Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w W. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.

W skardze na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w W. skierowanej w dniu [...]r.. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T.K. wniósł o zakreślenie organowi 14-dniowego terminu na rozpatrzenie jego wniosku o przesłanie kopii zarządzeń Prokuratury Rejonowej w W. . Wniosek taki został skierowany do Komendanta Powiatowego Policji w W. w dniu [...]r. w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198). Zawierał prośbę o przesłanie pocztą kserokopii zarządzeń Prokuratury Rejonowej w W. o publikacji wizerunku D. T., B. P. i T.M. na stronach Komendy Powiatowej Policji w W. oraz informacji o ilości powiadomień KPP W. przez prokuratury o wszczęciu postępowania przeciwko funkcjonariuszom Policji KPP w W. o czyn zabroniony popełniony pod wpływem lub po spożyciu alkoholu w latach [...] i kserokopii pism przesłanych przez prokuratury do KPP w W. lub informacji przekazanych przez sądy o skazaniu tych osób za opisane czyny.

W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ wskazał wnioskodawcy, iż publikacje wizerunków osób wskazanych we wniosku zamieszczono na stronach KPP W. na podstawie zarządzeń Prokuratury Rejonowej w W. i podał sygnatury akt spraw, których zarządzenia te dotyczyły informując jednocześnie, iż w celu uzyskania kopii zarządzeń o publikacji wizerunków należy zwrócić się bezpośrednio do Prokuratury Rejonowej w W..

Odnosząc się do drugiej z żądanych informacji organ przekazał wnioskodawcy na podstawie danych z lat [...], iż prowadzono pięć postępowań przygotowawczych o czyn zabroniony popełniony pod wpływem lub po spożyciu alkoholu przez policjantów KPP w W.. Pouczono T.K. , że może zwracać się o bliższe informacje do Prokuratury Okręgowej w G., ul. [...] w G., gdyż w przypadku postępowań prowadzonych w sprawach lub z udziałem policjantów KPP w W. Prokuratura Rejonowa w W. jest wyłączona, a Prokuratura Okręgowa wyznacza jednostki prokuratury.

W tożsamej dacie, co skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a więc w dniu [...]r. wnioskodawca złożył uzupełniający wniosek, w którym zwrócił się o przesłanie informacji pod jaką sygnaturą prowadzone były postępowania przeciwko policjantom KPP w W. o czyn zabroniony popełniony pod wpływem lub po spożyciu alkoholu, a jeśli organ nie byłby w posiadaniu takich informacji wniósł o podanie mu kto poinformował o toczących się postępowaniach, jakie sygnatury miały pisma informujące o tych faktach oraz jaką datą były opatrzone.

Załatwiając uzupełniający wniosek udzielono wnioskodawcy w dniu [...]r. odpowiedzi podając daty i sygnatury dwóch pism informujących KPP w W. o wszczęciu postępowania na podstawie art. 178a § 1 k.k. przez Prokuraturę Rejonową w Z. . W pozostałych trzech przypadkach stwierdzono brak możliwości ustalenia danych, których udostępnienia wnosiła strona i poinformowano o zwróceniu się do Archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w K. celem ich uzyskania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zaprzeczył, by pozostawał w bezczynności. Udzielił bowiem odpowiedzi na wniosek skarżącego w formie czynności materialno-technicznej przewidzianej dla udzielania informacji publicznej i nie był zobowiązany do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W piśmie zawierającym część żądanych przez skarżącego informacji przekazał również, iż celem uzyskania pozostałych informacji, a to kopii zarządzeń, należy zwrócić się do Prokuratury Rejonowej w W.. Zdaniem organu skarżący błędnie przyjął, iż pouczenie go w tym zakresie stanowi nieudzielanie informacji albo udzielenie jej zbyt ogólnie.

Zauważono, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje środków skutecznej ochrony podmiotów zainteresowanych przed uzyskiwaniem niepełnych lub niewłaściwych informacji, jednakże w drodze wykładni prawa uznano za dopuszczalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżenie do sądu administracyjnego czynności materialno-technicznej w przypadku, gdy uzyskana informacja byłaby dla wnioskodawcy niejasna lub zbyt ogólna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. Tak też wyraźnie określił właściwość sądów administracyjnych w przypadkach bezczynności organów. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, wyd. 5, s. 378). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie - możliwe jest zaskarżenie samego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W kontrolowanej sprawie do obowiązków Sądu należeć będzie przeto ocena, czy zachowanie żądane od adresata wniosku złożonego przez skarżącego mieści się w obszarze zachowań z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Kwestia ta przesądza o właściwości sądu administracyjnego. Ocena ta dokonana być musi w aspekcie regulacji prawa materialnego, z której wnioskodawca wywodzi podstawę swego żądania. W kontrolowanej sprawie jest to ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198).

Przesądzenie, że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych przepisami ustawy o dostępie do informacji nakazuje następnie zbadać, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej z punktu widzenia przedmiotowego, a pozytywne w tym zakresie ustalenie pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu skargi – to jest do oceny, czy w sprawie występuje bezczynność. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął innej stosownej czynności (vide T. Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 86). Wymaga nadto zaznaczenia, iż w sprawach skarg na bezczynność nie ma zastosowania art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten, jak wynika z jego literalnego brzmienia, odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05).

W pierwszej zatem kolejności sprawdzenia wymagać będzie, czy skarżony podmiot mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, a tym samym, czy mieści się w katalogu podmiotów, które zobowiązane są na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do zachowań objętych art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a. Dostęp do informacji publicznej stanowi prawo zagwarantowane na poziomie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a katalog podmiotów zobowiązanych do realizacji tego obywatelskiego prawa zawarty został przede wszystkim w treści art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej i doprecyzowany na gruncie ustawowym, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do podmiotów zobowiązanych informować o swojej działalności zalicza się organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego, a także inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej lub dysponują majątkiem publicznym. Niewątpliwie zatem przyjąć należy, że adresat wniosku sporządzonego przez skarżącego, a to Komendant Powiatowy Policji w W., jako organ mundurowanej i uzbrojonej formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, co przesądza o właściwości sądu administracyjnego. Okoliczność ta zresztą nie była kwestionowana w toku postępowania, jak również pozostawało poza sporem, że żądanie domagającego się udzielenia informacji T.K. mieściło się w obszarze ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako że dotyczyło informacji o sprawach publicznych.

Załatwienie sprawy wszczętej przez skarżącego złożonym wnioskiem przybrać mogło przeto -

1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej,

2) decyzji odmawiającej udzielenia żądanej informacji publicznej,

3) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Wymagające podkreślenia jest, iż obowiązek załatwienia przedmiotowego wniosku w jeden ze wskazanych wyżej sposobów dotyczy, w myśl art. 4 ust. 3 ustawy, tylko tych podmiotów, które dysponują informacją publiczną objętą żądaniem. Dla sytuacji natomiast, gdy organ informacji nie posiada, doktryna i orzecznictwo wypracowały stanowisko, zgodnie z którym należy bez zbędnej zwłoki pisemnie poinformować stronę o przedmiotowym fakcie. Jest to, co prawda, sposób nie przewidziany expressis verbis w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jednak również stanowi pewnego rodzaju udzielenie informacji o ustalonym stanie faktycznym, a tym samym stanowi dopuszczalne i wystarczające załatwienie wniosku, które skutecznie chroni organ od zarzutu bezczynności. Zaprezentowane stanowisko nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów, a skład orzekający w sprawie niniejszej również w pełni je podziela (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 października 2004 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Sz 31/04, nie publ. oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 48/06, Lex nr 271609).

W sytuacji gdy organ, do którego skierowano wniosek nie dysponuje daną informacją, wówczas nie mieści się on w kategorii podmiotów zobowiązanych w rozumieniu art. 4 ust. 3 ustawy i nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji w jej trybie. Przepis ten wskazuje bowiem, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są tylko podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Podmiot nie posiadający informacji, której udostępnienia domaga się strona, nie może odmówić de facto jej udzielenia, gdyż odmowa udzielenia informacji przewidziana jest wyłącznie w określonych w ustawie wypadkach, a jedynie zawiadamia stronę o braku posiadania żądanych informacji. Na marginesie dodać można, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wymagają od organu, w przypadku ustalenia braku informacji w jego zasobach, prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego i podejmowania wszelkich działań zmierzających do wykrycia miejsca przechowywania tych informacji. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny, z których przytoczyć należy następującą wypowiedź: "Nie można (...) uznać, że na tle ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej powstaje obowiązek informowania przez organ w trybie art. 66 § 1 k.p.a. o konieczności wniesienia odrębnego wniosku do właściwego podmiotu (organu) posiadającego żądane informacje. Wówczas wystarczy powiadomić, że takiej informacji się nie ma." (vide Jabłoński M., Dostęp do informacji publicznej w praktyce funkcjonowania samorządu terytorialnego, FK 2008/1-2/5 oraz podobnie Sibiga G., Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, PPP 2007/3/12).

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy zauważa się, iż skarżący zwrócił się o przesłanie mu kserokopii zarządzeń wydanych przez prokuratora w sprawie zamieszczenia wizerunków osób wymienionych we wniosku na stronach internetowych Komendy Powiatowej Policji w W. . Przypomnieć trzeba, że przepis art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprost statuuje, iż informacja publiczna winna być udzielona w formie, w jakiej zostało to określone we wniosku. Nie będąc w posiadaniu wnioskowanej dokumentacji organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, iż zarządzenia, których kopii domagał się pozostają w aktach prokuratorskich będących w dyspozycji Prokuratury Rejonowej w W. Bezczynność Komendanta Powiatowego Policji wystąpiłaby w tej sytuacji wtedy, gdyby nie powiadomił on wnioskodawcy o braku posiadania żądanej informacji. Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ administracji odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać żądanych informacji, bo ich po prostu nie ma. W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu trzeba potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie zadawalać zainteresowanego. W przeciwnym razie, w sytuacji, gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można bowiem "zmusić" kogoś do udzielenia informacji, której nie ma (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2009r. sygn. akt II SAB/Wa 50/09).

W konsekwencji uznać należy, że Komendant Powiatowy Policji w W. , rozpoznając wniosek skarżącego nie pozostawał w bezczynności i we właściwej formie wyjaśnił, dlaczego nie może uczynić mu zadość.

Tym samym, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono, jak w sentencji wyroku