób ścisły, w żadnym zaś wypadku nie wolno stosować wykładni rozszerzającej. W art. 124 ust 1 u.g.n. mowa jest jedynie o zakładaniu urządzeń szczegółowo tam wyliczonych, natomiast brak jest podstaw do przyjęcia, że celem ustawodawcy było również objęcie hipotezą pasa technologicznego w sąsiedztwie urządzeń. Taką interpretację art. 124 ust. 1 u.g.n. zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w trzech wyrokach powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tj. w sprawach: I OSK 3352/15, I OSK 3353/15 i I OSK 3496/15. W pierwszym w wymienionych wyroków NSA wskazał: "Rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera zatem odniesienia do zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości stosownych ciągów, przewodów i urządzeń wymienionych w powołanym art. 124 ust. 1. Oznacza to, że organy obu instancji poprzestały na rozstrzygnięciu jedynie kwestii dopuszczalności ustanowienia stosownej strefy ochronnej. Sąd pierwszej instancji, przy tak określonym zakresie przedmiotowym rozstrzygnięcia organów obu instancji, prawidłowo ocenił brak podstaw do ustanowienia takiej strefy na podstawie powołanego art. 124 ust. 1. Treść tego przepisu nie zawiera, bowiem jakiejkolwiek przesłanki dopuszczającej możliwość orzekania na jego podstawie o ustanowieniu, wnioskowanej przez inwestora, strefy ochronnej, która w swej istocie - jak wynika z wniosku inwestora - ma przede wszystkim zapewnić dostępność do wybudowanej infrastruktury na sąsiedniej nieruchomości po jej realizacji i ograniczeniu zagospodarowania terenu w granicach tej strefy. Tymczasem, zezwolenie określone w omawianym art. 124 ust. 1 służy umożliwieniu zrealizowania na nieruchomości inwestycji określonej w tym przepisie poprzez nadanie inwestorowi uprawnienia do czasowego jej zajęcia, tj. na czas realizacji inwestycji infrastrukturalnej, któremu odpowiada obowiązek dotychczasowego jej właściciela i użytkownika wieczystego udostępnienia tej nieruchomości i niekwestionowania jej zajęcia w granicach i w sposób wynikający z udzielonego zezwolenia".

Analogiczny pogląd prawny wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 lipca 2019 r , II SA/Kr 375/19.

Zaskarżona decyzja realizuje zasadę proporcjonalności, bowiem chroni właścicieli nieruchomości przed nadmierną ingerencją w ich prawo własności. Inwestor nie pozostaje przy tym bez możliwości realizacji inwestycji, – o której mowa w pkt 1 decyzji organu I instancji, niezaskarżonym odwołaniem, uwzględniającym wniosek o ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości.

Na czas prowadzenia robót związanych z realizacją inwestycji możliwość zajęcia działki nr [...] inwestor będzie mógł uzyskać na podstawie art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Trafnie zwrócono na to uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z kolei wyrażone w skardze obawy, że "inwestor nie będzie miał na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n. uprawnienia po zakończeniu prac budowlanych do prowadzenia (w razie potrzeby) na nieruchomości prac związanych m.in. z konserwacją lub usunięciem awarii" są bezzasadne, bowiem właściciel urządzeń przesyłowych będzie mógł w razie potrzeby skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 124b u.g.n. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności".

Powołany art. 124b został dodany do ustawy o gospodarce nieruchomościami w 2010 roku i jego brzmienie wskazuje, że brak jest podstaw do ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. na przyszłość, niejako in blanco, celem zapewnienia nieograniczonego dostępu do urządzeń przesyłowych na potrzeby ich konserwacji czy usuwania awarii. Niewątpliwie konieczność uzyskania decyzji starosty na podstawie art. 124b u.g.n. przed każdorazową konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii stanowi dla właściciela urządzeń przesyłowych pewne utrudnienie, odpowiada jednak zasadzie proporcjonalności, która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu, przy minimalizacji ingerencji w prawa obywateli. Przy tym zgodnie z art. 124b ust. 2a u.g.n. "decyzji, o której mowa w ust. 1, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności" – co umożliwia właścicielowi urządzeń przesyłowych szybką i sprawną interwencję bez konieczności oczekiwania na uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności.

Trzeba też zgodzić się z Wojewodą, że ograniczenia w korzystaniu z przedmiotowej nieruchomości wynikają również z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które są powszechnie obowiązujące. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla m.in. wsi S., przyjętego z uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia 28 grudnia 2016 r., działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem "19MN" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W myśl pkt 1 ppkt 5 ww. planu miejscowego dopuszcza się lokalizację dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, oznaczonej na rysunku symbolem En 110 kV, z odcinkowym jej kablowaniem, oznaczonym symbolem Ek 110 kV, jak również wynikającą z dokumentacji technicznej korektę przebiegu linii. Z pkt 1 ppkt planu miejscowego wynika, że od wskazanej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV obowiązuje zachowanie pasa technologicznego o szerokości 20 m (po 10 m od osi linii w obie strony). W granicach pasów technologicznych obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia określone w przepisach odrębnych dotyczących lokalizacji sieci energetycznych.

Właściciele nieruchomości na podstawie już obowiązujących przepisów są ograniczeni w możliwości korzystania z nieruchomości i nie mogą nią dysponować w pełnym zakresie, – co zresztą strona skarżąca przyznaje w skardze.

W świetle powyższego należało oddalić skargę podzielając stanowisko Wojewody, iż nie jest możliwe w trybie art. 124 u.g.n. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na cele zapewnienia pasa technologicznego linii energetycznej. Nie ma racji strona skarżąca, iż tylko takie pełne ograniczenie własności należycie zabezpiecza interes przedsiębiorcy przesyłowego. Interesy te podlegają ochronie także na podstawie innych przepisów, takich jak art. 47 ustawy Prawo budowlane i art. 124b u.g.n. – które w sposób wystarczający zapewniają możliwość sprawnej realizacji inwestycji, a przy tym ograniczają nadmierną ingerencję w uprawnienia właścicieli. Z kolei przed zagospodarowaniem nieruchomości w sposób uniemożliwiający przyszłą realizację uprawnień przedsiębiorstwa przesyłowego na podstawie art. 47 ustawy Prawo budowlane i art. 124b u.g.n. zabezpieczają przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd oddalił skargę wniesioną w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a.