Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt II SO/Rz 5/21 o wymierzeniu Dyrektorowi Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad grzywny za nieprzekazanie skargi J.M. na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy postanawia oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt II SO/Rz 5/21, po rozpoznaniu wniosku J.M. o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie jego skargi na bezczynność Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, wymierzył Dyrektorowi Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad grzywnę w wysokości 300 zł (pkt I); zasądził od Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J.M. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).

W uzasadnieniu postanowienia podał, że w dniu 28 lutego 2021 r. do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w [...] wpłynął wniosek J.M. o udostępnienie informacji publicznej poprzez:

- przesłanie lub udostępnienie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu wprowadzającego zmiany na drodze S-19 na odcinku od węzła Jasionka do węzła Sokołów Małopolski w zakresie zmiany dopuszczalnej prędkości oraz umieszczenie słupków U-6c na całej długości tego odcinka,

- podanie wykonawcy oraz kosztów wprowadzenia tej zmiany,

- informację: kto (jaki podmiot), jak często oraz za jakim wynagrodzeniem dokonuje weryfikacji stanu tego oznakowania, jak również kto (jaki podmiot), jak często oraz za jakim wynagrodzeniem jest zobowiązany do czyszczenia lub uzupełniania tego oznakowania.

W dniu 9 kwietnia 2021 r. do organu wpłynęła skarga J.M. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r. organ udzielił stronie odpowiedzi na jej wniosek z dnia 28 lutego 2021 r., informując jednocześnie, że opóźnienie w przesłaniu odpowiedzi było wynikiem znacznych utrudnień w pracy, spowodowanych pandemią COVID-19, w szczególności okresem izolacji oraz zwolnienia chorobowego Naczelnika Wydziału [...], co spowodowało spiętrzenie spraw koniecznych do załatwienia przez obecnych w pracy pracowników.

W dniu 22 maja 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynął wniosek J.M. o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie jego skargi z dnia 9 kwietnia 2021 r. do Sądu. Skarżący podkreślił, że obowiązek przekazania przez organ jego skargi istniał niezależnie od tego, czy wnioskodawca otrzymał sporządzoną następnie odpowiedź.

Dyrektor Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny podał, że przekazał do Sądu skargę na bezczynność wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy niezwłocznie po otrzymaniu wniosku o wymierzenie grzywny, tj. w dniu 2 czerwca 2021 r. Jednocześnie ponownie wyjaśnił, że opóźnienie w przesłaniu skargi wynikło z uwagi na znaczne utrudnienia w pracy spowodowane pandemią COVID-19, w szczególności wpływ na to miała nieobecność w pracy osób bezpośrednio zajmujących się tematyką związaną z zadanymi pytaniami. Sytuacja ta spowodowała znaczne spiętrzenie spraw koniecznych do załatwienia przez obecnych w pracy pracowników, a co za tym idzie opóźnienia z terminowością ich załatwiania. Wskazując na powyższe, organ wniósł o odstąpienie od wymierzenia grzywny i umorzenie postępowania z uwagi na wykonanie obowiązku przekazania skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 54 § 2 P.p.s.a., organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przy czym w przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej powyższy termin – w świetle art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej w skrócie "u.d.i.p.") – wynosi 15 dni.

Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest zatem od spełnienia dwóch przesłanek: stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę. Wymierzenie grzywny, o którym mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. nie jest obligatoryjne, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "może orzec". Oznacza to, że sąd powinien, nawet przy przekroczeniu terminu, uwzględniać specyfikę i charakter danej sprawy, a także przyczyny i rozmiary zwłoki w przekazaniu skargi (por. postanowienie NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OZ 381/20).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem organu w dniu 9 kwietnia 2021 r., a zatem, stosownie do treści art. 21 pkt 1 u.d.i.p., organ miał obowiązek przekazać skargę, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, najpóźniej w dniu 26 kwietnia 2021 r. (dni 24-25 kwietnia 2021 r. były dniami ustawowo wolnymi od pracy). Tymczasem organ przekazał skargę dopiero w dniu 2 czerwca 2021 r., po doręczeniu mu przez Sąd odpisu wniosku o wymierzenie grzywny, a więc z 37-dniowym opóźnieniem.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Na organie spoczywa bowiem obowiązek zapewnienia należytej organizacji pracy w przypadku nieobecności części pracowników z powodu choroby. Twierdzenia organu o nieobecności w pracy osób zajmujących się tematyką objętą wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie zostały poparte żadnymi dokumentami potwierdzającymi ten fakt. Nie bez znaczenia jest również, że przekroczenie terminu do przekazania skargi do Sądu było znaczne, zaś samo przekazanie skargi nastąpiło dopiero po wpłynięciu do organu wniosku o wymierzenie grzywny.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględniając okoliczności sprawy uznał, że grzywna w kwocie 300 zł jest adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku ciążącego na organie i jednocześnie spełni cele, dla których została ustanowiona. Podkreślenia wymaga także, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej wymierzenie grzywny, o którym mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy więc zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ten organ, jak i przez inne organy.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 55 § 1 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji wszystkich okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę przy wymierzaniu tego rodzaju grzywny, a w konsekwencji błędne wymierzenie grzywny w sytuacji, gdy:

a) w chwili orzekania przez Sąd w przedmiocie nałożenia grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę – Sąd dysponował już wszystkimi tymi dokumentami;

b) waga uchybienia była znikoma, a nieterminowe wykonanie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 P.p.s.a. nie przyniosło wnioskodawcy żadnych negatywnych konsekwencji (w chwili składania wniosku o ukaranie organu grzywną – wnioskodawca był już w posiadaniu żądanej przez siebie informacji publicznej, a organ wyjaśnił mu przyczynę opóźnienia);

c) biorąc pod uwagę ogólne terminy przekazywania skarg czy też rzeczywiste terminy rozpoznawania spraw przez organy czy też sądy – opóźnienie, do którego doszło w niniejszej sprawie, w odbiorze społecznym nie jawi się jako znaczne ani lekceważące wobec wnioskodawcy czy obywateli, a z faktu, że do dnia dzisiejszego nie zostało wydane przez Sąd orzeczenie w przedmiotowej sprawie wynika, że opóźnienie organu nie miało znaczącego wpływu na termin zakończenia sprawy sądowej, która w dalszym ciągu oczekuje na rozpoznanie, co zapewne uwarunkowane jest dużą ilością spraw wpływających do Sądu;

d) opóźnienie w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę nastąpiło w skutek spiętrzenia się spraw w Wydziale zajmującym się sprawą – będącego następstwem licznych i długotrwałych nieobecności (3 spośród 4 pracowników Wydziału), co w połączeniu z powszechnie znanymi utrudnieniami w pracy urzędów spowodowanymi pandemią COVID-19 doprowadziło do opóźnienia, mimo najlepszej możliwej organizacji pracy w urzędzie w dobie pandemii.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu: Pisma Wydziału Spraw Pracowniczych i Organizacyjnych GDDKiA O/[...] z dnia 13 lipca 2021 r. na okoliczność ustalenia składu osobowego i nieobecności pracowników Wydziału [...] GDDKiA O/[...], co jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących nieobecności w pracy osób zajmujących się tematyką objętą wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Przedłożony dokument potwierdza, że w okresie bezpośrednio poprzedzającym początek biegu terminu na udzielenie odpowiedzi na skargę i przekazanie skargi wraz z aktami do Sądu – występowały liczne i długotrwałe nieobecności 3 spośród 4 pracowników Wydziału zajmującego się sprawą, a więc opóźnienie spowodowane było czynnikami, na które organ miał ograniczony wpływ, mimo najlepszej możliwej organizacji pracy w urzędzie w dobie pandemii COVID-19.

W obszernym uzasadnieniu zażalenia organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w nim zarzutu.

J.M. w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych, wskazując, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać w/w obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 P.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie.

W świetle art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (lub w przepisach odrębnych). Grzywnie tej nadano mieszany – dyscyplinująco-restrykcyjny – charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakkolwiek w niniejszej sprawie organ, wobec którego sformułowano zarzut bezczynności, ostatecznie przekazał określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. dokumenty, to jednak przekazanie to nastąpiło z ponad dwukrotnym przekroczeniem zakreślonego tymi przepisami terminu. Wskazywane przez organ w zażaleniu przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie skargi, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, mogą mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Ponadto, podkreślenia wymaga, iż skarga J.M. rozpoznawana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania sądowi skargi w tym przedmiocie. W konsekwencji, wymierzenie grzywny w tej sprawie ma przede wszystkim charakter restrykcyjny. Stąd też w sytuacji, gdy w/w dokumenty zostały przekazane do Sądu ze znaczącym opóźnieniem, odstąpienie od wymierzenia grzywny niweczyłoby przypisywany tej instytucji charakter.

Ustalone tym samym w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 P.p.s.a. i z tej przyczyny należało uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zasadnie przyjął, że postępowanie organu wypełnia przesłankę określoną w tym przepisie, warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. Przy określaniu wysokości grzywny Sąd pierwszej instancji miał na względzie znaczącą – wbrew twierdzeniu organu – zwłokę w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., wynoszącą 37 dni, jak również wskazany szczególny przedmiot sprawy, jakim jest dostęp do informacji publicznej. Wziął również pod uwagę okoliczność, iż organ ostatecznie wykonał przewidziany w ustawie obowiązek w sposób umożliwiający rozpoznanie sprawy, a także powoływany przez organ fakt licznych i długotrwałych nieobecności w jednostce organizacyjnej zajmującej się niniejszym postępowaniem, dlatego wysokość orzeczonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny nie jest zbyt dotkliwa i wynosi 300 zł (przepis art. 154 § 6 P.p.s.a. przewiduje grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 5.167,47 zł – M.P. z 2021 r., poz. 137). Dla wysokości orzeczonej grzywny nie ma przy tym znaczenia wskazywany przez organ długi okres oczekiwania na rozpoznanie skargi przez Sąd. Ponadto zauważyć należy, iż wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny – czego domaga się wnoszący zażalenie – musi opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, iż organ, na którym ciążył obowiązek przekazania skargi, obiektywnie nie miał możliwości zrealizować tego obowiązku w ustawowym terminie, czego w niniejszej sprawie nie wykazano.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na zażalenie wniosku J.M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, wyjaśnić należy, iż w tej sprawie nie mógł być on uwzględniony. Z art. 209 P.p.s.a. wynika, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Przepisy te dotyczą jednak wyłącznie postępowania kasacyjnego zakończonego wyrokiem. Oznacza to, że ustawodawca w przepisach P.p.s.a. nie przewidział możliwości wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Dodatkowo zauważyć należy, że w niniejszej sprawie J.M. nie jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a zatem – poprzez sporządzenie odpowiedzi na zażalenie – nie poniósł jakichkolwiek kosztów postępowania zażaleniowego.