Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi [...] we W. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie wniosku o udostępnienie akt 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje organ do niezwłocznego sporządzenia w formie postanowienia rozstrzygnięcia o odmowie umożliwienia stronie przeglądania części akt sprawy, 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [...] we W. 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny we Wrocławiu (dalej również jako "WIF") prowadził postępowanie w przedmiocie przeniesienia na rzecz "[...]" Spółka Jawna z siedzibą w S. (dalej: "Spółka") zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" położonej w L.

Postanowieniem z 3 marca 2020 r., znak WIF-WR-I.8520.6.20.2019 ww. organ dopuścił [...] we W. (dalej: "skarżąca", "strona") do udziału w prowadzonym postępowaniu.

Na wniosek skarżącej, złożony w toku postępowania, udostępniono jej akta sprawy, jednak z wyłączeniem fragmentów treści części dokumentów, co do których Spółka podała, że są one objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

W piśmie z 31 października 2022 r. skarżąca zwróciła się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "GIF") o udostępnienie akt sprawy w zakresie zawartych przez Spółkę umowy franczyzy z 3 lipca 2019 r. oraz umowy ramowej pożyczki z 10 lipca 2019 r., wraz z załącznikami. Strona zarzuciła nieprawidłowość postępowania GIF, polegającą na utajnieniu części akt sprawy.

W odpowiedzi GIF piśmie z 15 listopada 2022 r. oświadczył, że całość akt postępowania została udostępniona pełnomocnikowi skarżącej, natomiast treść niektórych dokumentów została ograniczona z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa i nie zostaną one udostępnione w żądanej przez stronę formie.

W piśmie z 28 listopada 2022 r. skarżąca zawarła ponaglenie w związku z brakiem udostępnienia jej akt w zakresie obejmującym wskazane przez stronę umowy.

11 stycznia 2023 r. strona wniosła skargę na bezczynność GIF, zarzucając naruszenie:

1) art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.z 2022 r. poz. 735 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a." poprzez niewydanie postanowienia o odmowie umożliwienia skarżącej dostępu do akt postępowania w zakresie zawartych przez Spółkę dwóch umów, tj. umowy franczyzy z 3 lipca 2019 r. oraz umowy ramowej pożyczki z 10 lipca 2019 r. wraz z załącznikami;

2) art. 74 § 1 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sprawie i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że treść zawartych przez Spółkę ww. umów stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, a tym samym – że umowy te nie podlegają udostępnieniu w trybie art. 73 k.p.a.

Skarżąca podała, że wprawdzie organ udostępnił jej akta sprawy, jednakże nie zawierały one wskazanych przez stronę umów. Podniosła, że w art. 74 § 1 k.p.a. nie ma wyszczególnionej przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa jako ograniczającej dostęp do akt sprawy. Ponadto w ocenie skarżącej odmowa dostępu do akt w odniesieniu do tych z nich, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, powinna - zgodnie z treścią art. 74 § 2 k.p.a. – przybrać formę postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Strona zarzuciła, że GIF nie wydał postanowienia o odmowie umożliwienia uczestnikowi postępowania przeglądania akt w żądanej części, tylko ograniczył się do przesłania informacji z 15 listopada 2022 r., a ponadto nie zostało rozpoznane ponaglenie z 28 listopada 2022 r.

W odpowiedzi na skargę podniesiono, że organ nie ograniczył skarżącej dostępu do akt sprawy. Wyjaśniono, że dokument franczyzy oraz umowa pożyczki stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a ich ujawnienie może prowadzić do czynu nieuczciwej konkurencji, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1233 z późn. zm.). GIF podkreślił, że strona została poinformowana o tym, że żądane umowy nie zostaną jej udostępnione oraz o przyczynie ich nieudostępnienia. Według GIF akta zostały stronie udostępnione w możliwej i prawnie dopuszczalnej formie. Jednocześnie wskazano, że w toku postępowania odwoławczego Spółka przedłożyła nową umowę franczyzy oraz umowę ramową pożyczki z 4 maja 2021 r. zaś GIF w piśmie z 31 stycznia 2023 r. wystąpił do Spółki o wskazanie, czy dokumenty te nadal objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, jak też o nadesłanie tych umów w wersji, w jakiej mogą one zostać udostępnione [...].

W załączeniu do złożonego do sądu pisma z 20 marca 2023 r. GIF przekazał pismo, przy którym skarżąca otrzymała żądane umowy w wersji uwzględniającej tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ poinformował, że 24 lutego 2023 r. została wydana w sprawie decyzja kończąca postępowanie odwoławcze, a żądany przez uczestnika postępowania materiał dowodowy nie stanowił podstawy wydania tej decyzji, gdyż w sprawie analizie podlegały umowy aktualnie łączące franczyzobiorcę z franczyzodawcą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem sądowej kontroli jest brak określonego aktu lub czynności organu administracji w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w przewidzianych prawem formie i terminie. Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a.). Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

Dla oceny zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. W świetle art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi na bezczynność jest brak udostępnienia stronie części akt postępowania, którą organ uznał za objętą tajemnicą przedsiębiorstwa, o czym poinformował stronę pismem, będącym odpowiedzią na jej wniosek o udostępnienie tej części akt.

Zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zatem ograniczenie stronie prawa wglądu w nie tylko w stosunku do całości akt sprawy, lecz również w stosunku do części tych akt, powinno nastąpić w formie postanowienia, którego prawidłowość i zasadność podlega kontroli instancyjnej w przypadku skorzystania przez stronę z przysługującego jej środka zaskarżenia. Organ, który rozpoznaje skierowany do niego wniosek o udostępnienie akt sprawy i stwierdza istnienie podstaw do wyłączenia całości lub części akt sprawy, ma obowiązek wydać postanowienie o odmowie umożliwienia stronie dokonywania czynności określonych w art. 73 § 1 k.p.a., w ten sposób władczo określając sytuację prawną strony i zarazem umożliwiając jej kontrolę w trybie zażaleniowym stanowiska organu I instancji przyjętego w rozstrzygnięciu oraz ewentualnie dalszą kontrolę sądowoadministracyjną. Instytucja odmowy udostępnienia stronie akt sprawy została bowiem ukształtowana świadomie w sposób zapewniający takie gwarancje proceduralne, które dają jednostce możliwość obrony własnego interesu prawnego, a zwłaszcza chronią ją przed arbitralnym działaniem organów administracji.

W rozpoznawanej sprawie organ przyjął sposób załatwienia sprawy niezgodny z przepisami postępowania administracyjnego czym, poprzez brak wydania rozstrzygnięcia w przewidzianej prawem formie, pozbawił stronę możliwości skorzystania z przysługujących jej uprawnień do kontroli instancyjnej niekorzystnego dla niej sposobu załatwienia sprawy.

Z niespornych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wynika, że od dnia złożenia przez skarżącą wniosku o udostępnienie wskazanej części akt sprawy, który wpłynął do organu 4 listopada 2022 r., do dnia złożenia skargi na bezczynność organu (11 stycznia 2023 r.), jak również do dnia złożenia przez organ ostatniego pisma w niniejszym postępowaniu (20 marca 2023 r.) organ nie wydał postanowienia o odmowie umożliwienia stronie dokonywania czynności określonych w art. 73 § 1 k.p.a., jak również nie umożliwił stronie żądanego przez nią dostępu do części akt. Nie można uznać za pozytywne załatwienie wniosku strony przekazanie jej z kopi żądanych umów z akt sprawy, z wyłączeniem fragmentów tych dokumentów, które organ uznał za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa (tj. w formie w jakiej zostały dołączone do pisma GIF z 20 marca 2023 r.), albowiem w ten sposób organ nadal uniemożliwia stronie dostępu do części akt. Z tych też względów, nie załatwiając sprawy we właściwym trybie i formie, organ popadł w bezczynność, która zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. polegała na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z charakteru i z okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby organ był zmuszony podejmować jakiekolwiek skomplikowane czynności procesowe, umożliwiające mu wydanie rozstrzygnięcia w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Wadliwe było natomiast postępowanie organu, polegające na załatwieniu podania skarżącej pismem informującym o przyczynie wyłączenia części akt z dostępu do nich strony.

Z art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a tej ustawy, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. To "przekroczenie" musi być znaczne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 kwietnia 2018 r., II SAB/Go 9/18 oraz WSA w Łodzi z 10 lipca 2018 r., II SAB/Łd 73/18, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Sąd uznał, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie była rażąca z uwagi na kilkukrotne przekroczenie maksymalnego okresu załatwienia sprawy i rażące naruszenie przepisów postępowania skutkujące pozbawieniem skarżącej możliwości skorzystania z przysługujących jej gwarancji proceduralnych kontroli rozstrzygnięć administracyjnych.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej przez wydanie rozstrzygnięcia w przewidzianej prawem formie oraz orzekł, że organ ten dopuścił się bezczynności, która jest rażąca (art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a.).

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych) oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.