Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1183/14 w sprawie ze skargi L. C. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 11 ust. 4 pkt 1 w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ulicy Z. [...] w K.; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Gminy Miasto K. na rzecz L. C. kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę L. C. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] września 2013r., Nr: [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.".

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] września 2013r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." (opublikowana w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2013r. poz. 5685).

Skargę na powyższą uchwałę wniosła L. C. w zakresie objęcia kamienicy położonej przy ul. Z. [...] ochroną całkowitą (tj. § 11 pkt 4 oraz pkt 6 podpunkt 10 oraz części graficznej). Zaskarżonej uchwale zarzuciła rażące naruszenie:

- art. 22 ust. 5 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez objęcie ochroną całej kamienicy, gdy nie wykazano by zachodziły przesłanki pozwalające na zakwalifikowanie całej kamienicy jako zabytku;

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i nad zabytkami, oraz art. 21 i 64 Konstytucji RP, poprzez nałożenie obowiązku bez odpowiedniej formy i zawiadomienia, czyli dokonanie czynności w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz nieproporcjonalne ograniczenie uprawień właścicielskich (nałożenie obowiązków);

- art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez brak należytego uzasadnienia ograniczenia prawa własności;

- art. 17 pkt 6 lit. b) tiret 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie w planie części wiążącej opinii Konserwatora Zabytków co do możliwości nadbudowy kamienicy.

W uzasadnieniu skarżąca podała, iż jest współwłaścicielką kamienicy przy ul. Z. [...] objętej w planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. " całkowitą ochroną. Skarżąca podniosła, że dotychczas kamienica ta była objęta jedynie częściową ochroną. W wyniku objęcia budynku ochroną konserwatorską w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego doszło do uznania obiektu za zabytek, a w konsekwencji do nałożenia ograniczeń i obowiązków przewidzianych w ustawie o ochronie zabytków. Brak podstaw dla wykluczenia możliwości nadbudowy, którą notabene gdzie indziej dopuszczono zgodnie z § 11 pkt 5 planu. Skarżąca podniosła także, iż w wytycznych konserwatorskich z 11 września 2009r. dla kamienicy przy ul. Z. [...] została również zaproponowana całkowita ochrona jednakże z możliwością nadbudowy o jedną kondygnację. Zdaniem skarżącej, przewidziane w planie ograniczenia prawa własności do tej nieruchomości nie znajdują uzasadnienia nawet w ocenie Miejskiego Konserwatora Zabytków. Objęcie ochroną zabytku w planie zagospodarowania przestrzennego, z tak znacznymi obostrzeniami wobec właścicieli nieruchomości przy ul. Z. [...], jakie przewidziano w §11 punkt 4 i 6, wskazuje na dowolne działanie organu. Praktycznie wszystkie kamienice na ulicy Z. aktualnie są wyższe właśnie o co najmniej o jedno piętro, w szeregu kamieniach dokonano już nadbudów. Niestety w treści uchwały pominięto możliwość nadbudowy.

Skarżąca dodatkowo wskazała na rażące naruszenie:

- art. 17 pkt 9, 13 i 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania - a to wprowadzenie do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu elementów sprzecznych z wytycznymi konserwatorskimi;

- art. 6 tejże ustawy poprzez sprzeczne z istotą władztwa planistycznego wprowadzenie obowiązku zachowania gabarytów przedmiotowej nieruchomości tj. zakazu jej nadbudowy oraz obowiązku ujednolicenia stolarki okiennej w nieruchomości położonej przy ul. Z. [...] w K.

Zdaniem strony, aby dorównać panującym w okolicy standardom architektonicznym, a tym samym ujednolicić ład przestrzenny nadbudowa przedmiotowej kamienicy o jedną kondygnację jest wskazana i zasadna. Skarżąca podkreśliła, że w szeregu znajdujących się w sąsiedztwie jej kamienicy nieruchomościach, przed wejściem w życie planu dokonano nadbudów. W dalszej części skargi wyjaśniono, iż z powodu ważnych przyczyn życiowych skarżąca nie brała udziału w postępowaniu planistycznym i nie zdążyła skutecznie złożyć swoich zastrzeżeń do planu, które, w jej ocenie, powinny być rozpoznane przed Sądem.

Prezydent Miasta K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, że zarówno wytyczne właściwego organu ochrony zabytków, jak i analiza zgromadzonych materiałów, w tym przede wszystkim zapisy kart ewidencyjnych zabytków z gminnej ewidencji zabytków, oraz wnioski do planu składane przez zainteresowane osoby stanowią bazę w oparciu, o którą nastąpiło sporządzenie projektu planu miejscowego. Wyjaśniono również przy tym, że organy planistyczne gminy nie podejmują czynności planistycznych w sposób dowolny, lecz sporządzając projekt planu, uwzględniają w postępowaniu planistycznym zarówno udział innych organów jak i działania zainteresowanych osób (właścicieli nieruchomości, mieszkańców, itp.) Wskazano przy tym, że strona skarżąca nie brała udziału w toczącym się postępowaniu planistycznym, ponieważ nie złożyła ani wniosku do planu, ani uwag do projektu planu, pomimo, że projekt planu podlegał potrójnemu wyłożeniu do publicznego wglądu. Ponadto organ sporządzający projekt planu, ustalając przeznaczenie dla działki przy ul. Z. [...], uwzględnił ustalenia karty obiektu zabytkowego.

Analizując obszar objęty granicami, dla którego należy sporządzić projekt planu oraz okoliczność występowania w tym terenie znacznego nagromadzenia obiektów zabytkowych, jak i konieczność zapewnienia ochrony obszarowi wpisanemu na listę światowego dziedzictwa UNESCO oraz obszarowi stanowiącemu Pomnik Historii, organ planistyczny przyjął, iż wszystkie działania zmierzające do zmiany w strukturze substancji budowlanej obiektów zabytkowych są dopuszczalne, o ile zostaną zaakceptowane przez M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., w ramach prowadzonego postępowania planistycznego. W związku z tym, w przypadku podjęcia przez zainteresowane podmioty (właścicieli nieruchomości) czynności zmierzających do zmiany ustaleń planistycznych zaproponowanych w projekcie planu poprzez złożenie przez nie stosownych uwag, ewentualny sposób dopuszczenia zmian w zabudowie obiektów zabytkowych, podlegał konsultacjom i uzgodnieniu z właściwym organem ochrony zabytków.

Podkreślono, że brak zgody M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. przesądził o braku możliwości zmiany ustaleń planistycznych zawartych w projekcie planu. W związku z tym, że strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu planistycznym, w przypadku budynku przy ul. Z. [...] nie analizowano odmiennego sposobu zagospodarowania terenu, poza czynnościami związanymi ze sporządzeniem projektu planu w wyniku rozpatrzenia wniosków złożonych do planu. Odpowiadając na zarzuty skarżącej wskazano, że jeśli obiekt spełnia przesłanki określone w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków to jest on zabytkiem w znaczeniu materialnym, a fakt ten wynika z właściwości samego obiektu i wskazanego przepisu prawa, a nie z decyzji administracyjnej. Budynek przy ul. Z. [...] stanowi zabytek, bowiem został uwzględniony w gminnej ewidencji zabytków w oparciu o wytyczne konserwatorskie. Dla takiego rodzaju obiektów ustalono w planie miejscowym całkowitą ochronę (§ 11 ust. 4 postanowień planu). Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie rozstrzygają o tym, czy dany budynek stanowi zabytek, lecz jedynie uwzględniają w swoich postanowieniach okoliczność istnienia obiektów zabytkowych w danym terenie, wskazanych w gminnej ewidencji zabytków, równocześnie ustalając zakres robót budowlanych, które można prowadzić przy takim obiekcie budowlanym. Organ planistyczny wyjaśnił, że ustalenia ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazują, iż jedną z form ochrony zabytków są ustalenia zasad ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem organy gminy zobligowane są do zapewnienia takiej ochrony, jeżeli w danym terenie występują obiekty zabytkowe.

Wskazano, iż określenie w projekcie planu zasad ochrony obiektów zabytkowych podlega uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W związku z tym, organ ochrony zabytków, po otrzymaniu projektu planu, bada, czy zakres i stopień ochrony obiektów zabytkowych, wskazany w projekcie planu, zapewni trwałe zachowanie zabytków oraz ich późniejsze zagospodarowanie i utrzymanie. W przypadku planu miejscowego dla obszaru "B. " ocena przeprowadzona przez M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. wypadła pozytywnie, co znalazło odzwierciedlenie w uzyskanych uzgodnieniach.

Niewątpliwie, w przypadku obiektów zabytkowych, ich właściciele są w większej mierze ograniczeni w sposobie wykonywania prawa własności, niemniej ograniczenie to wynika z potrzeby zachowania materialnego dziedzictwa kulturalnego dla przyszłych pokoleń. Ustawodawca uznał, iż przypadku obiektów zabytkowych, interes publiczny posiada prymat nad interesem prywatnym, dopuszczając ograniczenie prawa do swobodnego dysponowania obiektem zabytkowym w zakresie konieczności uzyskania stosownej zgody wydanej przez organ ochrony zabytków przypadku zamiaru wykonania robót budowlanych.

Za nieuprawniony uznano również zarzut strony skarżącej, iż ustalenia planu pozostawiają niezmienioną wysokość jedynie budynku przy ul. Z. [...]. Wskazano bowiem, że również sąsiadujący budynek (przy ul. Z. [...]), jako objęty ochroną, konserwatorską pełną, ma ustalony planem miejscowym obowiązek zachowania gabarytów, w tym wysokości zabudowy. Przy ul. Z. zlokalizowanych jest 17 obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, z czego tylko 3 nie zostały objęte ochroną całkowitą. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie doszło również do naruszenia trybu konsultacji poprzez pominięcie przez organy planistyczne pisma ze wskazaniem konserwatorskim z dnia 11 września 2009 r. Pismo to stanowiło nieobligatoryjną – z punktu widzenia procedury planistycznej, opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków, które przedstawiało propozycję zapisów z zakresu ochrony zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że ani procedura planistyczna, ani właściwość organów biorących udział w tej procedurze nie została naruszona w postępowaniu zmierzającym do uchwalenia planu miejscowego. Nie są uzasadnione zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez Radę Miasta K. władztwa planistycznego, poprzez ustalenia planu, które naruszają prawo własności nieruchomości skarżącej oraz nie respektują ustaleń wynikających z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 września 2009r., uniemożliwiając stronie skarżącej realizację jej zamiarów nadbudowy kamienicy. Pismo z dnia 11 września 2009r. pochodzi od Miejskiego Konserwatora Zabytków i stanowi opinię wydawaną w ramach wewnętrznych działań opiniodawczo-konsultacyjnych prowadzonych przez organ planistyczny na wstępnym etapie procedury planistycznej ze swoimi jednostkami organizacyjnymi, na podstawie wewnętrznych regulacji gminy w celu zebrania jak najpełniejszego materiału dla przygotowywanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismo to stanowi tylko informację dla organu planistycznego o potrzebie i zakresie uwzględnienia w przygotowywanym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego elementów związanych z ochroną i możliwością przekształceń terenów i obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków. Nie jest to więc opinia pochodząca od organów wskazanych w art.17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która i tak nie miałaby charakteru wiążącego, ani tym bardziej uzgodnienie samego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art.17 pkt 8 lit.b ustawy. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. kilkakrotnie uzgadniał projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "B.". W swoich postanowieniach zawarł szereg warunków, które musiał uwzględnić organ planistyczny. Jednak żaden z warunków M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kr. nie kwestionował zapisów projektu planu dotyczących budynku przy ul. Z. [...] w K. – a więc §11 pkt 4 i 6. Ostatecznie podkreślić należy, że przygotowany projekt planu został uzgodniony przez M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., a narzucone przez niego warunki zostały uwzględnione przez organ planistyczny. W konsekwencji bezzasadny jest zarzut naruszenia art.17 pkt 9, 13, i 14 u.p.z.p. - wprowadzenia do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego elementów sprzecznych z wytycznymi konserwatora. Dodatkowo w tym kontekście należy podnieść, że wnioski wynikające z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 września 2009r., na które tak powołuje się strona skarżąca, zostały w zasadzie w całości uwzględnione w projekcie planu. Otóż §11 pkt 4 i 6 zaskarżonego planu są wręcz dosłownym powtórzeniem postulatów zawartych w powołanym wyżej piśmie (str. 6 i 12 tego pisma) za wyjątkiem zakazu zachowania dekoracji klatki schodowej oraz sieni i dopuszczenia nadbudowy o jedna kondygnację. Wynika to po części z konieczności tworzenia ogólnych zapisów planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego. Zatem w §11 pkt 4 zaskarżonego planu organ planistyczny zawarł podstawowe, ogólne i wspólne dla wszystkich obiektów podlegających ochronie zapisy. Natomiast niezbędne, dodatkowe wymogi o charakterze indywidualnym zawarł w § 11 pkt 6 zaskarżonego planu. Odnośnie budynku skarżącej jest to nakaz przywrócenia pierwotnych podziałów stolarki okiennej (z kolumienkami na listwach przyokiennych). Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art.8 k.p.a. w zw. z art.22 ust.4 ustawy o ochronie zabytków w toku postępowania planistycznego organy te nie działają na podstawie k.p.a., a tym bardziej nie wydają decyzji administracyjnych. Objęcie gminną ewidencją zabytków następuje na podstawie odmiennej podstawy prawnej i w toku odrębnych działań niż procedura planistyczna. Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.z.p.). Wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji wskazał, że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.z.p.z.), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to czy skarżąca, zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium. Żaden z właścicieli przedmiotowej działki nie uczestniczył aktywnie w procedurze planistycznej.

Sama treść zaskarżonego planu miejscowego nie neguje zasady ochrony prawa własności. To, że skarżąca chciałaby innego przeznaczenia terenu, na którym znajduje się stanowiąca jej własność kamienica nie oznacza, że przysługujące jej prawo własności zostało w niedopuszczalny sposób naruszone. Ustalone w planie miejscowym przeznaczenie oraz warunki zabudowy i zagospodarowania dla budynku przy ul. Z. [...] nie stanowiły bowiem dowolnych działań organów planistycznych, lecz doszło do nich w wyniku przeprowadzenia pełnego postępowania planistycznego, po uzgodnieniu zasad ochrony obiektów zabytkowych z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, który nie zakwestionował sposobu ochrony zabytkowego obiektu przy ul. Z. [...] w K.

Sąd stwierdził, że plan miejscowy niewątpliwie ingeruje w sposób wykonywania prawa własności skarżącej naruszając jej interes prawny. Uniemożliwienie skarżącej nadbudowy kamienicy o jedną kondygnację, w realiach niniejszej sprawy, nie wystarcza jednak dla uznania przekroczenia władztwa planistycznego. Istotą planowania przestrzennego jest przeznaczanie nieruchomości na różne cele, wyznaczone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z zadaniach gminy. Planowanie przestrzenne wpisane zostało w zakres "władztwa" organów gminy, a to oznacza, że organy gminy mają prawo ingerowanie władczego (a więc i bez zgody właściciela bądź użytkownika wieczystego) w określenie sposobu zagospodarowania terenu. Nie obowiązuje żadna zasada ustawowego prymatu celu publicznego nad celami prywatnymi. Tym niemniej w konkretnej sprawie taki prymat celu publicznego może być uznany za dopuszczalny. W ocenie Sądu w tej sprawie prymat celu publicznego (ochrona obiektów zabytkowych wynikająca z potrzeby zachowania dziedzictwa kulturalnego dla przyszłych pokoleń) był uzasadniony. Stosownie do art. 6 u.p.z.p. wykluczona jest ingerencja w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie zaskarżona uchwała nie ingeruje w istotę prawa własności skarżącej mimo, że mocno je ogranicza.

Obszar MW/U.9 to teren, na którym nagromadzone są obiekty zabytkowe. Ze względu na konieczność zapewnienia ochrony obszarowi wpisanemu na listę światowego dziedzictwa UNESCO oraz obszarowi stanowiącemu Pomnik Historii, organ planistyczny przyjął, iż wszystkie działania zmierzające do zmiany w strukturze substancji budowlanej obiektów zabytkowych są dopuszczalne, o ile zostaną zaakceptowane przez M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., w ramach prowadzonego postępowania planistycznego. Brak jego zgody przesądził o braku możliwości zmiany ustaleń planistycznych zawartych w projekcie planu. W związku z tym, że strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu planistycznym, w przypadku budynku przy ul. Z. [...] w K. nie analizowano odmiennego sposobu zagospodarowania terenu, poza czynnościami związanymi ze sporządzeniem projektu planu w wyniku rozpatrzenia wniosków złożonych do planu. Nie jest więc zasadny zarzut niczym nie uzasadnionego ograniczania prawa własności skarżącej. Rada Miasta K. miała dostateczne podstawy do uznania, że właśnie objęcie przedmiotowego terenu całkowitą ochroną konserwatorską z ustalonym w planie obowiązkiem zachowania gabarytów, w tym wysokości zabudowy jest jak najbardziej w tym planie uzasadnione. Zarzut naruszenia w tej sprawie art. 21 ust. 1 Konstytucji nie jest zasadny. Skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje kształtowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu zagospodarowania terenu, tym samym wyznacza także sposób wykonywania prawa własności. Jest to, wbrew stanowisku skarżącej, zgodne także z art. 140 k.c. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie danego prawa to nie jest wola właściciela lub użytkownika wieczystego co do sposobu wykonywania danego prawa, ale właśnie zapisy planu miejscowego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym prawo własności może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. To właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jej art. 6 ust. 1 wręcz nakazują, aby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowały, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie naruszono zasady równości, proporcjonalności ani konstytucyjnie chronionego prawa własności. Wprowadzone zaskarżonym planem ograniczenia nie odnoszą się tylko do budynku skarżącej, lecz do wszystkich obiektów wpisanych do ewidencji zabytków znajdujących się nie tylko w obszarze MW/U.9, lecz w obszarze objętym całym planem. Nie można tu mówić o naruszeniu zasady równości wobec prawa. Zarówno budynek nr [...] jak i sąsiedni budynek nr [...] (o zbliżonej wysokości) przy ul. Z. w K. objęte zostały ochroną całkowitą o tożsamych zapisach planu. Co więcej wszystkie sąsiednie budynki zabytkowe tworzące pierzeję zabudowy ul. Z. w K. objęte zostały ochroną całkowitą. Jak wskazano wyżej zapis §11 pkt 4 zaskarżonego planu odnosi się do wszystkich obiektów zabytkowych objętych ochroną całkowitą na obszarze planu, nie sposób więc wyeliminować go z obrotu prawnego tylko ze względu na interes indywidualny strony skarżącej. Nie sposób także stwierdzić nieważności tego przepisu tylko w stosunku do budynku przy ul. Z. [...] w K. lub w tym zakresie stwierdzić nieważność części graficznej planu, gdyż przede wszystkim wiązałoby się to z badaniem zasadności objęcia tego obiektu gminą ewidencją zabytków i celowością podjętych przez organ planistyczny rozwiązań w celu jego ochrony – co w kontroli sądowoadministracyjnej jest niedopuszczalne. Jedynym kryterium kontroli sądowej jest legalność. Wreszcie w sytuacji stwierdzenia nieważności zapisów planu w stosunku do jednego obiektu, a które są wspólne lub tożsame dla wielu adresatów Sąd doprowadziłby do powstania stanu nierówności wobec prawa innych podmiotów objętych takimi regulacjami. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie mogła dotyczyć oceny celowości czy słuszności dokonywanych w planie miejscowym rozstrzygnięć, lecz ograniczyła się do badania zgodności z prawem podjętej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. C., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." lub uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - poprzez niezasadne oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na skutek niewłaściwej kontroli administracyjnej postępowania jakie toczyło się przed organami administracji publicznej, w sytuacji, kiedy skarga winna zostać uwzględniona w oparciu o przedstawione w niej naruszenia jakich dopuściły się organy administracji publicznej, w szczególności zaś z uwagi na to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony niezgodnie z prawem, przy czym przy jego uchwalaniu doszło do naruszenia przesłanek zarówno o charakterze formalnoprawnym jak i materialnoprawnym,

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 7 Konstytucji oraz art. 1 ust. 2, art. 3, art. 6, art. 9 ust. 4, art. 20, art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie lub brak rozważenia, skutkujące przyjęciem iż zaskarżona uchwała nie narusza dyspozycji w/w przepisów pomimo iż :

- doszło do naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec braku uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu, a także braku zgodności ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego - ( art. 20 u.p.z.p w zw. z art. 9 ust 4 u.p.z.p., art. 28 u.p.z.p),

- doszło do nadużycia tzw. władztwa planistycznego - w aspekcie nie uwzględnienia zarzutu iż uprawnienia planistyczne gminy posiadają w sprawie cechy dowolności, co winno być przez Sąd indywidualnie zweryfikowane, tak, aby nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności (art. 1 ust. 2 u.p.z.p w zw. z art. 6 u.p.z.p. oraz 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 7 Konstytucji, art. 28 u.p.z.p.),

- wadliwie ustalono warunki zabudowy dla obszaru MN/U9 w sposób naruszający obowiązujące w planowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego (art. 1 ust 2 u.p.z.p. oraz art. 6 u.p.z.p.) co skutkowało bezpodstawnym i nadmiernym ograniczeniem praw własności jak również brakiem należytego uzasadnienia ograniczenia tego prawa, a to dodatkowo wobec naruszenia dyspozycji art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania przy uchwalaniu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z procedurą osobną uchwałą powinno się głosować zgłaszane przez mieszkańców uwagi do projektu planu. Organy administracji publicznej nieprawidłowo wszystkie elementy umieściły w jednej uchwale, dopuszczając się tym samym naruszeń prawa procesowego, skutkującego wydaniem uchwały z naruszeniem prawa. Oczywistym bowiem jest, że radni w czasie głosowania nad tymi uwagami nie mieli tak naprawdę faktycznej możliwości zapoznania się z nimi, do czego nie można dopuścić w tego typu sprawach.

Powyższe jest równoznaczne z tym, że Sąd I instancji mimo ciążącego na nim obowiązku kontroli działań organów administracji publicznej, pominął istotne naruszenie przez nie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - a to niewłaściwe wykonanie czynności z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - z uwagi na brak uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu.

Sąd I instancji, rozpatrując przedmiotową sprawę, zupełnie nie rozważył zarzutu naruszenia przez organ konieczności proporcjonalnego ważenia interesu publicznego i prywatnego, a co niewątpliwie na kanwie niniejszej sprawy było i jest konieczne. W szczególności zaś nie zweryfikował w zakresie sprawowanej kontroli, czy organ planistyczny w ramach prowadzonych czynności miał na uwadze jak najmniejsze obciążenie w postaci nakładania ograniczeń niezbędnych dla ochrony zabytków. Zasada poszanowania prawa własności w planowaniu przestrzennym dotyczy nie tylko ograniczeń własności wynikających z ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości, ale dotyczyć także powinna poszanowania prawa własności poprzez unikanie zbędnych uszczupleń majątku właścicieli nieruchomości, jakie mogą zostać spowodowane postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy administracji publicznej przekroczyły swoje uprawnienia, poprzez danie nadmiernego i niczym nie uzasadnionego prymatu rzekomemu interesowi publicznemu nad interesem indywidualnym, czym naruszyły zasadę proporcjonalności, zasadę równości, prawo własności oraz granice władztwa planistycznego. Patrząc na złożone do akt przez skarżącą zdjęcia przedmiotowej nieruchomości i okolicznych budowli - nie można powiedzieć, iż zakaz zmiany gabarytów ( w tym nadbudowy ) kamienicy przy ul. Z. [...] ma służyć ochronie jakiegokolwiek interesu publicznego, w tym zachowaniu czy też wprowadzeniu ładu przestrzennego. Zachowanie dotychczasowych gabarytów tej właśnie nieruchomości raczej osiąga odwrotny efekt, stoi w sprzeczności z zasadą ładu przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Za całkowicie nieusprawiedliwioną uznać należało prawnoprocesową podstawę kasacyjną w ramach której skarżąca powoływała art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.Przedmiotem zaskarżenia była bowiem uchwała – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Procedura prowadząca do uchwalenia planu regulowana jest wyczerpująco przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p.. Nie stosuje się w niej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można zatem, wnosząc skargę na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powoływać się skutecznie na naruszenie przepisów k.p.a. odnoszących się wprost do postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Natomiast powołane w ramach tej podstawy kasacyjnej przepisy p.p.s.a. odnoszą się do ogólnie określonej kognicji sądów administracyjnych (art. 3 §1), możliwej treści wyroku sądu I instancji w sprawie ze skargi na uchwałę (art. 147§1 i art. 151 p.p.s.a.) oraz zasady rozstrzygania przez sąd administracyjny w granicach sprawy, bez związania zarzutami i wnioskami skargi (art. 134§1 p.p.s.a.). Tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego w żaden sposób nie korespondują z uzasadnieniem skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu tym podniesiono zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., opierający się na takiej interpretacji powołanego przepisu iż wyklucza on łączne rozstrzygnięcie przez radę gminy o wszystkich zgłoszonych i nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwagach do projektu planu. Odnosząc się do tego zarzutu, pomimo jego niewłaściwego umieszczenia dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Stosownie do przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz o zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Istotne dla oceny zasadności powyższego zarzutu jest użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "jednocześnie", określające czasową relację pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego oraz rozstrzygnięciem o nieuwzględnionych uwagach do projektu planu.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażany już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12, z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/11, z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1435/11, z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10, z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1893/09). Zawierający wykaz nieuwzględnionych uwag załącznik do zaskarżonej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób szczegółowy opisuje każdą ze zgłoszonych i nieuwzględnionych uwag oraz zawiera uzasadnienie przemawiające, zdaniem Prezydenta, za ich nieuwzględnieniem. Radni mieli zatem możliwość zapoznania się z treścią uwagi i stanowiskiem organu wykonawczego wobec niej. Należy zwrócić ponadto uwagę, że nikt z radnych uczestniczących w głosowaniu nad projektem planu nie domagał się, by wszystkie, lub niektóre z uwag poddać odrębnemu głosowaniu. Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęty przez Radę Miasta K. sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie stanowił naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały.

Na marginesie wskazać należy, że przyjęta przez Radę Miasta K. forma rozpatrzenia uwag w żadnej mierze nie dotyczyła skarżącej, gdyż w ogóle nie wnosiła ona uwag do projektu planu.

Zasługiwały natomiast na uwzględnienie prawnomaterialne podstawy kasacyjne, opierające się na zarzucie przekroczenia przez organ planistyczny granic władztwa planistycznego. Pojęcie to wymaga, przed przejściem do dalszych rozważań pewnego dookreślenia. Jest ono rozumiane jako wyłączna kompetencja gminy do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Kompetencja ta nie jest jednak nieograniczona. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, określający zasadę proporcjonalności. Plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione przez art. 64 Konstytucji RP. W art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost stwierdza się, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena zatem w tym kontekście kwestii nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, a także wolności i praw innych osób.

Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Przepis ten koresponduje z art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz.1568 ze zm. – aktualnie t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 1446 ze zm.), która określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, a także organizację organów ochrony zabytków.

Przepis art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia (pkt 1); innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków(pkt 2); parków kulturowych (pkt 3). W studium i planie, o których mowa w ust. 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków ( art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Konstytucja R.P. stoi na straży ochrony dziedzictwa narodowego, stanowiąc w art.73, że każdemu zapewnia się wolność korzystania z dóbr kultury. Niewątpliwie do dóbr kultury, które podlegają ochronie, należą zabytki, a gwarancję ich należytej ochrony stanowią obowiązujące przepisy prawa oraz przyznane organom administracji publicznej określone w tym zakresie kompetencje. Skoro zatem zarówno prawo własności jak i dziedzictwo kulturowe i zabytki są wartościami chronionymi konstytucyjnie, a organy gminy obowiązane są je uwzględniać w procesie planistycznym, to w określonych sytuacjach – tak jak w niniejszej sprawie – może dojść do kolizji interesów indywidualnych i interesu społecznego.

Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Brzmienie przepisów ustawy jednoznacznie wskazuje, że interes społeczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego i starannego wyważenia praw indywidualnych i interesu społecznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Regulacje zaskarżonego planu niewątpliwie oddziaływają na prawo własności skarżącej do nieruchomości przy ul. Z. [...] w K., ograniczając możliwość nadbudowy kamienicy posadowionej na tej nieruchomości. Ochrona dóbr kultury, w tym zabytków stanowić może podstawę ingerencji w prawo własności realizowanej w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymaga to jednak szczególnej dbałości organów planistycznych, by wprowadzone planem ograniczenia czyniły zadość wymogom zasady proporcjonalności, a zatem by były one konieczne dla osiągnięcia założonego, mającego oparcie w ustawie i Konstytucji celu.

W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że kamienica przy ul. Z. [...] w K. nie jest obiektem podlegającym ochronie jako zabytek wpisany do rejestru zabytków. Jest ona natomiast wpisana do gminnej ewidencji zabytków i zakres jej ochrony zależy od konkretnych regulacji planu.

Argumentacja organu planistycznego zawarta w odpowiedzi na skargę sprowadza się do dwóch argumentów. Według pierwszego z nich skarżąca zaniechała wnoszenia uwag do projektu planu i tym samym pozbawiła się możliwości wpływania na konkretne rozwiązania przyjęte w planie, zaś według drugiego uzgodnienie planu bez zastrzeżeń przez właściwy organ ochrony zabytków, czyli Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków determinuje uznaniem prawidłowości przyjętych w planie form ochrony.

Argumenty te nie mogą być jednak uznane za wystarczające dla uznania, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego w części dotyczącej nieruchomości przy ul. Z. [...] w K. jest zgodny z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę uznaje za właściwe podkreślić, że wnoszenie uwag do projektu planu jest jedynie uprawnieniem osoby, której interesu prawnego dotyczą zamierzone regulacje. Nie jest to bynajmniej obowiązek, którego uchybienie powodowałoby wygaśnięcie możliwości powoływania się na okoliczności stanowiące możliwą podstawę wniesienia uwagi, w ramach skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takiego skutku nie sposób odczytać z jakiegokolwiek przepisu prawa.

Ogólne uzgodnienie projektu planu przez organ konserwatorski w żadnej mierze nie może zastąpić rzeczowej argumentacji, odnoszącej się do uwarunkowań związanych z konieczną ochroną konkretnego obiektu. Nie można naruszać prawa własności w drodze regulacji planistycznych, ograniczając ich uzasadnienie do argumentów wyłącznie natury formalnej. Nie sposób zaakceptować stanowiska organu planistycznego, który w odpowiedzi na skargę przyznał, że w związku z tym, że strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu planistycznym, w przypadku budynku przy ul. Z. [...] nie analizowano odmiennego sposobu zagospodarowania terenu, poza czynnościami związanymi ze sporządzeniem projektu planu w wyniku rozpatrzenia wniosków złożonych do planu.

Słusznie skarżąca powołała się na pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 września 2009r., które dopuszczało możliwość nadbudowy o jedną kondygnację budynku przy ul. Z. [...]. Niewątpliwie to stanowisko miejskiego organu konserwatorskiego nie było wiążące w procedurze planistycznej, lecz odstąpienie od zawartej w nim tezy, umożliwiającej nadbudowę wymagało uzasadnienia, które powinno wyjaśniać jakie konkretne uwarunkowania uniemożliwiają nadbudowę kamienicy przy ul.Z. [...] w K. do wysokości kamienicy sąsiedniej. Takie uzasadnienie jest tym bardziej konieczne, że z materiału fotograficznego przedstawionego przez skarżącą wydaje się wynikać, że kamienica przy ul. Z. [...] jest elementem zabudowy o charakterze dysharmonicznym co do wysokości w stosunku do większej części zabudowy istniejącej przy tej samej ulicy. Stanowisko organu nie wskazuje, by w sprawie rozważano jakiekolwiek szczególne okoliczności, które mogłyby uzasadniać ochronę budynku przy ul. Z. [...] poprzez całkowity zakaz jego zrównania co do wysokości z budynkiem przy ul. Z. [...].

Powyższe rozważania wskazują na to, że w istocie trafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez organ planistyczny dopuszczalnych granic władztwa planistycznego w odniesieniu do zastosowania całkowitej ochrony, obejmującej zakaz nadbudowy, w stosunku do budynku położonego przy ul. Z. [...] w K.

Wobec tego, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uznał, że skarga może zostać rozpoznana na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 147§1 p.p.s.a. i stwierdził jej nieważność w zakresie §11 ust. 4 pkt 1 w odniesieniu do nieruchomości przy ul. Z. [...] w K.

Należy w tym miejscu stwierdzić, że niezasadny był podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, oraz art. 21 i 64 Konstytucji RP poprzez nałożenie na skarżącą w § 11 pkt 6 podpunkt 10 obowiązków co prowadzi do nieproporcjonalnego ograniczenia uprawień właścicielskich (nałożenie obowiązków). Chodziło w tym zapisie planu o nakaz ujednolicenia stolarki okiennej. Przede wszystkim wskazać należy, że nietrafny był wywód skargi dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż jak już wskazano wcześniej procedura planistyczna nie jest prowadzona na podstawie przepisów k.p.a. lecz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Znaczenie kwestionowanego przez skarżącą w tej części zapisu planu ogranicza się do konieczności zachowania spójności oryginalnej formy stolarki okiennej wymaganej przy przebudowie lub remoncie obiektu. W sposób oczywisty plan miejscowy nie nakłada na właściciela obiektu budowlanego obowiązku wykonania określonych prac budowlanych, a jedynie zobowiązuje go do uwzględnienia zawartych w nim regulacji przy inwestycjach podejmowanych w czasie jego obowiązywania. Nie narusza bynajmniej granic władztwa planistycznego gminy, wymagającego, by uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków (art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) regulacja, zgodnie z którą podmioty dokonujące zmian w obrębie elewacji budynku powinny doprowadzić do ujednolicenia pierwotnej – historycznej formy stolarki okiennej.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 147§1 p.p.s.a. jak w punkcie 1 i 2 wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku oparto na przepisach art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono, wobec uwzględnienia skargi na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.