Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 159/16 w sprawie ze skargi O.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [..] w przedmiocie zmiany decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt małoletniego w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od O.B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 159/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi O. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] w przedmiocie zmiany decyzji o ustalenie opłaty za pobyt małoletniego w domu pomocy społecznej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...].

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Łodzi zmienił własną decyzję z dnia [...] o ustaleniu opłaty za pobyt małoletniego O. B. w Domu Pomocy Społecznej w Świebodzicach w części dotyczącej opłaty O. B. w ten sposób, że: O. B. będzie ponosił opłatę w wysokości 194,43 zł od dnia 1 stycznia 2015 r.

W odwołaniu od tej decyzji P.M., opiekun prawny O.B., zarzuciła organowi I instancji brak ustalenia w sposób wyczerpujący i pewny sytuacji dochodowej podopiecznego, przez nieustalenie okresu, którego dotyczy uzyskany dochód. Podniosła, że rozstrzygnięcie jest niezgodne z obowiązującym stanem prawnym.

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 8 ust. 3, 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 64, art. 106 ust. 1, 4 i 6, art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej u.p.s.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ przywołał regulację art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, 2, 2a, 2b, 2c, art. 8 ust. 3, 4 i 12, art. 106 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. i art. 163 k.p.a., wywodząc, że z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że kwota zmiany dochodu małoletniego O.B. przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W styczniu 2015 r. małoletni O.B. otrzymał z tytułu postępowania egzekucyjnego kwotę w wysokości 124,76 zł, która wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym w wysokości 153 zł stanowi dochód w łącznej wysokości 277,76 zł. Natomiast 70% dochodu wynosi 194,43 zł i stanowi opłatę małoletniego O.B. za pobyt w domu pomocy społecznej od 1 stycznia 2015 r.

W następnych miesiącach wysokość kwot z tytułu postępowania egzekucyjnego zmieniała się, jednak z uwagi na fakt, że nie przekroczyła ona 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, opłata O.B. w ww. okresach nie ulega zmianie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi O.B., reprezentowany przez opiekuna prawnego P.M., wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, argumentując, że postępowanie administracyjne nie wykazało tytułu w zakresie wyegzekwowanych środków pieniężnych ani też czasokresu, którego ta egzekucja dotyczy. Małoletni O.B. na mocy wyroków sądowych ma orzeczone alimenty w wysokości 5 100 zł miesięcznie. Zaległość dłużnika na rzecz małoletniego wynosi 1197 028 zł.

Przywołując brzmienie art. 8 ust. 3 i ust. 12 u.p.s. strona skarżąca podniosła, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy obu instancji było niepełne, gdyż nie ustalono szczegółowo tytułu oraz czasokresu egzekwowanych środków na rzecz małoletniego. Według strony skarżącej dochód małoletniego obliczono błędnie, ponieważ inaczej powinien być liczony dochód małoletniego w przypadku wyegzekwowania zaległości alimentacyjnej, albowiem w tym wypadku niezbędne będzie ustalenie okresu, jakiego dany dochód dotyczy, inaczej zaś powinien być liczony dochód w przypadku wyegzekwowania na rzecz podopiecznego bieżących alimentów. Organ powinien więc ustalić, którego okresu dotyczy uzyskany dochód. Zatem rozstrzygnięcie organu I instancji jest niezgodne z obowiązującym stanem prawnym.

W dalszej części skargi strona przedstawiła sytuację zdrowotną małoletniego Oliviera i wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2016 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn, niż w niej podano. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...], mocą której organ ten zmienił decyzję własną z dnia 7 marca 2012 r. o ustaleniu opłaty za pobyt małoletniego O.B. w Domu Pomocy Społecznej w Świebodzicach w części dotyczącej opłaty uiszczanej przez O.B. w ten sposób, że opłata ta począwszy od 1 stycznia 2015 r. ma wynosić 194,43 zł, zamiast kwoty 107,10 zł, stanowiącej 70% uzyskiwanego dochodu. Zdaniem Kolegium zmiana decyzji organu I instancji uzasadniona była zmianą sytuacji dochodowej skarżącego jaka nastąpiła w związku z otrzymaniem przez skarżącego w styczniu 2015 r. kwoty z tytułu postępowania egzekucyjnego w wysokości 124,76 zł, która wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym w wysokości 153 zł stanowi dochód w łącznej wysokości 277,76 zł. Natomiast 70% dochodu wynosi w tej sytuacji 194,43 zł. W następnych miesiącach wysokość kwot z tytułu postępowania egzekucyjnego zmieniała się, jednak z uwagi na fakt, że nie przekroczyła ona 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, opłata O.B. w kolejnych okresach nie ulega zmianie.

Sąd I instancji podał, że co do zasady nie kwestionuje powyższych ustaleń organu dotyczących zmiany sytuacji dochodowej małoletniego skarżącego, jednakże zwrócił uwagę, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił między innymi przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z jego treścią decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Kwestią sporną w ocenie Sądu I instancji jest rozstrzygnięcie, czy decyzja wydana w oparciu o tę normę prawną jest decyzją konstytutywną, czy deklaratoryjną. Konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy przesądza bowiem o tym, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość, a nie - ex tunc, czyli z mocą wsteczną. Sąd I instancji podał, że ma świadomość, iż kwestia ta jest sporna również w orzecznictwie sądowym dotyczącym powyższego unormowania.

Podał, że w pełni akceptuje stanowisko, że ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 u.p.s. konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej, jak i jej uchylenie, mają charakter konstytutywny. Brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej lub nakładające określony obowiązek - z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy.

Pogląd ten uznać należy za dominujący w orzecznictwie, a uzasadniony jest on niewątpliwie obowiązującą w prawie polskim zasadą lex retro non agit. Po to zatem, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałby wyraźnie przewidywać przepis prawa obowiązującego. Ustawa o pomocy społecznej takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim w szczególności art. 106 ust. 5 tego aktu, ani też żaden inny z powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów ustawy o pomocy społecznej. Art. 106 ust. 5 umożliwia zatem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc). Sąd I instancji powołał się w tym zakresie na liczne orzeczenia Naczelnego sądu Administracyjnego.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd I instancji podkreślił, że organ I instancji orzekając w dniu 14 października 2015 r. o zmianie decyzji własnej z dnia 7 marca 2012r. w zakresie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej z datą wsteczną, podwyższając tę opłatę od 1 stycznia 2015r., naruszył art. 106 ust. 5 u.p.s. Błąd organu I instancji został powielony przez Kolegium, które utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Sąd I instancji podał, że rozpoznając ponownie sprawę organ zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną wynikającą z orzeczenia Sądu, a przede wszystkim fakt, że w sytuacji, gdy upłynął już okres, którego dotyczyć ma zmiana decyzji określająca wysokość opłaty za pobyt w placówce, brak jest podstaw do dokonywania tej zmiany z datą wsteczną. Zmiana decyzji może bowiem wywoływać wyłącznie skutki na przyszłość.

Mając powyższe na względzie Sąd ten na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie bowiem osoba, która wykonuje bezzwłocznie obowiązek ustawowy co do informowania o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej jest w gorszej sytuacji od osoby, która takiego obowiązku nie realizuje;

2) art. 106 ust. 5 w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ), dalej u.p.s., przez rażąco błędną wykładnię, bowiem nie ma podstaw do kategorycznego twierdzenia, że norma ta ma charakter konstytutywny, gdyż ma charakter mieszany i nie ma przeszkód do zmiany (uchylenia) uprzednio wydanej decyzji od chwili zdarzenia, a więc ze skutkiem ex tunc, zwłaszcza, że nawet konstytutywny charakter nie wyklucza automatycznie takiej możliwości, zwłaszcza, że ustawodawca jasno określił jakie są przesłanki zmiany (uchylenia) decyzji i nałożył w tym przypadku na organ administracji obowiązek zmiany (uchylenia decyzji), gdy dana przesłanka się ziściła, a nie zaś w terminie późniejszym;

3) art. 109 u.p.s. przez błędną wykładnię dopuszczającą pominięcie obowiązku ustawowego i skutków z nim związanych, bowiem osoba nie realizująca obowiązku ustawowego jest w lepszej sytuacji od osoby, która taki obowiązek realizuje;

4) art. 61 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 106 ust. 5 u.p.s. przez błędną wykładnię dopuszczającą odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej w innej wysokości niż to wynika z norm ustawowych;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie normy prawa materialnego i nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej;

2) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia, brak wskazań co do dalszego postępowania, które sprowadzają się do ogólników.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; rozważenie możliwości zastosowania art. 187 § 1 p.p.s.a.; orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi na rozprawie.

W piśmie procesowym z dnia 6 października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej i dodatkowo powołało się na najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które jest zbieżne ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że decyzja zmieniająca odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej, wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., jest decyzją o charakterze konstytutywnym i wywiera skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Nie może zatem działać z mocą wsteczną. W ocenie autora skargi kasacyjnej, zmiana decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. następuje od daty zaistnienia przesłanki warunkującej zmianę decyzji. Dopuszczalne jest zatem określenie jej skutku ex tunc, tj. z mocą wsteczną.

W konsekwencji w sprawie należało wyjaśnić, od kiedy dopuszczalna była zmiana decyzji w przedmiocie ustalenia Oliwierowi Bzdurskiemu opłaty za jego pobyt w domu pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, jak i Sąd I instancji, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Z powołanego przepisu wynika, że zmiana sytuacji dochodowej strony stanowi obligatoryjną przesłankę weryfikacji decyzji. Regulacja ta koresponduje z art. 109 u.p.s., który nakłada na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej (a takim niewątpliwie jest O.B.) obowiązek niezwłocznego poinformowania właściwego organu o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie stanowisko Sądu I instancji stwierdzające, że decyzja podejmowana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny nie miało znaczenia przy ocenie jej skuteczności. Deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza bowiem o jej temporalnej skuteczności. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że kwestia, jaki skutek – ex tunc, czy ex nunc – ma określony akt administracyjny jest związana nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str. 47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982/12 i z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16, dostępne w CBOiS i A. Mączyński Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151).

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, iż w związku ze zmianą od dnia 1 stycznia 2015 r. sytuacji dochodowej O. B., Prezydent Miasta Łodzi był uprawniony do dokonania decyzją z dnia 14 października 2015 r., na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., zmiany decyzji tego organu z dnia 7 marca 2012 r. w ten sposób, że ustalił wyżej wymienionemu opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej na określoną kwotę od dnia 1 stycznia 2015 r. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym zmiana decyzji mogła wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej. Jak wyżej podano, decyzja zmieniająca, oparta o art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał błędnej wykładni art. 106 ust. 5 w zw. z art. 109 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. oraz naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkim tym wymogom odpowiada kwestionowany skargą kasacyjną wyrok. To, że sformułowane przez Sąd I instancji wskazania co do dalszego postępowania wydają się dla skarżącego kasacyjnie ogólnikowe jeszcze nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy pomocy zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego, czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego. Innymi słowy - zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z uzasadnienia wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny stanowił przedmiot ustaleń merytorycznych w sprawie.

Zasadność pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej skutkowała jej uwzględnieniem. Sąd drugiej instancji przyjął, że z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Uznał, że wydane w sprawie decyzje nie naruszały prawa i w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.