Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Go 447/19 w sprawie ze skargi K.Z. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę K.Z. (dalej: skarżąca) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca wniosła do organu o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. We wniosku wskazała, że od 1970 r. pracowała w Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Zielonej Górze i w tym czasie organizowała spotkania z grupami pracowników przedsiębiorstwa w prywatnych mieszkaniach. Podczas tych spotkań przedstawiała zebranym swoje antykomunistyczne poglądy. Skarżąca wskazała, że z powodu jej postawy stosowano wobec niej represje w zakładzie pracy, w tym przeniesiono ją na gorsze stanowisko, a ponadto pomijano przy przyznawaniu nagród i awansów. W 1980 r. skarżąca została wybrana na przewodniczącą KZ "Solidarność" w zakładzie pracy. Po wprowadzeniu stanu wojennego była rozpracowywana przez Służbę Bezpieczeństwa, która ją obserwowała, przeprowadzała wywiady dotyczące jej osoby oraz rewizje w jej domu, w domu jej rodziców i w miejscu pracy. W wyniku działań milicji i organów bezpieczeństwa państwa doznała rozstroju nerwowego. Skarżąca podniosła, że została zwolniona z pracy i pozbawiona możliwości wykonywania zawodu, a także zmuszona do przejścia na wcześniejszą emeryturę. Na potwierdzenie podnoszonych okoliczności przedłożyła w toku postępowania kopie dokumentów przechowywanych w aktach Oddziałowego Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu w Poznaniu, wydruki z Biuletynu Informacji Publicznej IPN KŚZpNP dotyczące jej rozpracowywania przez organy bezpieczeństwa PRL, oświadczenia świadków oraz decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 26 października 2017 r., w której stwierdzono, że skarżąca nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa oraz nie zachowały się w archiwach IPN dokumenty wytworzone przez stronę lub przy jej udziale w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa.

Decyzją z 30 stycznia 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, odmówił skarżącej potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 5 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 3 ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 690 – dalej jako ustawa). Organ wskazał, że na podstawie oświadczeń skarżącej oraz materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie udało się potwierdzić, że skarżąca przez co najmniej 12 miesięcy (z wyłączeniem okresów działalności w ramach niezależnego ruchu związkowego lub niezależnego ruchu studenckiego, prowadzonej w okresie od 31 sierpnia 1980 r. do 12 grudnia 1981 r.) prowadziła w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z takimi strukturami, zagrożoną odpowiedzialnością karną, działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce.

Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2018 r.

Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca.

Oddalając skargę Sąd I instancji przedstawił przepisy ustawy normujące przesłanki potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Status ten może zostać potwierdzony przez właściwy organ wyłącznie osobom spełniającym warunki określone wprost przez ustawodawcę odpowiednio w art. 2 oraz art. 3 ustawy. Status działacza opozycji antykomunistycznej przyznany może zostać wyłącznie osobie, która w okresie wskazanym w art. 2 tej ustawy prowadziła działalność w warunkach i celu określonym w ustawie. Natomiast za osobę represjonowaną może być uznana jedynie taka osoba, która spotkała się z "dolegliwościami" wymienionymi w art. 3 ustawy i nastąpiło to z powodów politycznych.

W ocenie Sądu I instancji, okoliczności wskazywane przez skarżącą nie wskazują na prowadzenie przez nią działalności opozycyjnej w rozumieniu art. 2 ustawy bądź doznanie represji wymienionych enumeratywnie w art. 3 ustawy. Tego rodzaju okolicznością nie jest powoływane przez skarżącą rozwiązanie umowy o pracę w związku z przejściem na wcześniejszą emeryturę. Zgodnie z art. 3 pkt 3 lit. d ustawy, rozwiązanie umowy o pracę może uzasadniać przyznanie statusu osoby represjonowanej z powodów politycznych tylko, jeżeli nastąpiło w związku z wzięciem udziału w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu w zakresie braku podstaw do uznania skarżącej za działacza opozycji antykomunistycznej w rozumieniu art. 2 ustawy. Warunkiem przyznania statusu działacza opozycji antykomunistycznej jest stwierdzenie prowadzenia działalności przez co najmniej 12 miesięcy w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi. Skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów pozwalających stwierdzić, że po 13 grudnia 1981 r. prowadziła działalność opozycyjną w rozumieniu tego przepisu ustawy, a więc w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi. W szczególności nie ma dowodów, że opisywane przez nią działania, a więc rozprowadzanie biuletynów, ulotek, prasy podziemnej oraz organizowanie zebrań w kaplicy w kościele przy parafii Św. Ducha w Zielonej Górze były podejmowane w ramach działających w stanie wojennym zorganizowanych struktur. Udokumentowana przez skarżącą działalność i pełnienie funkcji w NSZZ "Solidarność" dotyczyły okresu przed 13 grudnia 1981 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.). W ocenie skarżącej, organ odstąpił od ustalenia czy działania podjęte przez Służbę Bezpieczeństwa (SB) wobec skarżącej i jej rodziny a także doznany przez nią rozstrój zdrowia wypełniają przesłankę z art. 3 pkt 3 lit. a) i b) ustawy. Ponadto nie wyjaśnił, że czy odejście z pracy i brak możliwości wykonywania zawodu, a także działania skarżącej pozostają w związku przyczynowo - skutkowym, a zatem czy spełnione zostały przesłanki z art. 3 pkt 3 lit. c) i d) ustawy. Dodatkowo organ odstąpił od przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie legalności "związku pod przewodnictwem ks. Nowika" i okresu, w którym skarżąca współdziałała z tą organizacją.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. Niewłaściwe zastosowanie art. 80 k.p.a. polegało na przyznaniu zasadniczego znaczenia uchwale wojewódzkiej rady konsultacyjnej do spraw działaczy opozycji antykomunistycznej oraz osób represjonowanych z powodów politycznych. Oznacza to, że organ dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bez uwzględnienia jego całokształtu.

Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu, które to koszty nie zostały w całości lub części uiszczone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 3 lit. a) i b) ustawy (pkt 1/ uzasadnienia skargi kasacyjnej). W ramach tego zarzutu skarżąca wskazała, że w latach 80-ych ubiegłego wieku była działaczem związku "Solidarność" w Zielonej Górze pod przewodnictwem ks. Nowika. W ramach tej współpracy rozprowadzała biuletyny, ulotki, prasę podziemną oraz organizowała zebrania w kaplicy w kościele przy parafii Św. Ducha w Zielonej Górze. Ponadto organizowała grupowe spotkania w prywatnych mieszkaniach, a w pracy podejmowała liczne działania opozycyjne wśród pracowników. Przez swoje działania była pomijana przy przyznawaniu nagród i awansów, przeniesiono ją na gorsze stanowisko. Z powodu swojej działalności była objęta inwigilacją Służby Bezpieczeństwa. Na dowód represji skarżąca złożyła oświadczenia świadków oraz zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia. W ocenie skarżącej ani organ administracji ani Sąd I instancji nie "pogłębiły" postępowania dowodowego w tym zakresie, co stanowiło naruszenie powołanych na wstępie przepisów k.p.a. Jednocześnie jednak skarżąca nie wskazuje, jakiego rodzaju postępowanie dowodowe miałby jeszcze przeprowadzić organ. Sąd I instancji trafnie ocenił, że postępowanie organu w tym zakresie było wystarczające do uznania, że skarżąca, pomimo niewątpliwie trudnych przeżyć w tym okresie, nie wypełniła przesłanek z art. 3 pkt 3 lit. a) i b) ustawy. Zebranie pełnego materiału dowodowego jest niewątpliwie obowiązkiem organu, ale obowiązek ten nie ma charakteru absolutnego w tym znaczeniu, że organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Jedynie ubocznie stwierdzić należy, że wojewódzki sąd administracyjny nie prowadzi już postępowania dowodowego (poza wyjątkiem z art. 106 § 3 p.p.s.a., który nie znajdował w tej sprawie zastosowania), a jedynie kontroluje postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie zaskarżonego do tego sądu aktu (w tym przypadku decyzji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 17 kwietnia 2019 r.). Kontrola przeprowadzona przez Sąd I instancji w tej sprawie była prawidłowa. Ze wskazanych wyżej względów na uwzględnienie nie zasługiwał także opisany w pkt 4/ uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a., który w istocie powiela argumenty podniesione już w pkt 1/ uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Po drugie, kolejny z zarzutów skarżącej dotyczył naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 3 pkt 3 lit. c) i d) ustawy (pkt 2/ uzasadnienia skargi kasacyjnej). Skarżąca podkreśliła, że angażowanie się w działalność antykomunistyczną mogło w latach 80-tych przybierać różne formy, natomiast pojęcie udziału w wystąpieniu wolnościowym z art. 3 pkt 3 ustawy to także szereg działań o charakterze organizacyjnym lub przygotowawczym. Również w tym przypadku skarżąca nie wskazuje, jakiego rodzaju postępowania dowodowego organ nie przeprowadził, polemizując jedynie z oceną okoliczności sprawy, którą zaakceptował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowe, ponieważ zasadnicze znaczenie ma, że rozwiązanie umowy o pracę ze skarżącą nastąpiło w związku z przejściem na wcześniejszą emeryturę. Brak jest jakichkolwiek dowodów, że miało to związek z udziałem skarżącej w wystąpieniu wolnościowym z art. 3 pkt 3 ustawy. Stąd też zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów nie zasługiwał na uwzględnienie.

Po trzecie, brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. (pkt 3/ uzasadnienia skargi kasacyjnej) W ocenie skarżącej, organ "przyznał wiarygodność i zasadnicze dla rozstrzygnięcia znaczenie tylko jednemu dowodowi tj. uchwale wojewódzkiej rady konsultacyjnej do spraw działaczy opozycji antykomunistycznej oraz osób represjonowanych z powodów politycznych". Z akt sprawy nie wynika natomiast, żeby organ oparł się wyłącznie na tym dokumencie. Organ ocenił wszystkie dowody w sprawie, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji. Ponadto, zgodne z art. 5 pkt 6 ustawy, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych mógł zwrócić się do właściwej wojewódzkiej rady konsultacyjnej do spraw działaczy opozycji antykomunistycznej oraz osób represjonowanych z powodów politycznych o zaopiniowanie wniosku o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Zwrócenie się o tego rodzaju opinię, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, świadczy o pełnym i rzetelnym przeprowadzeniu przez organ postępowania dowodowego w sprawie. Stanowisko Sądu I instancji, który podzielił ustalenia organu w tym zakresie, jest więc prawidłowe.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, ponieważ właściwy do przeprowadzenia postępowania w tym zakresie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (art. 254 § 1 p.p.s.a.).