Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Sędzia WSA Bogusław Wolas Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2024 r., nr SKO.SW/4101/25/2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 listopada 2023 r., znak: EK-07.4431.2.2.2023.JS, III. zasądza od Samorządowego Kolegium odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej J. P. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 10 czerwca 2024 r. znak: SKO.SW/4101/25/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 60 pkt 1, art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm., dalej: u.f.p.) i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1400), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 listopada 2023 r. nr EK-07.4431.2.2.2023.JS w sprawie określenia należności stanowiącej kwotę dotacji podlegającej zwrotowi w wysokości 1 949 230, 21 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2019 r. przez Niepubliczne Przedszkole "P." z siedzibą w K. przy ul. W. [...] w K. – prowadzone przez J. P. (dalej: skarżąca) oraz nakazania zwrotu przedmiotowej należności wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 24 listopada 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa, określił skarżącej należność stanowiącą kwotę dotacji podlegającej zwrotowi w wysokości 1 949 230, 21 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2019 r. przez Niepubliczne Przedszkole "P." z siedzibą w K. oraz nakazał zwrot przedmiotowej należności wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Pismem z dnia 29 stycznia 2024 r. skarżąca zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 listopada 2023 r. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że decyzja została wydana w stosunku do podmiotu niebędącego stroną postępowania, tj. do skarżącej, zamiast do E. sp. o.o. w K., która jest obecnym organem prowadzącym Niepubliczne Przedszkole "P." z siedzibą w K. Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 168 ust. 14 u.p.o. w przypadku zmiany organu prowadzącego szkołę lub placówkę wniosek o zmianę danych zawartych w zgłoszeniu składa dotychczas prowadząca szkołę lub placówkę i zmiana organu prowadzącego następuje z dniem dokonania wpisu tej zmiany do ewidencji, a odesłanie do ust. 9-12 oznacza, że wpisu zmiany dokonuje się na takich samych zasadach, co wpisu szkoły nowo tworzonej. Wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych jest czynnością z zakresu administracji publicznej i czynność przekazania uprawnień do prowadzenia jednostki oświatowej należy zakwalifikować do zakresu prawa administracyjnego i brak jest podstaw, aby do tej czynności miały zastosowanie inne regulacje, w tym np. z zakresu prawa cywilnego, i aby te inne regulacje decydowały o tym, kto jest organem prowadzącym, a w dalszej perspektywie, kto ma status strony w postępowaniu o zwrot dotacji. Publicznoprawny charakter przekazania uprawnień i obowiązków związanych z prowadzeniem dotowanej jednostki oświatowej ma determinować wniosek, że decyzja o zwrocie dotacji powinna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego dotowaną jednostkę oświatową, a o tym, kto jest organem prowadzącym placówkę, ma decydować wpis w ewidencji. Nadto skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.p.o., to organ prowadzący szkołę tub placówkę odpowiada za jej działalność. Skarżąca zwróciła również uwagę, że ustawa o finansowaniu zadań oświatowych formułuje zasadę, że dotację otrzymują na każdego ucznia czy wychowanka szkoły, przedszkola lub placówki - a więc iż dotacje oświatowe otrzymują szkoły, przedszkola, placówki, a nie podmioty je prowadzące, zaś jej beneficjentami są uczniowie czy wychowankowie, a nie podmiot pełniący rolę organu prowadzącego. Z kolei jednostki oświatowe nie posiadają osobowości prawnej, a za zobowiązania takiej jednostki odpowiada jej organ prowadzący. W ocenie skarżącej przyznanie dotacji i jej zwrot dotyczy organu prowadzącego, a nie konkretnej osoby (podmiotu) pełniącego tę funkcję, dlatego to jednostka oświatowa zobowiązana jest do zwrotu dotacji pomimo skierowania decyzji do jej organu prowadzącego, którym w dniu wydania decyzji o zwrocie powinien być aktualny organ prowadzący. W związku z powyższym, stroną postępowania powinna była być E. sp. z o.o. Skarżąca utraciła swój interes prawny wypływający z "bycia" organem prowadzącym.

Zawiadomieniem z dnia 10 maja 2024 r. wszczęto na wniosek postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 listopada 2023 r.

Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia 10 czerwca 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 listopada 2023 r.

W uzasadnieniu Kolegium streściło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przywołało przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

W swoich rozważaniach, Kolegium podkreśliło, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 u.f.p., zgodnie z którymi dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu publicznego wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

Jak wynika z akt sprawy Niepubliczne Przedszkole "P." w K. otrzymało z budżetu Miejskiej Kraków w 2019 r. kwotę dotacji w wysokości 4 884 041, 73 zł, która została pobrana w nadmiernej wysokości w związku ze zgłoszeniem przez organ prowadzący placówkę, zawyżonej liczby dzieci. Dotacja oświatowa z budżetu gminy wypłacana jest na każdego ucznia, a więc w przypadku podania zawyżonej liczby uczniów, kwotę dotacji wypłaconej w zawyżonej wysokości należy zwrócić. W 2019 r. organem prowadzącym Niepubliczne Przedszkole "P." była skarżąca. W lutym 2022 r. zmienił się organ prowadzący placówkę. Zgodnie z zaświadczeniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 lutego 2022 r. organem prowadzącym Niepubliczne Przedszkole "P." jest E. sp. o.o. w K.

Zdaniem Kolegium, zmiana organu prowadzącego placówkę w ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez organ samorządu terytorialnego na podstawie art. 168 ust. 14 u.p.o., jest czynnością materialno-techniczną, z którą przepisy powołanej ustawy nie wiążą wprost skutków w sferze odpowiedzialności za zobowiązania powstałe w czasie, gdy organem prowadzącym była inna osoba. W związku z powyższym, nie doszło do przejścia praw i obowiązków poprzedniego organu prowadzącego na nowy organ prowadzący.

SKO w Krakowie zaznaczyło, że placówki oświatowe nie posiadają osobowości prawnej i za ich działalność odpowiadają organy prowadzące zgodnie z art. 10 ust. 1 u.s.o., dlatego to podmiot prowadzący szkołę (przedszkole) może być stroną postępowania administracyjnego i na niego jedynie może zostać nałożony obowiązek zwrotu dotacji. Zagadnieniem kluczowym w sprawie jest to, czy decyzja o zwrocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, winna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego placówkę, czy też do organu prowadzącego placówkę, który wykorzystywał dotację. W tym pierwszym przypadku decyzję, której dotyczy sprawa, należałoby skierować do E. sp. o.o. w K., a nie do skarżącej, a więc wystąpiłaby podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym drugim przypadku nie byłoby podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, skoro została ona skierowana prawidłowo do skarżącej, która pobrała i wykorzystywała w nadmiernej wysokości dotację oświatową w 2020 r., do której odnosi się zaskarżona decyzja.

W związku z powyższym Kolegium stoi na stanowisku, że dotacje oświatowe przyznawane są organowi prowadzącemu placówkę edukacyjną i że to ten podmiot ma prawny obowiązek wykorzystać dotację zgodnie z przeznaczeniem.

Organ zwrócił także uwagę, że w art. 19 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych postanowiono, że odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi podmiot, który popełnił zabroniony czyn, któremu można przypisać winę za czyn. Skoro w 2019 r. skarżąca ubiegała się o dotację oświatową i decydowała o sposobie jej wykorzystania, złożyła sprawdzanie z wykorzystania dotacji, to prawidłowo zaskarżona decyzja nakazuje jej zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Dlatego Kolegium nie znajduje podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 56 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji gdy wydano decyzję w stosunku do podmiotu niebędącego stroną postępowania, bowiem decyzja organu I Instancji została skierowana w stosunku do skarżącej, a nie w stosunku do E. sp. z o. o. jako obecnego organu prowadzącego Przedszkole Niepubliczne "P." w K.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 listopada 2023 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona.

Kolegium wskazało, iż to skarżąca jako osoba prowadząca placówkę oświatową odpowiadała za działalność przedszkola w roku pobrania dotacji. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.p.o. to organ prowadzący placówkę oświatową odpowiada za jej działalność i odpowiedzialność ta dotyczy również rozliczenia otrzymywanych dotacji oraz odpowiedzialności za ich nienależyte wydatkowanie.

Kolegium podało, że zmiana organu prowadzącego placówkę, która nastąpiła w lutym 2022 r. w ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Gminę Miejską Kraków, nie ma w sprawie znaczenia, ponieważ nie spowodowała przejścia obowiązków publicznoprawnych związanych z rozliczeniem się z wykorzystania dotacji na nowy podmiot. SKO odniosło się także do zapisów ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, tj. art. 19 ust. 1 i 2, i stwierdziło, że nie sposób, przypisać odpowiedzialności organowi aktualnie prowadzącego placówkę za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczaniem w spornym roku, jeśli przejęła ona odpowiedzialność za placówkę dopiero w 2022 r. a za naruszenie dyscypliny finansów publicznych odpowiada osoba, która takiego naruszenia się dopuściła.

Stanowiska organu nie sposób podzielić.

Przepisy u.p.o. dopuszczają zmiany organu prowadzącego szkołę lub placówkę oświatową. Zgodnie z art. 168 ust. 14 u.p.o., w przypadku zmiany organu prowadzącego szkołę lub placówkę wniosek o zmianę danych zawartych w zgłoszeniu składa, nie później niż na miesiąc przed planowanym dniem zmiany organu prowadzącego, osoba dotychczas prowadząca szkołę lub placówkę.

Zmiana organu prowadzącego jest czynnością materialno-techniczną, z którą przepisy u.p.o. nie wiążą wprost skutków w sferze odpowiedzialności za zobowiązania powstałe w czasie, gdy organem prowadzącym był inny podmiot.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że po wypłacie dotacji, doszło do przekształcenia po stronie podmiotu prowadzącego placówkę. Skarżąca, jako osoba prowadząca placówkę odpowiadała za jej działalność do lutego 2022 r. a od lutego 2022 r. tym podmiotem stała się spółka z o.o., co odzwierciedlały znane organowi wpisy w ewidencji. Są to fakty bezsporne w sprawie, przy czym warunki dokonanej cesji określone w umowie łączącej przekazującego i przejmującego obowiązki, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu, publicznoprawny charakter przekazania uprawnień, ale też i obowiązków związanych z prowadzeniem dotowanej placówki, determinuje wniosek, że decyzja o zwrocie dotacji powinna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego dotowaną placówkę. O tym zaś, kto jest organem prowadzącym decyduje wpis w ewidencji działalności oświatowej.

Nie ulega bowiem wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że decyzja o zwrocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem winna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego placówkę (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie z dnia 25 września 2019 r., sygn. I SA/Sz 600/19 i z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. I SA/Sz 946/18; w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. III SA/Po 642/17; w Lublinie z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. I SA/Lu 681/16; w Gliwicach z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. I SA/GI 905/17, z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. I SA/GI 92/19, z dnia 3 września 2020 r. sygn. I SA/GI 328/19; w Krakowie z dnia 6 września 2023 r., sygn. I SA/Kr 367/23, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Powodem takiego stanowiska jest publicznoprawny charakter przekazania uprawnień, ale też i obowiązków związanych z prowadzeniem dotowanej placówki. Trafnie skarżąca argumentowała, że dotacje oświatowe otrzymują w istocie placówki, a nie osoba fizyczna je prowadząca, a jej beneficjentem są uczniowie, a nie podmiot pełniący rolę organu prowadzącego daną jednostkę.

Jest to zasadne jeśli się zważy, ze tego typu podmioty nie posiadają osobowości prawnej, co oznacza, że za zobowiązania takiej jednostki odpowiada organ prowadzący. Dotacje są więc środkami publicznymi stanowiącymi należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, a ich celem jest wspomaganie działalności oświatowej. Środki przekazane w ramach dotacji nie wchodzą do majątku danej osoby fizycznej, pełniącej funkcję organu prowadzącego w dacie ich wypłaty, lecz są związane z tym podmiotem tylko z tego powodu, że prowadzi on działalność oświatową. Zwrot zatem dotacji także adekwatnie dotyczyć musi tego samego podmiotu.

W tej sytuacji, w ocenie sądu, organy błędnie ustaliły osobę zobowiązaną do zwrotu części nienależycie wykorzystanej dotacji, co spowodowało, iż zaskarżona decyzja skierowana została do podmiotu niebędącego stroną w postępowaniu, co uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W konsekwencji, sąd za uprawniony uznał zarzut naruszenia przez Prezydenta Miasta Krakowa art. 28 i art. 29 k.p.a., gdyż decyzja wydana w sprawie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wystąpiła zatem podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

W świetle powyższego stanowiska, stosownie do treści art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł w pkt II wyroku o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 listopada 2023 r. nr EK-07.4431.2.2.2023.JS w sprawie określenia należności stanowiącej kwotę dotacji podlegającej zwrotowi, bowiem "zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze na ogół zgodnie przyjmuje się, że zakres orzekania "w głąb" wyznacza kryterium sprawy w ujęciu materialnoprawnym. Expressis verbis wyraził to NSA w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 czerwca 2000 r. (FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7), stwierdzając, że w art. 29 ustawy o NSA z 1995 r. (obecnie w art. 135 p.s.a.) chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym ... Rozpatrując skargę na decyzję wydaną w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji (art. 154, 155 i 161 k.p.a.), w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 151 k.p.a. czy też stwierdzenia jej wygaśnięcia, sąd zakresem orzekania powinien objąć decyzje wydane w zwykłym toku instancji. Wszystkie bowiem te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jedynie jego powtórzenie czy też przedłużenie (por. również uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7, i wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r., III SA 2512/02, LEX nr 113596, oraz wyroki NSA: z dnia 11 lutego 2009 r., II GSK 767/08, LEX nr 515974; z dnia 23 września 2010 r., II OSK 1410/09, LEX nr 746518; z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1937/12, LEX nr 1234184; z dnia 10 stycznia 2013 r., II OSK 1656/11, LEX nr 1361579, i z dnia 9 stycznia 2014 r., II GSK 1668/12, LEX nr 1457672)" (T. Woś w: H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016, komentarz do art. 135).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a