Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

A.S. w dniu [...] maja 2017 r. złożył skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W skardze podniósł, że po złożeniu wniosku, z Ministerstwa Sprawiedliwości otrzymał pismo [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., w którym organ zobowiązywał się do udzielenia informacji publicznej do dnia [...] maja 2017 r. Organ do dnia [...] maja 2017 r. nie wywiązał się z obowiązku ustawowego, co narusza art. 61 Konstytucji i przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznych. Nadto dodał, że nie istnieje możliwość porozumienia, skomunikowania się nie tylko z organem, ale w ogóle z kimkolwiek w Ministerstwie Sprawiedliwości i Prokuraturze Krajowej w jakiejkolwiek sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że skarżący kieruje do organu wiele różnych pism. Zazwyczaj każda odpowiedź organu jest kwestionowana i powoduje wysyłanie przez skarżącego pytań uzupełniających. Taka sytuacja miała miejsce także w niniejszej sprawie.

W piśmie z [...] października 2016 r. (data wpływu: [...] listopada 2016 r.) skarżący zwrócił się z wnioskiem, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o przekazanie informacji cyt. "ile osób uprawnionych i pobierających świadczenia emerytalne, rentowe dla funkcjonariuszy w stanie spoczynku, otrzymujących przychody/dochody z innych źródeł, np. pracy/działalności zarobkowej w charakterze nauczycieli/wykładowców jednym słowem osób dla których stosunek pracy w MS i PK nie jest jedynym źródłem dochodu/przychodu, jest zatrudnionych w MS i PK i na jakiej podstawie (umowa o pracę, zlecenie, o dzieło itp. itd.) i jaki jest ich średni miesięczny koszt zatrudnienia (wynagrodzenia, trzynaste i n-ste pensje, nagrody ... mieszkania służbowe, zwrot kosztów wynajęcia mieszkań itp. itd.) obliczony dla ostatniego toku, ostatnich dwunastu miesięcy". Organ przedłużył termin rozpoznania wniosku, a następnie w piśmie z [...] listopada 2016 r. udzielił odpowiedzi na wniosek.

Skarżący zakwestionował otrzymaną odpowiedź i przy piśmie z [...] grudnia 2016 r. (data wpływu: [...] grudnia 2016 r.) zwrócił ją organowi, a także zmodyfikował swoje żądanie. Organ przedłużył termin odniesienia się do pisma skarżącego, a następnie wystosował do skarżącego odpowiedź z [...] stycznia 2017 r. i [...] lutego 2017 r.

Następnie, skarżący pismem z [...] marca 2017 r. zwrócił się o uzupełnienie przekazanej odpowiedzi, m. in. o pouczenie, czy pracownicy Ministerstwa Sprawiedliwości zatajają swój wiek i stan zdrowia. Nie wskazał, jako podstawy swoich żądań, ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ ponownie poinformował skarżącego, że potrzebuje więcej czasu na ustosunkowanie się do jego pisma. Ostatecznie, odpowiedź została przygotowana [...] czerwca 2017 r. i wystosowana do skarżącego.

Organ podkreślił, że terminowo udzielił odpowiedzi na dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej A.S., tj. wniosek z [...] października 2016 r. i wniosek z [...] grudnia 2016 r. Pismo skarżącego z [...] marca 2017 r. zostało potraktowane (zgodnie z jego brzmieniem), jako prośba o uzupełnienie wcześniejszej odpowiedzi organu, a nie odrębny wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący nie powołał się w nim na ustawę o dostępie do informacji publicznej, a jedynie zwrócił się o uzupełnienie i wyjaśnienie (pouczenie) wcześniej otrzymanej odpowiedzi. Ze względu na zakres interesujących go informacji, organ był zmuszony przedłużyć termin przedstawienia kolejnego stanowiska i w tym celu przywołał ustawę o dostępie do informacji publicznej. Nie zmienia to jednakże faktu, że sprawa w dalszym ciągu dotyczyła wniosków skarżącego z [...] października 2016 t. i z [...] grudnia 2016 r., na które organ odpowiedział wcześniej. Organ wskazał, że nieco przekroczył termin przedstawienia stanowiska. Wynikało to jednak wyłącznie z konieczności opracowania obszernej odpowiedzi na dodatkowe pytania skarżącego, m.in. selekcja interesujących skarżącego umów cywilnoprawnych okazała się czasochłonna. Istniało też ryzyko, że kolejne zawiadomienie o wydłużeniu terminu, zostanie doręczone skarżącemu wkrótce przed nadesłaniem docelowej odpowiedzi, stąd zdecydowano się na wysłanie samej odpowiedzi, niezwłocznie po jej opracowaniu dla skarżącego.

W toku całego postępowania organ zmierzał do terminowego przekazania skarżącemu wszystkich interesujących go informacji, co okazało się zadaniem trudnym, ze względu na obszerny zakres przedmiotowy obu złożonych wniosków, a także specyficzny (niekiedy niezrozumiały) sposób ich sformułowania.

Organ wskazał, że zarzucona bezczynność nie dotyczyła wniosków o udostępnienie informacji publicznej, lecz dalszej korespondencji, mającej za przedmiot doprecyzowanie już przekazanych odpowiedzi o dodatkowe elementy. Nadto, że odniósł się do wątpliwości skarżącego w piśmie z [...] czerwca 2017 r. i na chwilę obecną, na tym zakończył postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako: P.p.s.a. Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał.

W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej w skrócie: u.d.i.p.). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.

W związku z tym uwzględnić należało, że wobec generalnego prawa do informacji publicznej postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co potwierdza np. art. 10 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Udostępnienie na wniosek następuje zaś bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli jednak informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Mianowicie wynika z nich, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz, że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15, CBOSA). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest, czy podmiot będący adresatem wniosku posiada te informacje. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną, która jest podstawą do negatywnego rozpatrzenia żądania. Wynika to z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze oraz inne podmioty wykonujące administrację publiczną, będące w posiadaniu takich informacji.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że Ministerstwo Sprawiedliwości, jako organ władzy publicznej, mieści się w dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. a więc jest zobowiązane do udzielenia informacji publicznej, natomiast żądane przez skarżącego dane, jako odnoszące się do osób sprawujących funkcje publiczne, mieszczą się w dyspozycji art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.

Organ, co również jest bezsporne, pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. odpowiedział skarżącemu, że na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przedłuża termin do udzielenia odpowiedzi do dnia [...] maja 2017 r. i w dniu złożenia skargi odpowiedź nie została skarżącemu udzielona. Organ udzielił takiej odpowiedzi skarżącemu dopiero w dniu [...] czerwca 2017 r., a więc po upływie miesiąca od wyznaczonego przez siebie terminu.

Należy jednak zauważyć, że celem skargi na bezczynność jest spowodowanie, aby organ wydał akt lub dokonał żądanej czynności. Ministerstwo Sprawiedliwości udzieliło skarżącemu odpowiedzi na postawione pytania. Nie można zaprzeczyć, że skarżący we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. zażądał danych, wymagających od organu bardzo skomplikowanych działań. Wniosek dotyczył bowiem kosztów dodatkowego wynagrodzenia pracowników MS, z wszystkich umów o "innych podstawach prawnych oraz pouczenia, czy pracownicy Ministerstwa Sprawiedliwości zatajają swój wiek i stan zdrowia". Spowodowało to oczywiste i usprawiedliwione opóźnienie organu, wynikające również z tego, że żądane dane stanowią wyraz nadużycia przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że prawo dostępu do informacji publicznej stanowi prawo polityczne, za pomocą którego obywatel jest uprawniony do kontroli organów władzy. Prawo to jest przejawem rozwoju demokracji jako ustroju, w którym obywatele współuczestniczą w sprawowaniu władzy i jednocześnie kontrolują organy władzy publicznej. Prawo to nie powinno zatem służyć zaspokajaniu osobistej ciekawości osoby wnoszącej o udostępnienie informacji publicznej lub też załatwieniu jej osobistych interesów (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 895/13).

Nadużycie prawa do informacji publicznej będzie polegało zatem "Na próbie wykorzystania jego instytucji dla osiągniecia innego celu niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa" (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 147 oraz podobnie I. Kamińska, M. Rozbicka–Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, s. 273).

W rozpoznawanej sprawie sposób działania skarżącego wskazuje, że jego wnioski mają charakter nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Skarżący bowiem od wczesnej jesieni 2016 r. składał szereg pism do organu, które często w swej formie miały charakter nieuprzejmy, w których żądał udzielenia wielu informacji publicznych w tym informacji wynagrodzenia pracowników MS, otrzymywanego z tytułu dodatkowego zatrudnienia. Kolejne odpowiedzi organu generowały kolejne, coraz to bardziej skomplikowane wnioski skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, wymagające od pracowników Ministerstwa Sprawiedliwości coraz to większego nakładu pracy, przy czym tak jak miało to miejsce w przypadku wniosku z dnia [...] marca 2017 r. – wniosek ten w istocie wymagał od organu podjęcia badań, które wymagały stworzenia nowej informacji, przypominającej informację przetworzoną.

W ocenie Sądu, w ten sposób skarżący podejmuje działania, które nie tylko nie służą dbałości o dobro publiczne, a służą temu, aby organ miał coraz więcej pracy, aby w końcu zadać mu takie pytanie, na które nie będzie mógł odpowiedzieć w terminie ustawowym – tylko po to, aby ostatecznie postawić organowi zarzut bezczynności. Takie działania, jako sprzeczne z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zasługują na ochronę prawną.

Reasumując, należy uznać, że wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2017 r. posiadał charakter nadużycia prawa do informacji publicznej i wobec tego skarga na bezczynność organu w zakresie rozpoznania tego wniosku powinna podlegać oddaleniu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.