Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt V SAB/Wa 10/23 w sprawie ze skargi Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie wniosku o udostępnianie akt sprawy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

I.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny we Wrocławiu (dalej: WIF) prowadził postępowanie w przedmiocie przeniesienia na rzecz "P.B.R" Spółka Jawna z siedzibą w Sopocie (dalej: Spółka) zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" położonej w Legnicy.

WIF postanowieniem z 3 marca 2020 r., znak WIF-WR-I.8520.6.20.2019, dopuścił Dolnośląską Izbę Aptekarską we Wrocławiu (dalej: Skarżąca) do udziału w prowadzonym postępowaniu.

Na wniosek skarżącej, złożony w toku postępowania, udostępniono jej akta sprawy z wyłączeniem fragmentów treści części dokumentów, co do których Spółka podała, że są one objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

Skarżąca pismem z 31 października 2022 r. zwróciła się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) o udostępnienie akt sprawy w zakresie zawartych przez Spółkę umów franczyzy z 3 lipca 2019 r. oraz umowy ramowej pożyczki z 10 lipca 2019 r., wraz z załącznikami. Skarżąca zarzuciła nieprawidłowość postępowania GIF, polegającą na utajnieniu części akt sprawy.

GIF w odpowiedzi pismem z 15 listopada 2022 r. oświadczył, że całość akt postępowania została udostępniona pełnomocnikowi Skarżącej, natomiast treść niektórych dokumentów została ograniczona z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa i nie zostaną one udostępnione w żądanej przez Skarżącą formie.

Skarżąca pismem z 28 listopada 2022 r. złożyła ponaglenie w związku z brakiem udostępnienia jej akt w zakresie obejmującym wskazane przez nią umowy.

Kolejnym pismem z 11 stycznia 2023 r. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność GIF.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 czerwca 2023 r., sygn. akt V SAB/Wa 10/23, po rozpoznaniu skargi Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie wniosku o udostępnienie akt stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał organ do niezwłocznego sporządzenia w formie postanowienia rozstrzygnięcia o odmowie umożliwienia Skarżącej przeglądania części akt sprawy.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie WSA wskazał, że pojęcie bezczynności, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" obejmuje też bezczynność w zakresie przewidzianej w art. 74 § 2 k.p.a. odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, która powinno nastąpić w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Sąd wskazał, że ograniczenie stronie prawa wglądu nie tylko w stosunku do całości akt sprawy, lecz również w stosunku do części tych akt, powinno nastąpić w formie postanowienia, którego prawidłowość i zasadność podlega kontroli instancyjnej w przypadku skorzystania przez stronę z przysługującego jej środka zaskarżenia. Tym samym, zdaniem Sądu, organ, który rozpoznaje skierowany do niego wniosek o udostępnienie akt sprawy i stwierdza istnienie podstaw do wyłączenia całości lub części akt sprawy, ma obowiązek wydać postanowienie o odmowie umożliwienia stronie dokonywania czynności określonych w art. 73 § 1 k.p.a., w ten sposób władczo określając sytuację prawną strony i zarazem umożliwiając jej kontrolę w trybie zażaleniowym stanowiska organu oraz ewentualnie dalszą kontrolę sądowoadministracyjną.

Odnosząc te ogólne uwagi do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt wynika, że od dnia złożenia przez Skarżącą wniosku o udostępnienie wskazanej części akt sprawy, który wpłynął do organu 4 listopada 2022 r., do dnia złożenia skargi na bezczynność organu (11 stycznia 2023r.), jak również do dnia złożenia przez organ ostatniego pisma w postępowaniu (20 marca 2023 r.) organ nie wydał postanowienia o odmowie umożliwienia stronie dokonywania czynności określonych w art. 73 § 1 k.p.a., jak również nie umożliwił stronie żądanego przez nią dostępu do części akt.

W ocenie Sądu, nie można uznać za pozytywne załatwienie wniosku strony przekazania jej kopii żądanych umów z akt sprawy, z wyłączeniem fragmentów tych dokumentów, które organ uznał za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa (tj. w formie w jakiej zostały dołączone do pisma GIF z 20 marca 2023 r.), albowiem w ten sposób organ nadal uniemożliwia stronie dostępu do części akt.

W związku z powyższymi ustaleniami, zdaniem Sądu pierwszej instancji organ, nie załatwiając sprawy we właściwym trybie i formie, popadł w bezczynność, która zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. polegała na niezałatwieniu wniosku o udostępnienie akt sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że z charakteru i z okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby organ był zmuszony podejmować jakiekolwiek skomplikowane czynności procesowe, uniemożliwiające mu wydanie rozstrzygnięcia w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Sąd za wadliwe uznał postępowanie organu, polegające na załatwieniu podania Skarżącej ogólnym pismem informującym o przyczynie wyłączenia dostępu do części akt.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do załatwienia wniosku Skarżącej przez wydanie rozstrzygnięcia w przewidzianej prawem formie oraz orzekł, że organ ten dopuścił się bezczynności, która jest rażąca (art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, j.t. Dz. U. z 2022, poz. 259, dalej: p.p.s.a.).

III.

Główny Inspektor Farmaceutyczny złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie wniosku o udostępnienie akt; zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy GIF naruszył art. 74 § 2 k.p.a., nie wydając postanowienia o odmowie udostępnienia Dolnośląskiej Izbie Aptekarskiej we Wrocławiu części akt postępowania, podczas gdy wydanie postanowienia w tym zakresie było zbędne, ponieważ akta zostały w całości udostępnione uczestnikowi postępowania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie udostępnienia akt, która to bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, ponieważ rozpatrzył wniosek uczestnika postępowania i dokonał stosownych czynności materialno-technicznych celem udostępnienia mu akt postępowania, tym samym wydanie postanowienia o odmowie dostępu do akt sprawy było zbędne.

Organ wskazał, że te uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia - doprowadziły bowiem do bezzasadnego przyjęcia przez Sąd, że organ pozostaje w bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a.

III.

Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, albowiem nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, a sformułowane w niej zarzuty są niezasadne. Nadto Skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

IV.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Ponieważ zgodnie ze wskazaną powyżej zasadą dyspozycyjności Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej, rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną NSA rozpoznawał ją tylko w tych granicach, w jakich skarżący kasacyjnie organ to zakreślił w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano jedynie dwa zarzuty, obydwa to zarzuty naruszenia prawa procesowego, i obydwa te zarzuty koncentrują się na tej samej kwestii, tzn. na tym, że w ocenie organu wydanie postanowienia w przedmiocie wniosku o udostępnienie akt było w tej sprawie zbędne, ponieważ akta zostały w całości udostępnione Skarżącej. Obydwa zarzuty kasacyjne dotyczą zatem tego, że nieprawidłowy był pogląd Sądu pierwszej instancji, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy z wniosku o udostępnienie akt sprawy, ponieważ – zdaniem organu - rozpatrzył on wniosek i dokonał wymaganych prawem czynności, a zatem wydanie postanowienia o odmowie dostępu do akt było w tej sprawie zbędne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu i uznaje, że tak sformułowane zarzuty kasacyjne nie mogły doprowadzić do skutecznego zakwestionowania zgodności z prawem wyroku, który w tej sprawie zapadł. Trafnie bowiem uznał Sąd administracyjny pierwszej instancji w tej sprawie, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne tej sprawy tj. treść wniosku i treść tych dokumentów, które finalnie organ udostępnił Skarżącej z akt sprawy, że niezgodna z prawem jest ocena organu, że prawidłowo zrealizował on prawo dostępu strony do akt postępowania, czyli że prawidłowo zastosował w tej sprawie art. 74 § 2 k.p.a.

Przepis art. 74 § 2 k.p.a. przewiduje, że "Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie."

Przepis ten dotyczy jednego z najważniejszych aspektów konstytucyjnego prawa do sądu. Z jasnej i jednoznacznej treści tego przepisu wynika, że w sytuacji kiedy organ nie realizuje w całości wniosku strony w zakresie dostępu do akt, powinien wydać stosowne postanowienie, i na to postanowienie przysługuje odrębny środek zaskarżenia postaci zażalenia, a w konsekwencji również prawo do sądowej kontroli.

Literalne brzmienie tego przepisu jest jasne, nie budzi wątpliwości treść wynikającego z niego uprawnienia strony i odpowiadającego mu obowiązku organu w zakresie dostępu do akt sprawy.

W tej sprawie organ nie zrealizował w całości tego, czego w zakresie dostępu do akt sprawy oczekiwała strona skarżąca. Nie pozostawia to w tej sprawie żadnych wątpliwości, biorąc pod uwagę fakt, że Skarżąca zwracała się do organu o dostęp do akt kilkukrotnie precyzując o dostęp do treści jakich dokumentów wnosi i nie uzyskała dostępu w zakresie o jaki wnosiła.

W kontekście dokonanej przez Sąd oceny, że w tej sprawie doszło do bezczynności organu i to z rażącym naruszeniem prawa należy podkreślić, że w tej sprawie Skarżąca składała nie jeden, lecz kilka wniosków, ponawiając swoje żądanie wobec organu i precyzując do jakich konkretnie dokumentów chce uzyskać dostęp. Nie był to zatem jedynie jeden ogólnie sformułowany wniosek, który organ ocenił i w jego przekonaniu prawidłowo zrealizował, lecz kilka ponawianych przez stronę skarżącą wniosków, począwszy od pism z 2022 roku (z lutego, października i listopada) aż do lutego 2023 roku, ze sprecyzowaną treścią żądanego dostępu do akt.

Z akt sprawy wynika, że strona jednoznacznie wskazywała organowi czego się domaga, jakie jest jej oczekiwanie jeśli chodzi o treść akt, o których udostępnienie wnioskowała. Skarżąca wskazywała mianowicie wyraźnie, że chce uzyskać dostęp do treści umów zawartych przez Aptekę i wskazywała również cel tego żądania. Twierdzenie organu w niniejszym postępowaniu, że w jego przekonaniu doszło do udostępnienia akt sprawy, gdyż akta w całości zostały Skarżącej udostępnione, jest oczywiście niezgodne z rzeczywistością. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ nie udostępnił Skarżącej treści tych umów, o które wnosiła, bowiem finalnie zasadnicze treściowo fragmenty tych umów zostały objęte tajemnicą przedsiębiorcy i nie udostępniono ich Skarżącej.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że doszło w tej sprawie do naruszenia art. 74 § 2 k.p.a. Biorąc więc pod uwagę zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej i pozostając w ich granicach, zdaniem NSA zasadna była ocena przez Sąd pierwszej instancji, że w tej sprawie doszło do bezczynności organu.

Podkreślenia wymaga, że w zarzutach rozpoznawanej skargi kasacyjnej organ kwestionuje zasadność uznania przez Sąd, że w tej sprawie doszło do bezczynności. Nie sformułował natomiast zarzutów kwestionujących zgodność z prawem poglądu - na wypadek uznania, że doszło do bezczynności - że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Wątki z tym związane pojawiają się dopiero częściowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, natomiast w samych zarzutach organ tego nie sformułował.

Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem w stanie odnieść się do tej kwestii jedynie w wąskim zakresie wyznaczonym tym, co samodzielnie zrekonstruował na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, czyniąc to na podstawie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09. Biorąc więc pod uwagę treść uzasadnienia skargi kasacyjnej i zestawiając to z całokształtem okoliczności, na które powołał się Sąd pierwszej instancji, w szczególności skalą uchybienia terminu tj. kilkukrotnym przekroczeniem ustawowego terminu przewidzianego na rozpoznanie wniosku o dostęp do akt sprawy, gdyż dopiero w marcu i kwietniu 2023 r. zostały Skarżącej doręczone elektroniczne wersje umów, o które wnosiła od 2022 r. (i to w wersji nieobejmującej całej ich treści ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy w zakresie wyznaczonym przez samą stronę, a nieskontrolowanym przez organ) – NSA uznał, że prawidłowa była dokonana przez Sąd ocena, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zasadność poglądu, że w tej sprawie bezczynność organu miała charakter rażący potwierdza też wskazany przez Sąd w uzasadnieniu wyroku argument uzasadniający rozstrzygnięcie w kwestii bezczynności, a mianowicie, że nawet te niepełne akta (nieobejmujące danych uznanych przez samą stronę, bez kontroli organu, za tajemnicę przedsiębiorcy) zostały Skarżącej udostępnione dopiero po wydaniu przez organ merytorycznej decyzji w sprawie, a nawet - po upływie terminu do wniesienia skargi od tej decyzji. Treść udostępnionych akt nie mogła zatem już być wykorzystana przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego jako merytoryczne uzasadnienie dla jej stanowiska jako uczestnika postępowania w sprawie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki, ani też do sporządzenia odwołania od wydanej w tej sprawie decyzji, co należy uznać jako świadczące o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Z powodu takiego postępowania organu Skarżąca nie miała wiedzy na temat treści tych umów, ani że te umowy były zmieniane. Skoro zatem Skarżąca w toku postępowania administracyjnego dostępu do tych dokumentów nie miała, pozbawiona została w samym w postępowaniu administracyjnym dostępu do akt tego postępowania, przez co w konsekwencji ograniczone zostało jej prawo do sądu.

Biorąc zatem pod uwagę te okoliczności, które uwzględnił Sąd pierwszej instancji, i zestawiając je ze sposobem sformułowania zarzutów podniesionych w tej skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd uznał, że skarga kasacyjna nie mogła przynieść oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ rezultatu. Dlatego została ona przez NSA oddalona, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023r., poz. 1935). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów sporządzenia w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika Skarżącej (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12) oraz jego udziału w rozprawie przed NSA, biorąc pod uwagę, że ten sam pełnomocnik reprezentował skarżącą przed sądem pierwszej instancji.