Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 728/19 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 12 lutego 2019 r. nr WI-I.7840.3.249.2017.BG w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 września 2020 r., II SA/Gd 728/19, w wyniku rozpoznania skargi M.G., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z 12 lutego 2019 r., nr WI-I.7840.3.249.2017.BG oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z 20 października 2017 r., znak RAAII.6740.300.2017.BB-418/11stacja bazowa, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), dalej: p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. z 18 sierpnia 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę stacji telefonii komórkowej [...] [...] na dachu budynku przy ul. [...] w G. wraz z wykonaniem zasilania energetycznego, działka nr ew. [...] i [...], obręb [...] [...] –[...].

Uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz § 2 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia w wyniku: (i) niezastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i uchylenia decyzji organu II instancji, pomimo iż odpowiadała ona prawu; (ii) błędnego zastosowania art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1, jak również art. 107 § 3 k.p.a. i w rezultacie uchylenia decyzji organu II instancji w wyniku błędnego stwierdzenia, że inwestycja nią przewidziana wymagać może uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy właściwa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz treści uzasadnień decyzji organów I i II instancji wskazuje, iż organy poddały dogłębnej analizie przedstawione przez skarżącą kasacyjnie kwalifikację i analizę środowiskową, o czym świadczy w szczególności uzasadnienie decyzji organu II instancji, co zasadnym czyni zarzut, iż wyrok Sądu I instancji wydany został po nienależytym zbadaniu materiału zgromadzonego w postępowaniu, a jednocześnie czyni zasadnym zarzut naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz niewłaściwej oceny kompletności uzasadnień uchylonych decyzji; (iii) niezastosowania art. 16 k.p.a. i w rezultacie niedostrzeżenia bezprzedmiotowości postępowania środowiskowego, pomimo że wniosek taki jest konieczny wobec zakończenia ostatecznym i pozostającym w obrocie prawnym rozstrzygnięciem organu ochrony środowiska (pismo Wydziału Środowiska Urzędu Miasta [...] z 5 października 2016 r., znak ROD.6220.2.47.2016JSk) postępowania środowiskowego, które jako ostateczne i niewycofane z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym wiązało i nadal wiąże nie tylko organy I i II instancji, ale również Sąd I instancji, który w żadnej mierze nie był uprawniony zaskarżonym wyrokiem do ich kontroli i kwestionowania ich ustaleń; (iv) niezastosowania art. 12 k.p.a. i pominięcia, że działanie organu było zasadne w świetle konieczności działania przez organy administracji w sprawie "wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia";

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak precyzyjnych wskazań dla organów I i II instancji odnośnie do ponownego prowadzenia postępowania m.in. w zakresie ewentualnej konieczności "sumowania parametrów anten", czy też ich wzajemnego oddziaływania;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 32 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 63 ust. 1 i 2 oraz art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), dalej: u.o.o.ś., oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), dalej: r.p.m.z.o.ś. poprzez: (i) błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie organ powinien rozważyć uzależnienie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy postępowanie w sprawie wydania tejże decyzji w odniesieniu do przewidzianej przez skarżącą kasacyjnie inwestycji jest bezprzedmiotowe, jako że nie stanowi ona "przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko", co wynika z poddanej analizie organów kwalifikacji i analizy środowiskowej, którą organy rozważyły przy uwzględnieniu przepisów r.p.m.z.o.ś.; (ii) nakazanie poddawania analizie przez organy I i II instancji innych parametrów inwestycji niż te, które zamierza realizować skarżąca kasacyjnie i które objęte są wnioskiem;

2) § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. poprzez zastosowanie, podczas gdy kryterium kwalifikowania inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest moc EIRP wyznaczana dla pojedynczej anteny.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą kasacyjnie spółkę na uzasadnionych podstawach, które nakazywałyby uwzględnić zgłoszone przez stronę żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku. Uznanie części zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej za zasadne nie skutkuje bowiem stwierdzeniem, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu. W złożonej skardze kasacyjnej jej autor nie doprowadził bowiem do zakwestionowania wszystkich elementów oceny prawnej, które nakazywały Sądowi przypisać zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] wadliwość prowadzącą do uchylenia obu aktów. Wymaga przypomnienia, że oddalenie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. zachodzi nie tylko, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także gdy pomimo (częściowo) błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Nie można zgodzić się ze stawianym Sądowi I instancji zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia powołanego przepisu, albowiem uzasadnienie wyroku z 30 września 2020 r. zostało sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego i poprzedzającą ją decyzję z 20 października 2017 r. za niezgodne z prawem. Powyższe wyjaśnienie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalało uczestnikowi postępowania poznać argumenty, których rozważenie przez Sąd skutkowało przyjęciem, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie były uprawnione do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornego przedsięwzięcia z uwagi na niezaistnienie sytuacji, do której odwołuje się art. 35 ust. 4 p.b. Zamieszczone w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania stanowiły konsekwencję sformułowanej przez Sąd oceny prawnej, przy czym brak jest podstaw, by uznać za skarżącą kasacyjnie, że cechują się one nieprecyzyjnością w stopniu ważącym na wyniku sprawy.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Następuje to w szczególności poprzez ustalenie, czy ze względu na charakter i rozmiar inwestycji zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Konieczność uzyskania takiej decyzji w świetle art. 71 ust. 2 u.o.o.ś. jest uzależniona od zakwalifikowania objętego wnioskiem inwestora zamierzenia budowlanego do przedsięwzięć wskazanych w r.p.m.z.o.ś. - przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Do stacji telefonii komórkowych odnoszą się powołane w podstawie skargi kasacyjnej § 2 ust. 1 pkt 7, a także § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. Aby powstał obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś.), należy na podstawie danych przekazanych przez inwestora dotyczących parametrów technicznych anten, jakie mają być zainstalowane w zaprojektowanej stacji telefonii komórkowej, wyliczyć równoważną moc promieniowaną izotropowo takiej instalacji oraz ustalić, czy i w jakiej odległości od osi głównej wiązki promieniowania danej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej w zakresie, w jakim wskazuje ono, że inwestor pozostaje adresatem ostatecznej decyzji administracyjnej rozstrzygającej o braku potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanej inwestycji, którą organy rozpoznające wniosek z 18 sierpnia 2017 r. były związane, ponieważ taki skutek nie może zostać przypisany powołanemu w skardze kasacyjnej pismu Wydziału Środowiska Urzędu Miasta [...] z 5 października 2016 r. z uwagi na jego wyłącznie informacyjny (opiniodawczy) charakter. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by do Prezydenta Miasta [...] został złożony przez nią, jako planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, wniosek, o którym mowa w art. 73 ust. 1 u.o.o.ś. i został on rozstrzygnięty ww. pismem. Jedynie na marginesie powyższej oceny przypomnienia wymaga, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po wszczęciu postępowania w sprawie wydania tej decyzji. Wskazywany przez skarżącą kasacyjnie brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie pokrywa się z "bezprzedmiotowością postępowania środowiskowego", wobec czego odwoływanie się w skardze kasacyjnej do dyspozycji art. 32 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 63 ust. 1 i 2 u.o.o.ś. pozostaje nieuzasadnione z uwagi na zakres prowadzonego w sprawie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się natomiast z tymi zarzutami skargi kasacyjnej, które wskazują, że Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonej decyzji kierował się wadliwymi kryteriami oceny zaprojektowanego przedsięwzięcia budowlanego kwalifikowanego jako inwestycja mogąca znacząco oddziaływać na środowisko, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie wymagał uzupełnienia. Zasadnie skarżący kasacyjnie stwierdził, że na potrzeby rozważenia w sprawie tego, czy jako inwestor powinien uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, konieczne jest dokonanie oceny nie tyle całego przedsięwzięcia, ale wyłącznie parametrów poszczególnych urządzeń mających wchodzić w skład stacji [...] [...]. Pogląd ten należy uznać w całości za prawidłowy. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22 odnośnie do przedstawionego do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r., III OSK 703/21 zagadnienia prawnego, czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś., na którego naruszenie wskazał trafnie skarżący kasacyjnie, do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś.

W uzasadnieniu ww. uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora. Podane przez inwestora parametry m.in. układ i nachylenie do gruntu anten są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji, co nie pozwala zaakceptować tych uwag Sądu I instancji, których przedmiotem był nakaz uwzględnienia przez organy maksymalnych możliwości emisyjnych poszczególnych urządzeń, w szczególności niekierowania się konfiguracją anten przedstawioną przez inwestora, ale wzięcia pod uwagę ich ogólnej charakterystyki technicznej przekładającej się na posiadane właściwości.

Powyższa wadliwość, co zostało już zauważone, nie przekłada się jednakże na błędne rozstrzygnięcie przez Sąd I instancji o legalności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę stacji telefonii komórkowej [...], ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej nie doprowadziły do podważenia stanowiska Sądu odnoszącego się do wad obciążających przedstawioną przez inwestora dokumentację projektową. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by wyłącznym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji było uznanie przez Sąd, iż dołączone do projektu budowlanego dokumenty w postaci kwalifikacji przedsięwzięcia oraz analizy środowiskowej zostały poddane weryfikacji opartej na błędnej wykładni przepisów r.p.m.z.o.ś. Mając na uwadze potrzebę dokonania prawidłowej kwalifikacji środowiskowej inwestycji, Sąd zwrócił uwagę na nieścisłości i rozbieżności charakteryzujące te dokumenty oraz projekt budowlany. Z oceny prawnej zamieszczonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji oparł się na założeniu, iż za przeszkodę do zatwierdzenia projektu budowlanego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej uznać należy rozbieżność w oznaczeniu typów anten sektorowych, które zostały wskazane do realizacji w projekcie budowlanym, i do których odnoszą się ustalenia wynikające z dołączonych do projektu dokumentów stanowiących analizę środowiskową z września 2017 r. (k. 77) oraz kwalifikację przedsięwzięcia z lipca 2018 r. (k. 107).

Zasadnicze znaczenie Sąd I instancji przypisał równocześnie brakowi określenia w projekcie budowlanym podstawowych parametrów technicznych anten sektorowych, które mają zostać zainstalowane na stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w G. Dokonując oceny różnicującej charakter prawny projektu budowlanego i sporządzonych na zlecenie inwestora dokumentów, z których wynika kwalifikacja środowiskowa przedsięwzięcia, poddawanych w toku postępowania dowodowego merytorycznej weryfikacji przez organ, Sąd I instancji przyjął, że równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) oraz kąt nachylenia anten względem powierzchni terenu (tzw. tilty) są parametrami, które w sposób istotny charakteryzują planowaną inwestycję i wywierają zasadniczy wpływ na jej kwalifikację z punktu widzenia wymagań prawnych, przez co nie jest możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego, którego część opisowa określająca przedmiot inwestycji związanej z montażem anten sektorowych radioliniowych jest ujmowana na tyle ogólnie, iż pozbawiona jest informacji o zaznaczonych parametrach technicznych projektowanego obiektu. Bezwzględnym wymaganiem jest ich zamieszczenie w przedkładanym przez inwestora projekcie budowlanym, którego treść po zatwierdzeniu odzwierciedla zakres robót budowlanych, które na jego podstawie inwestor ten może zgodnie z prawem realizować. Powyższy brak odnosił się do zatwierdzonego decyzją Wojewody Pomorskiego projektu budowlanego z lipca 2017 r., którego treść, jak zauważył Sąd, sprowadzona została do podania wykazu docelowej konfiguracji anten [...], ograniczającego się jedynie do wyszczególnienia, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje instalację trzech anten typu BSA1052 (nr A1, A2 i A3), określenia ich azymutów (40°, 150°, 290°), pasma pracy, wysokości zawieszenia oraz innych mniej ważnych parametrów (ilość RF modułów, długość kabla, typ kabla sygnałowego) z punktu widzenia kształtowanego treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. (Projekt budowlany. Opis ogólny. 1.4. Opis planowanych prac, s. 14; Orzeczenie techniczne. 4. Zestawienie anten, s. 31). Skarżąca kasacyjnie określając zarzuty skargi kasacyjnej i formułując towarzyszącą im argumentację prawną nie tylko nie podjęła ze stanowiskiem Sądu I instancji merytorycznej polemiki wykazującej jego wadliwość na gruncie stosowanych przepisów p.b., ale w żaden sposób nawet nie nawiązała do przytoczonych ustaleń, co musi przekładać się na dokonywaną przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę zaskarżonego wyroku.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.