Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Andrzej Kołodziej, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi J. O. na bezczynność Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie wniosku z dnia 10 października 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę -

Wnioskiem z dnia 10 października 2010 r. J. O. wystąpił do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] o udzielenie informacji o treści zawartych informacji oraz połączeniach z poczty elektronicznej poprzez wydruk z poczty służbowej:

1. obecnego pracownika ARiMR, a ówczesnego Dyrektora Gabinetu Prezesa ARiMR J. G. w dniach od dnia 8 grudnia 2007 r. do dnia 23 stycznia 2008 r.,

2. obecnego pracownika ARiMR Ł. M., a obecnie Dyrektora Departamentu Zarządzania Zasobami Ludzkimi w dniach od dnia 8 grudnia 2007 r. do dnia 23 stycznia 2008 r.

3. ówczesnego pracownika ARiMR D. W. w dniach od dnia 8 grudnia 2007 r. do dnia 23 stycznia 2008 r.

W uzasadnieniu wniosku J. O. podniósł, że wszystkie zapisy na komputerach i poczcie służbowej pracowników agencji rządowej są z powodów bezpieczeństwa kopiowane i pozostają w zasobach Agencji.

Jednocześnie w treści tego wniosku J. O. domagał się przywrócenia na stanowisko pracy.

Następnie J. O., w dniu 7 lutego 2011 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 10 października 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że do dnia złożenia skargi organ nie udzielił mu żądanej informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego.

W treści odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarżący wnioskiem z dnia 10 października 2010 r. wystąpił o udzielenie informacji poprzez udostępnienie wydruków z elektronicznej poczty służbowej pracowników ARiMR: J. G., D. W. i Ł. M. Jednak we wniosku tym, skarżący nie sprecyzował, że żąda wydruków określonego rodzaju korespondencji elektronicznej.

Ponadto organ podniósł, że we wcześniejszym okresie J. O. występował o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wykazów połączeń telefonicznych, jak również zabezpieczenia poczty służbowej jednej z ww. osób. Skarżący informował, że dane te są mu niezbędne w celu przedstawienia ich w Sądzie. W dniach 13 i 17 września 2010 r. organ pismami powiadamiał J. O., że żądane dane nie stanowią informacji publicznej i nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ wskazał, że w zakresie wniosku z dnia 10 października 2010 r. odpowiedź nie została udzielona skarżącemu i jednocześnie zobowiązał się do niezwłocznego powiadomienia Sądu o ewentualnej zmianie stanu sprawy i o ewentualnej modyfikacji wniosków procesowych.

Jednocześnie organ odnosząc się do sprawy podniósł, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądanym przez skarżącego należy uznać za nieuzasadniony, bowiem treść korespondencji prowadzonej za pomocą poczty elektronicznej między pracownikami ARiMR, nie mieści się w katalogu informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Zdaniem organu tego rodzaju korespondencja, która ma charakter roboczy, nie stanowi informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jedynie dotyczy spraw wewnątrzorganizacyjnych z zakresu czynności służbowych wynikających ze stosunku pracy.

Zdaniem organu, zgodnie z obowiązującymi przepisami, jak również regulacjami wewnętrznymi organu, wszystkie sprawy leżące w gestii organu, załatwiane są w formie pisemnej, w takiej też postaci gromadzone są akta administracyjne. Pisemny charakter ma również, co do zasady, oficjalny obrót spraw między poszczególnymi komórkami organizacyjnymi organu. W szczególności pisemny i tylko pisemny charakter mają wszelkiego rodzaju władcze rozstrzygnięcia organu, oświadczenia woli, ustalenia z czynności kontrolnych, sprawozdania, oficjalne stanowiska organu, wewnętrzne regulacje i polecenia służbowe dotyczące sposobu załatwiania danych spraw. W związku z powyższym dokumenty urzędowe, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. oświadczenia woli i wiedzy skierowane do innych osób lub archiwizowane w aktach, nie są co do zasady tworzone i gromadzone w formie wydruków z poczty elektronicznej.

Służbowa poczta elektroniczna jest natomiast jedynie narzędziem biurowym, które służy do bieżącej korespondencji wewnętrznej prowadzonej w trybie roboczym. W tym trybie prowadzona jest korespondencja w sprawach organizacji pracy, ewentualnie może toczyć się w tym trybie dyskusja na temat sposobu przyszłego załatwienia danej sprawy. Nawet jeśli, w trybie korespondencji elektronicznej, następują jakieś wstępne ustalenia, które następnie będą miały wpływ na załatwienie sprawy, to dopiero z chwilą zajęcia stanowiska czy wydania rozstrzygnięcia, które następuje w formie pisemnej, sprawy te nabiorą waloru spraw publicznych. Do tego momentu e-maile wysyłane przez pracowników organu uznać należy za czynności z zakresu wewnętrznej komunikacji biurowej, które nie mają charakteru dokumentów. Korespondencja elektroniczna jest jedynie narzędziem pomocniczym w trakcie wypracowywania stanowiska przez organ. Ewentualne ustalenia prowadzone w tym trybie nie mają charakteru wiążącego.

Zdaniem organu, najwłaściwszą formą reakcji na wniosek skarżącego jest poinformowanie go, iż żądane informacje nie są informacjami publicznymi. Jednocześnie takie pismo informacyjne nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje ono praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Katalog rozstrzygnięć zaskarżalnych do sądu administracyjnego wynika z art. 3 § 2 pkt 1-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a skarga na bezczynność przysługuje jedynie w stosunku do zaniechania organu, pozostającego w związku z czynnościami, na które skarga przysługuje.

Pismami z dnia 4 maja 2011 r. i z dnia 25 sierpnia 2011 r. skarżący podtrzymał swoją skargę i wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych podlega udostępnieniu. O wyłączeniu dokumentu ze zbioru informacji publicznych może przesądzać jedynie przepis ustawowy, na co w swojej odpowiedzi nie powołuje się organ. Powodem odmowy dostępu może być ochrona informacji niejawnych czy tajemnicy przedsiębiorcy, a tego nie zwiera korespondencja służbowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Prezesa ARiMR w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych i wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4), w tym:

1. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

2. stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

3. treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

4. informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych.

Dokumentem zaś urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Wskazać ponadto należy, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne; po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest bez wątpienia organem władzy publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, o ile żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej.

Skarżący, kierując swój wniosek w dniu 10 października 2010 r., do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej zażądał wydruku skrzynki e-mailowej 3 wskazanych z imienia i nazwiska osób, określając jako przedmiot żądania jedynie przedział czasowy, tj. od dnia 8 grudnia 2007 r. do dnia 23 stycznia 2008 r.

Rozpoznając powyższą sprawę wskazać należy, że żądanie skarżącego nie jest z pewnością informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niewątpliwie sam wydruk z poczty elektronicznej nie ma cech informacji publicznej. Nie jest on bowiem dokumentem urzędowym w przytoczonym wcześniej znaczeniu, tj. nie zawiera on oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego. Jest co najwyżej narzędziem biurowym, które służy do bieżącej korespondencji. Oczywiście wśród zamieszczonej tam korespondencji mogą znajdować się takie, które mogą, co do zasady, nosić cechy informacji publicznej, a więc zawierać stanowiska w sprawach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b powołanej ustawy o informacji publicznej), dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Jednakże podkreślić należy, że wniosek skarżącego nie dotyczył konkretnej sprawy, nie wskazywał rodzaju korespondencji (tematyki, adresata), żądał on natomiast zawartości całej skrzynki e-mailowej danych pracowników z określanego przedziału czasowego. Skarżący w istocie nie określił przedmiotu swojego żądania z punktu widzenia informacji publicznej.

Skoro zatem sam wydruk ze skrzynki e-mailowej nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wniosek skarżącego nie dotyczył konkretnej sprawy, to organ nie był zobowiązany do jej udzielenia. Nie był również zobowiązany do podejmowania rozstrzygnięć przewidzianych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie można natomiast (jak chce organ) przyjąć, że skarga na bezczynność jest niedopuszczalna w sytuacji, gdy Sąd w wyniku jej rozpatrzenia uzna, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.