Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 293/17 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 17 marca 2017 roku, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2017r. sygn. akt II SAB/Wa 293/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 marca 2017r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. S. w dniu 31 maja 2017r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wyjaśniając, że po złożeniu wniosku otrzymał pismo Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 10 kwietnia 2017r. nr [...], w którym organ zobowiązał się do udzielenia informacji publicznej do dnia 12 maja 2017r. Tymczasem organ do dnia 30 maja 2017r. nie wywiązał się z obowiązku ustawowego, co narusza art. 61 Konstytucji RP i przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznych. Nadto skarżący dodał, że nie istnieje możliwość porozumienia, skomunikowania się nie tylko z organem, ale w ogóle z kimkolwiek w Ministerstwie Sprawiedliwości i Prokuraturze Krajowej w jakiejkolwiek sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie i wskazał, że skarżący kieruje do organu wiele różnych pism, przy czym zazwyczaj każda odpowiedź organu jest kwestionowana i powoduje wysyłanie przez skarżącego pytań uzupełniających, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Organ wyjaśnił następnie, że w piśmie z dnia 28 października 2016r. na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej powoływanej również jako "u.d.i.p.", skarżący zwrócił się z wnioskiem o przekazanie informacji "ile osób uprawnionych i pobierających świadczenia emerytalne, rentowe dla funkcjonariuszy w stanie spoczynku, otrzymujących przychody/dochody z innych źródeł, np. pracy/działalności zarobkowej w charakterze nauczycieli/wykładowców jednym słowem osób dla których stosunek pracy w MS i PK nie jest jedynym źródłem dochodu/przychodu, jest zatrudnionych w MS i PK i na jakiej podstawie (umowa o pracę, zlecenie, o dzieło itp. itd.) i jaki jest ich średni miesięczny koszt zatrudnienia (wynagrodzenia, trzynaste i n-ste pensje, nagrody ... mieszkania służbowe, zwrot kosztów wynajęcia mieszkań itp. itd.) obliczony dla ostatniego roku, ostatnich dwunastu miesięcy". Organ przedłużył termin rozpoznania wniosku, a następnie w piśmie z dnia 28 listopada 2016r. udzielił odpowiedzi na tenże wniosek. Skarżący zakwestionował otrzymaną odpowiedź i przy piśmie z dnia 15 grudnia 2016r. zwrócił ją organowi, a także zmodyfikował swoje żądanie. Organ przedłużył termin odniesienia się do pisma skarżącego, a następnie wystosował do skarżącego odpowiedź z dnia 30 stycznia 2017r. i 24 lutego 2017r.

Następnie skarżący pismem z dnia 17 marca 2017r. zwrócił się o uzupełnienie przekazanej odpowiedzi, m.in. o pouczenie, czy pracownicy Ministerstwa Sprawiedliwości zatajają swój wiek i stan zdrowia. Nie wskazał przy tym jako podstawy swych żądań przepisów u.d.i.p. Organ ponownie poinformował skarżącego, że potrzebuje więcej czasu na ustosunkowanie się do jego pisma. Odpowiedź została przygotowana dnia 14 czerwca 2017r. i wystosowana do skarżącego. Organ podkreślił, że terminowo udzielił odpowiedzi na dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej A. S., tj. wniosek z dnia 28 października 2016r. i wniosek z dnia 15 grudnia 2016r. Z kolei pismo skarżącego z dnia 17 marca 2017r. zostało potraktowane zgodnie z jego brzmieniem jako prośba o uzupełnienie wcześniejszej odpowiedzi organu, a nie odrębny wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący nie powołał się w nim na przepisy u.d.i.p., a jedynie zwrócił się o uzupełnienie i wyjaśnienie wcześniej otrzymanej odpowiedzi. Ze względu na zakres interesujących go informacji organ był zmuszony przedłużyć termin przedstawienia kolejnego stanowiska i w tym celu przywołał przepisy u.d.i.p. Organ wyjaśnił jednocześnie, że nieco przekroczył termin przedstawienia stanowiska. Wynikało to jednak wyłącznie z konieczności opracowania obszernej odpowiedzi na dodatkowe pytania skarżącego. Istniało też ryzyko, że kolejne zawiadomienie o wydłużeniu terminu zostanie doręczone skarżącemu wkrótce przed nadesłaniem docelowej odpowiedzi, stąd zdecydowano się na wysłanie samej odpowiedzi, niezwłocznie po jej opracowaniu.

Organ wyjaśnił, że w toku całego postępowania zmierzał do terminowego przekazania skarżącemu wszystkich interesujących go informacji, co okazało się zadaniem trudnym ze względu na obszerny zakres przedmiotowy obu złożonych wniosków, a także specyficzny (niekiedy niezrozumiały) sposób ich sformułowania. W końcowej części odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że zarzucona bezczynność nie dotyczyła wniosków o udostępnienie informacji publicznej, lecz dalszej korespondencji, mającej za przedmiot doprecyzowanie już przekazanych odpowiedzi o dodatkowe elementy. Nadto dodał, że odniósł się do wątpliwości skarżącego w piśmie z dnia 14 czerwca 2017r. i na chwilę obecną na tym zakończył postępowanie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że Ministerstwo Sprawiedliwości jako organ władzy publicznej mieści się w dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc jest zobowiązane do udzielenia informacji publicznej, natomiast żądane przez skarżącego dane, jako odnoszące się do osób sprawujących funkcje publiczne, mieszczą się w dyspozycji art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p. Zdaniem Sądu bezspornym faktem jest także okoliczność, że pismem z dnia 10 kwietnia 2017r. organ odpowiedział skarżącemu, iż na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przedłuża termin do udzielenia odpowiedzi do dnia 12 maja 2017r. i w dniu złożenia skargi odpowiedź nie została skarżącemu udzielona. Organ udzielił odpowiedzi skarżącemu dopiero w dniu 14 czerwca 2017r., a więc po upływie miesiąca od wyznaczonego przez siebie terminu. Sąd podkreślił jednak, że celem skargi na bezczynność jest spowodowanie, aby organ wydał akt lub dokonał żądanej czynności. W przedmiotowej sprawie Ministerstwo Sprawiedliwości udzieliło skarżącemu odpowiedzi na postawione pytania, zaś skarżący we wniosku z dnia 17 marca 2017r. zażądał danych wymagających od organu bardzo skomplikowanych działań. Wniosek dotyczył bowiem kosztów dodatkowego wynagrodzenia pracowników z wszystkich umów o "innych podstawach prawnych oraz pouczenia, czy pracownicy Ministerstwa Sprawiedliwości zatajają swój wiek i stan zdrowia". Zdaniem Sądu spowodowało to oczywiste i usprawiedliwione opóźnienie organu, wynikające również z tego, że żądane dane stanowią wyraz nadużycia przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej. Skarżący bowiem od jesieni 2016r. składał szereg pism do organu, które często w swej formie miały charakter nieuprzejmy, w których żądał udzielenia wielu informacji publicznych, w tym informacji o wynagrodzeniach pracowników Ministerstwa Sprawiedliwości, otrzymywanego z tytułu dodatkowego zatrudnienia. Kolejne odpowiedzi organu generowały następne, coraz to bardziej skomplikowane wnioski skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, wymagające od pracowników Ministerstwa Sprawiedliwości coraz to większego nakładu pracy, przy czym tak jak miało to miejsce w przypadku wniosku z dnia 17 marca 2017r. – wniosek ten w istocie wymagał od organu podjęcia badań, które wymagały stworzenia nowej informacji, przypominającej informację przetworzoną. Podsumowując Sąd uznał, że wniosek skarżącego z dnia 17 marca 2017r. posiadał charakter nadużycia prawa do informacji publicznej, a wobec tego skarga na bezczynność organu w zakresie rozpoznania tego wniosku powinna podlegać oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. S. zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię oraz uznanie, że istnieją podstawy do formułowania rzeczywistej przesłanki niewykonywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany uzna, że prawo do informacji jest nadużywane, podczas gdy brak jest ustawowej podstawy do takiego twierdzenia, co wyklucza oddalenie skargi przez sąd administracyjny z uwagi na dokonanie negatywnej oceny działania osoby wnioskującej o udzielenie informacji publicznej. W związku z powyższym wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, oraz zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że celem u.d.i.p. jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez tę ustawę terminie. Regulacje określające terminy udostępnienia informacji publicznej mają przede wszystkim oddziaływanie dyscyplinujące na podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. W okolicznościach sprawy Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przedłużył termin do udzielenia informacji publicznej do dnia 12 maja 2017r., przy czym w dniu złożenia skargi odpowiedź nie została skarżącemu udzielona. Organ udzielił odpowiedzi skarżącemu dopiero w dniu 14 czerwca 2017r., a więc po upływie miesiąca od wyznaczonego terminu, co stanowiło rażące naruszenie prawa. W ocenie skarżącego kasacyjnie całkowicie niedopuszczalne jest przyjęcie, że jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności. Ministerstwo Sprawiedliwości udzieliło odpowiedzi skarżącemu dopiero po upływie miesiąca od wyznaczonego przez siebie terminu, czym bezspornie dopuściło się bezczynności. Dalej podkreślono, że celem skargi na bezczynność organu nie jest tylko spowodowanie, aby organ wydał akt lub dokonał danej czynności, a sam fakt udzielenia odpowiedzi w dniu 14 czerwca 2017r. nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że organ wykonał swój obowiązek i skarga na bezczynność jest bezzasadna.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji niesłusznie stwierdził, że żądane przez skarżącego dane stanowią wyraz nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. W przepisach u.d.i.p. brak jest bowiem podstaw do formułowania rzeczywistej przesłanki niewykonywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany uzna, że prawo do informacji jest nadużywane. Zdaniem skarżącego kasacyjnie "nadużywanie prawa do informacji" w jakiejkolwiek formie nie stanowi podstawy prawnej do oceny działania osoby wnioskującej. Nie sposób również zgodzić się z poglądem, że sama uciążliwość, jaką stanowi dla organów rozpoznawanie wniosków i udzielanie informacji publicznej stanowi przesłankę, która mogłaby w sposób wystarczający usprawiedliwić formułowanie wniosków natury ogólnej, a w konsekwencji zarzutu nadużycia prawa.

Skarżący kasacyjnie zauważył ponadto, że fundamentem prawa do informacji publicznej jest rozwiązanie przyjęte w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. i nikt nie jest obowiązany wykazywać, z jakiego powodu i dla jakiego celu korzysta z tego uprawnienia. Normatywne gwarancje praw człowieka do informacji publicznej wykluczają sytuację, w której osoba z niego korzystająca musiałaby uprawdopodobniać cel korzystania z tego prawa, a jakikolwiek organ miały dokonywać oceny tego celu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu wypada stwierdzić, iż jakkolwiek wskazany jako podstawa zaskarżenia przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. odnosi się do naruszenia przepisów postępowania, a nie prawa materialnego, to jednak mając na uwadze treść samego zarzutu, w którym wyraźnie wskazano jako naruszone przepisy prawa materialnego zarzucając ich błędną wykładnię, to jednak powyższa wadliwości w formułowaniu zarzutu kasacyjnego nie stanowi bariery w jego ocenie w toku niniejszej sprawy (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), uznając, iż postawiony zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, iż skarżący kasacyjnie domagał się od organu władzy publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., udostępnienia informacji, która wypełnia desygnat informacji publicznej, w rozumieniu 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 marca 2017r. – którego załatwienie było przedmiotem oceny Sądu I instancji, i który jednocześnie był uzupełnieniem wcześniejszej korespondencji, jaką skarżący kasacyjnie prowadził z organem w przedmiocie dostępu do informacji publicznej – został przez organ potraktowany jako nazbyt obszerny, a przez to uniemożliwiający zachowanie zakreślonego w art. 13 ust 1 u.d.i.p. terminu do jego załatwienia. Z tego też powodu, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ wyznaczył na rozpoznanie tegoż wniosku termin do dnia 12 maja 2017r. Terminu tego jednak nie dotrzymał i nie poinformował wnioskodawcę o przyczynach takiego stanu rzeczy. W dniu 31 maja 2017r. skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego zarzucając organowi bezczynność w załatwieniu ww. wniosku, zaś w dniu 14 czerwca 2017r. organ udzielił wnioskodawcy żądanej informacji publicznej.

Odnosząc się, w oparciu o powyżej zrekapitulowany stan sprawy, do zarzutu kasacyjnego, wypada potwierdzić jego zasadność. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – które w powyższym zakresie zostały postawione także w sposób generalny, odseparowany od stanu faktycznego sprawy – zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcjonuje zapatrywanie dopuszczające możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, jednak definiuje ono owe nadużycie jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J.Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J.Góral, R.Hauser i J.Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005r. s.146–147; wyrok NSA z dnia 16 października 2015r. sygn. akt I OSK 1992/14; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016r. sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 2642/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Rozpatrując jednak powyższy zarzut na gruncie okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, iż nie dostarczają one informacji o tym, że celem skarżącego występującego o dostęp do informacji publicznych jest coś innego niż troska o dobro publiczne. Jakkolwiek skarżący od dnia 28 października 2016r. dwukrotnie domagał się od organu dostępu do określonych informacji publicznych, a uzyskiwane odpowiedzi uznawał za niesatysfakcjonujące, to jednak konsekwentnie pomiędzy skarżącym i organem prowadzona była korespondencja wypełniająca standardy prawne określone w przepisach u.d.i.p. Obszerność wcześniejszych wniosków skarżącego była przyczyną wyznaczania przez organ dodatkowych terminów ich załatwienia, które jednak – w odróżnieniu od terminu wyznaczonego dla załatwienia wniosku z dnia 17 marca 2017r. – były dotrzymywane. Powyższe prowadzi do dwóch konstatacji. Po pierwsze w sposób nie budzący wątpliwości pokazuje, iż organ nie załatwił wniosku strony ani w terminie podstawowym (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ani też w dodatkowym, samodzielnie wyznaczonym w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Organ okoliczności tych na żadnym etapie postępowania nie kwestionował, a to stanowi dostateczną podstawę dla potwierdzenia tezy skarżącego, że w dniu składania skargi do sądu administracyjnego organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu ww. wniosku. Po drugie zaś zarówno wcześniejsza korespondencja skarżącego z organem, jak i okazywane przez skarżącego niezadowolenie z treści otrzymywanych odpowiedzi generujące wnioski o udostępnienie kolejnych doprecyzowanych informacji, w żadnym razie nie wskazują na to aby organ miał jakieś istotne problemy z załatwianiem ww. wniosków i chociażby z uwagi na wysoki stopień ich skomplikowania "nie radził sobie" z ich rozpoznaniem. Dopiero istnienie tego rodzaju okoliczności, w połączeniu ze skonstatowaniem realizacji przez wnioskodawcę innego celu aniżeli troska o dobro publiczne, mogłyby usprawiedliwiać zastosowanie konstrukcji nadużycia prawa do informacji publicznej.

Brak powyższych okoliczności w niniejszej sprawie usprawiedliwia zarzut kasacyjny naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 2 u.d.i.p., co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie konstatując, iż istota spraw jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznano skargę (art. 188 P.p.s.a.). Mając na uwadze, iż po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego organ udzielił wnioskowanej informacji publicznej, to konstatując istnienie bezczynności organu, bezprzedmiotowe stało się rozstrzyganie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 17 marca 2017r. i w tym zakresie postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008r. sygn. akt I OPS 6/08 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Rozstrzygając natomiast na gruncie art. 149 § 1a P.p.s.a. o rodzaju stwierdzonej bezczynności należało uznać – opierając się przede wszystkim na nieznacznym opóźnieniu w udzieleniu wnioskowanej informacji (nieco ponad 1 miesiąc), przy okazywanej przez organ, w toku całej prowadzonej ze skarżącym korespondencji, woli udzielenia wnioskowanej informacji w maksymalnie pełny i staranny sposób, mimo wysokiego stopnia skomplikowania wniosku – iż bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Za rażące uważa się bowiem przekroczenie prawa znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Jest to więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa. (vide: B.Adamiak i J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012r., s. 632 – 636; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013r. sygn. akt I OSK 468/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 258 – 261 P.p.s.a.).