Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Gminy Ustronie Morskie z dnia 31 marca 2015 r. nr V/42/2015 w przedmiocie regulaminu korzystania z plaży, kąpielisk strzeżonych oraz miejsc wykorzystywanych do kąpieli zlokalizowanych w granicach administracyjnych Gminy Ustronie Morskie stwierdza nieważność § 7 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej "Rzecznik") złożył skargę na uchwałę Rady Gminy Ustronie Morskie z dnia 31 marca 2015 r. w sprawie regulaminu korzystania z plaży, kąpielisk strzeżonych praz miejsc wykorzystywanych do kąpieli zlokalizowanych w granicach administracyjnych Gminy Ustronie Morskie (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2015 r. poz. 1823; dalej "uchwała") i wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 pkt 1 uchwały, gdyż został on wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1469; dalej "u.c.p.g."), przez co jest sprzeczny z art. 94 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi Rzecznik wskazał, że z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie wynika kompetencja dla rady gminy do wydawania aktu prawa miejscowego, określającego zasady tryb korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz nie obejmuje ustanawiania zakazów dotyczących wprowadzania zwierząt na ich teren. Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku powinny być określone w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Według Rzecznika, skoro art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zobowiązuje radę gminy do uregulowania tej kwestii w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy to nie można tej samej materii regulować w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Rzecznik podał, że Rada Gminy Ustronie Morskie podjęła w dniu 12 stycznia 2021 r. uchwałę - Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ustronie Morskie, gdzie ustanowiła zakaz wyprowadzania psów należących do rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu przez osobę pełnoletnią na terenach użytku publicznego. Rzecznik wyjaśnił też, że z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie wynika kompetencja rady gminy do wprowadzenia całkowitego zakazu wpuszczania i wprowadzania zwierząt na tereny użytku publicznego. Na poparcie swojego stanowiska Rzecznik przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Ustronie Morskie reprezentowana przez Wójta Gminy wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem organu, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy reguluje inne zagadnienia niż ma to miejsce w przypadku regulaminu korzystania z plaży, kąpielisk strzeżonych oraz miejsc wykorzystywanych do kąpieli. Według organu, osoby korzystające z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oczekują, że zasady korzystania z nich będą uregulowane w jednym akcie bez konieczności poszukiwania ich w wielu dokumentach. Przepisy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy regulują obowiązki osób trzymających zwierzęta domowe w sposób ogólny, zaś w ocenie organu, możliwe jest uszczegółowienie zasad dla konkretnych obiektów z uwagi na ich specyfikę w innych aktach. Zdaniem organu, przepisy regulaminu korzystania z kąpielisk są lex specialis w stosunku do regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zawodowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Przedmiotowa uchwała została wydana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 u.s.g., a jej § 7 pkt 1 stanowi, że "na terenie plaż zabrania się wprowadzania psów i innych zwierząt domowych w okresie od 1 czerwca do 30 września; zakaz nie dotyczy psów przewodników osób niewidomych i psów asystujących osobą niepełnosprawnym jeżeli są one trzymane na smyczy".

Na podstawie art. 41 ust. 1 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Stosownie do art. 40 ust. 2 u.s.g., na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych;

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych;

3) zasad zarządu mieniem gminy;

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Na mocy art. 40 ust. 3 u.s.g., w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (art. 40 ust. 4 u.s.g.).

Przedmiotowa uchwała została wydana przez organ na podstawie art. 40 ust. 2 u.s.g. Jest to zatem akt wydany na podstawie ustawowego upoważnienia do stanowienia, tzw. ustrojowo-organizacyjnego gminnego prawa miejscowego, który określa zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Przepisy ww. regulaminu adresowane są do każdego, kto znajdzie się w sytuacji przewidzianej przez normę prawną i ich treść oddziałuje (może oddziaływać) na sytuację prawną (konstytucyjne prawa i obowiązki) tych podmiotów.

Wskazać należy, że w § 1 ust. 1 uchwały stwierdzono, że regulamin określa zasady korzystania z plaż, kąpielisk strzeżonych oraz miejsc wykorzystywanych do kąpieli zlokalizowanych w granicach administracyjnych Gminy Ustronie Morskie.

Zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały, plaże, kąpieliska strzeżone oraz miejsca wykorzystywane do kąpieli stanowią ogólnodostępne obiekty użyteczności publicznej.

Wykaz kąpielisk na terenie Gminy Ustronie Morskie ustala Rada Gminy na dany rok w odrębnej uchwale, np. w 2023 r. obowiązywała uchwała nr LXIII/489/2023 z dnia 27 kwietnia 2023 r. w sprawie wykazu kąpielisk oraz sezonu kąpielowego na terenie Gminy Ustronie Morskie na rok 2023 (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2023 r. poz. 2937).

W sprawie nie było sporne, że plaże, kąpieliska strzeżone oraz miejsca wykorzystywane do kąpieli stanowią ogólnodostępne obiekty użyteczności publicznej (pismo Rzecznika z 27 marca 2023 r. do Wójta Gminy Ustronie Morskie).

Wydanie aktu prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 u.s.g. polega na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach już obowiązujących, albo nie istnieją przepisy uszczegółowiające zakres regulacji w ramach ustawowych upoważnień.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w regulaminie utrzymania czystości i porządku określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Tym samym skoro odrębny przepis ustawowy (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.) zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to nie jest dopuszczalnym regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Wskazać należy, że Rada Gminy Ustronie Morskie podjęła w dniu 26 listopada 2020 r. uchwałę nr XXV/205/2020 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ustronie Morskie (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2020 r. poz. 5699), której załącznikiem nr 1 jest regulamin utrzymania czystości i porządku (dalej "regulamin u.c.p.g."). Uchwała ta została wydana na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g.

Regulamin u.c.p.g. obowiązujący w gminie Ustronie Morskie w § 19 ust. 4 i 5 określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, w tym psy w miejscach publicznych.

Oceniając zgodność zaskarżonego przepisu uchwały z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. należy stwierdzić, że powołany przepis ustawy zakazuje wprowadzania do aktów prawa miejscowego generalnych zakazów wprowadzania psów lub innych zwierząt domowych na tereny podlegające wspólnego użytkowi, czyli także plaż. Przyjęcie zakazu wprowadzania psów na plażę na podstawie odrębnej uchwały stanowi naruszenie kompetencji przyznanej w powołanym przepisie ustawy (por. wyroki NSA z dnia 20 czerwca 2018r. o sygn. akt II OSK 3084/17; z dnia 13 stycznia 2023 r. o sygn. akt III OSK 1076/22; z dnia 26 maja 2023 r. o sygn. akt III OSK 98/22, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2023 r. o sygn. akt III SA/Gl 492/23). Tym bardziej, że ww. zakaz ten obejmował wszystkie plaże na terenie gminy Ustronie Morskie, a nie tylko miejsca wyodrębnionych kąpielisk strzeżonych.

Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu uchwały przez Sąd nie oznacza dowolności postępowania osób, wprowadzających psy na plaże, gdyż nadal obowiązują zapisy § 19 ust. 4 i 5 u.c.p.g., tj. że psy muszą być wyprowadzane na smyczy, zaś psy należące do rasy uznawanej za agresywna muszą być wyprowadzane na smyczy i w kagańcu przez osobę pełnoletnią oraz obowiązek usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekła jak w sentencji.

Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

.