Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1793/22 w sprawie ze skargi W. M. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. M. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 16 czerwca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1793/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania W. M. pomocy finansowej ze środków unijnych,.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

20 września 2021 r. W. M. złożył wniosek o przyznanie pomocy na operację typu "Modernizacja gospodarstw rolnych". 30 marca 2022 r. do Agencji wpłynęło uzupełnienie wniosku, do którego załączono m.in. umowę dzierżawy i gruntu rolnego z 27 kwietnia 2021 r. zawartą pomiędzy Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe i wnioskodawcą, na czas nieoznaczony. Umowa dotyczyła dziatek nr: [...] i [...] (nr działki [...] został zmieniony na [...]).

Rozstrzygnięciem z [...] czerwca 2022 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówiła przyznania wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, odwołując się do przedłożonej przez stronę umowy dzierżawy z 27 kwietnia 2021 r., organ wskazał, że grunty znajdujące się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych, nie wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, o którym mowa w § 6 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego PROW na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2021 r. poz. 2101), dalej: "rozporządzenie wykonawcze". W związku z powyższym taką dzierżawę organ zaliczył do kategorii dzierżaw od innych podmiotów, o której mowa w § 6 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 4b rozporządzenia wykonawczego, umowa dzierżawy musi być zawarta na okres co najmniej 7 lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy, organ stwierdził, że umowa zawarta z nadleśnictwem na czas nieoznaczony nie spełnia powyższych wymogów, a więc nie uznał posiadania zależnego objętych nią działek jako dzierżawy krótkoterminowej. Po zmianie tytułu prawnego przedmiotowych działek na "inny", organ obliczył wielkość ekonomiczną gospodarstwa na 12.242,33 euro i na podstawie § 4 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, odmówił przyznania wnioskowanej pomocy.

W wyniku skargi złożonej przez wnioskodawcę wyrokiem z 16 czerwca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1793/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji wyjaśnił, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy organ, wyliczając wartość ekonomiczną gospodarstwa skarżącego na mniejszą niż 13 tys. euro, prawidłowo nie wziął pod uwagę działek wydzierżawionych od Skarbu Państwa będących w zarządzie Lasów Państwowych. WSA podniósł, że w przedmiotowej sprawie skarżący wydzierżawił grunty rolne o łącznej powierzchni [...] na podstawie umowy dzierżawy z [...] kwietnia 2021 r zawartej ze Skarbem Państwa - Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe, na czas nieoznaczony. W § 1 ust. 1 umowy wskazano, że nieruchomość będąca przedmiotem umowy stanowi własność Skarbu Państwa oraz że pozostaje ona w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa . zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1463).

Dokonując ustalenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa skarżącego na podstawie § 4 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, organ nie wziął pod uwagę wielkości opisanych powyżej działek. Powołał się w tym względzie na art. 1 pkt 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 514), zgodnie z którymi, grunty znajdujące się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych, nie wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Z zaprezentowanej przez organ literalnej wykładni art. 1 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wynika, że Lasów Państwowych nie można zaliczyć do kategorii podmiotów, o którym mowa w § 6 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego. Zdaniem sądu I instancji, odczytanie tego ostatniego przepisu w sposób dosłowny niweczy sens tej regulacji prawnej, bowiem nie sposób przyjąć, że ustawodawca w § 6 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, wskazując na inne podmioty niż wymienione w pkt 3 miał na myśli również Skarb Państwa, który oddaje w zarząd nieruchomości będące jego własnością. Skoro ustawodawca zastrzegł, że w stosunku do "innych podmiotów", od których rolnik wydzierżawia grunty, umowa dzierżawy między tymi podmiotami musi być zawarta w formie aktu notarialnego albo z datą pewną oraz na okres co najmniej 7 lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy, a więc zaostrzył wymogi prawne dotyczące formy zawarcia tej umowy, to z pewnością miał na myśli inne podmioty niż Skarb Państwa, czyli te podmioty, które – w przeciwieństwie do Skarbu Państwa - nie dają gwarancji stabilności i pewności stosunków prawnych. Nieracjonalne zatem byłoby przyjęcie takiej wykładni tego przepisu, że do kategorii "innych podmiotów" ustawodawca zaliczył również Skarb Państwa, który jest właścicielem nieruchomości oddanych w zarząd Lasów Państwowych.

W ocenie sądu I instancji nie można przyjąć, że przedmiotowe grunty rolne stanowiące własność Skarbu Państwa, a pozostające w zarządzie Lasów Państwowych - Nadleśnictwo R. (por. art. 4 ust. 1 ustawy o lasach) nie mieszczą się w dyspozycji § 6 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego. WSA zgodził się ze skarżącym, że wydzierżawione działki w zakresie swojego przeznaczenia niczym nie różnią się od działek stanowiących własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Krajowy Środek Wsparcia Rolnictwa. Jedynie wewnętrzne uregulowania w obrębie Skarbu Państwa sprawiły, że mimo ich wykorzystania w tożsamy sposób jak działki, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nie wchodzą one w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w rozumieniu tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

a) brak wyjaśnienia podstawy prawnej, a w szczególności brak wyjaśnienia przyjętego przez sąd I instancji sposobu wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przy rozpoznaniu sprawy przepisu § 6 ust. 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia wykonawczego poprzez bezpodstawne uznanie, że grunty Lasów Państwowych -Nadleśnictwo R. mieszczą się w dyspozycji § 6 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego,

b) pominięcie zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, poprzez nieprzyjęcie przez sąd I instancji sposobu wykładni i zastosowania przez organ przepisu § 6 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, który w stanie faktycznym i prawnym sprawy powinien zostać zastosowany w ten sposób, że skarga skarżącego powinna zostać oddalona przez WSA, gdyż wielkość ekonomiczna gospodarstwa strony nie odpowiadała warunkom przewidzianym w § 6 ust. 3 ppkt 3 rozporządzenia wykonawczego,

II. przepisów prawa materialnego tj.:

1) art 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. przez:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przy rozpoznaniu sprawy przepisu

§ 4 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, który w stanie faktycznym i prawnym sprawy powinien zostać poddany wykładni i zastosowany w ten sposób, iż należało uznać, że skarżący nie dysponował odpowiednią do wymogów rozporządzenia wielkością ekonomiczną gospodarstwa rolnego,

b) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przy rozpoznaniu sprawy przepisu

§ 6 ust. 3 pkt 4b rozporządzenia wykonawczego na skutek uznania przez sąd I instancji spełnienia w stanie faktycznym sprawy przez skarżącego przesłanek realizacji operacji pomimo wyraźnego brzmienia § 6 ust. 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia wykonawczego.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. M. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Nadto w przypadku braku podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku r wniósł o:

a. zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności § 6 ust 3 pkt 3 oraz pkt 4 lit. a i b rozporządzenia wykonawczego z art. 92 ust. 1, art 31 ust 3 i art 32 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi uregulowaną w akcie rangi podustawowej przyczynę różnicowania sytuacji prawnej beneficjenta pomocy z uwagi na to jakie statio fisci gospodaruje mieniem Skarbu Państwa;

b. zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013" poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy prawodawca unijny pozostawia prawodawcy krajowemu taką swobodę w ustaleniu przesłanek uzyskania pomocy określonej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, która pozwala na ograniczenie przesłanek uzyskania pomocy przez osobę wskazaną w art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013 przez ustanowienie w stosunku do badania wielkości ekonomicznej oraz powierzchni gospodarstwa posiadanego przez rolnika przesłanki różnicującej możliwość zaliczenia gruntów dzierżawionych od Skarbu Państwa na podstawie kryterium podmiotu, który w imieniu Skarbu Państwa wykonuje zadania wydzierżawiającego (tj. w taki sposób, że uwzględnia się grunty dzierżawione na podstawie umowy zawartej na okres co najmniej 7 lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy lub czas nieoznaczony od Skarbu Państwa z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa rozumianego jak w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jako grunty, których właścicielem jest Skarb Państwa i którymi zgodnie z uregulowaniami wewnętrznymi gospodaruje Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (§ 6 ust 3 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa), a jednocześnie inne grunty Skarbu Państwa, które funkcjonalnie nie różnią się od stanowiących Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa, mogą zostać wzięte pod uwagę wyłącznie w sytuacji gdy umowa dzierżawy została zawarta na okres co najmniej 7 lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1458/19 ONSAiWSA 2023, nr 5, poz. 78). Ponieważ jednak w kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy sąd I instancji prawidłowo zinterpretował treść § 6 ust. 3 pkt 4b rozporządzenia wykonawczego, powyższe uzasadnia rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów materialnoprawnych.

Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego ustalając wielkość ekonomiczną gospodarstwa oraz powierzchnię gospodarstwa posiadanego przez rolnika, uwzględnia się grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami oraz grunty pod rowami, wchodzące w skład gospodarstwa w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy:

1) stanowiące przedmiot własności tego rolnika;

2) oddane w użytkowanie wieczyste temu rolnikowi;

3) które są dzierżawione przez tego rolnika z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub od jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie umowy dzierżawy zawartej na czas nieoznaczony albo na okres co najmniej 7 lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy;

4) które są dzierżawione przez tego rolnika od podmiotów innych niż wymienione w pkt 3, jeżeli umowa dzierżawy została zawarta:

a) w formie aktu notarialnego albo z datą pewną oraz

b) na okres co najmniej 7 lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy.

Analizując treść § 6 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego, należy zwrócić uwagę, że w jego przepisach w żaden sposób nie zostało wyjaśnione znaczenie użytego w nim pojęcia "podmiotów innych niż wymienione w pkt 3". Nie można więc mówić, że określenie to jest na tyle jasne i jednoznaczne, że dla wyjaśnienia jego treści wystarcza wykładnia językowa. Jakkolwiek w doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. systemową i funkcjonalną, to jednak zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku dokonania innych jej rodzajów.

Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie w każdym przypadku rozstrzygającą rolę należy przypisać językowym dyrektywom wykładni. Szczególnie w sytuacji, gdy określone sformułowanie nie jest jednoznaczne, prawidłowość jego znaczenia przyjętego na gruncie językowym należy zweryfikować za pomocą systemowych i celowościowych (funkcjonalnych) dyrektyw wykładni, odwołując się do wartości i celów, jakie można przypisać prawodawcy w związku z tą regulacją (vide. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 281 i 292 oraz M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2002, s. 320 i nast.). Może się bowiem okazać, że sens przepisu, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 in. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, (publ. w ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 21) wskazał, że reguła clara non sunt interpretanda musi być "stosowana z należytą ostrożnością, ponieważ jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie" (L. Morawski: op.cit., s. 65; por. też E. Łętowska: Kilka uwag o praktycznej wykładni, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 2002, nr 1, s. 54). Zdarzają się sytuacje, w których przepis rozpatrywany w oderwaniu od innych wydaje się jasny, natomiast rozpatrywany w związku z innymi przepisami staje się wątpliwy. Nawiązał do tego Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 29 stycznia 1997 r. sygn. akt W 6/96 (OTK 1997, nr 1, poz. 14), w której stwierdził: "wprawdzie nie można odmówić zasadności twierdzeniu, że każdy ze wskazanych przez wnioskodawcę przepisów rozpatrywanych oddzielnie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych wymagających rychłego usunięcia, lecz przecież zasadnicza wątpliwość dotycząca wzajemnego stosunku tych przepisów wymaga pilnego usunięcia i nie sposób do niej zastosować klasycznej paremii clara non sunt interpretanda". Także Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 15 kwietnia 1999 r. sygn. akt I KZP 11/99 (OSNKW 1999, nr 5-6, poz. 28) stwierdził: "w procesie wykładni prawa podstawowe znaczenie ma wprawdzie wykładnia językowa, ale nie jest to metoda jedyna, gdyż w wypadku, gdy okazuje się niewystarczająca, należy sięgnąć do wykładni systemowej".

M. Zieliński. zwraca uwagę, że kolejność stosowania dyrektyw wykładni nie wywoływała nigdy wątpliwości - najpierw stosuje się dyrektywy językowe, następnie systemowe i wreszcie funkcjonalne (celowościowe). Jednakże aż do roku 1997 traktowano jednoznaczność językową jako nieprzekraczalną granicę wykładni, poza którą nie można było wyjść przez odwołanie się do dyrektyw systemowych i funkcjonalnych. Od 2000 r. w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego można było odnotować tendencje do kontynuowania procesu wykładni, mimo pozornej jednoznaczności językowej, po to, aby wzmocnić rezultaty wykładni. Od 2003 r. taki stosunek do wykładni ma, w ocenie M. Zielińskiego, postać dominującą (M. Zieliński: Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009, nr 6, s. 3 i nast.; por. też Z. Radwański, M. Zieliński: Wykładnia prawa cywilnego, "Studia Prawa Prywatnego" 2006, nr 1, s. 29 i nast.). "Wedle tej dominującej tendencji należy: po pierwsze, kontynuować wykładnię nawet po uzyskania jednoznaczności językowej; po drugie, w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. Prowadzi to do wniosku, że w celu uzyskania klarownego znaczenia określonego pojęcia można zastosować także dyrektywy wykładni systemowej i celowościowej.

Wykładni funkcjonalnej przypisać należy szczególne znaczenie w obszarze prawa administracyjnego. Sąd administracyjny, orzekając o zgodności z prawem określonego rodzaju działalności administracji publicznej, nie może być w procesie kontroli ograniczany jedynie do pojęcia legalności rozumianego w sposób formalny. Kierunek zgodnego z prawem działania administracji wyznaczają, oprócz regulacji szczegółowych, także przepisy określające zadania, cele oraz kryteria działania organów administracji. Przyjmując tego rodzaju kryteria normatywne, sąd administracyjny w swojej działalności orzeczniczej powinien ocenić prawidłowe rozumienie tych reguł przez organy administracji, ale nie w celu narzucenia administracji własnej aksjologii prawnej, lecz dokonania wszechstronnej kontroli zaskarżonego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej nieograniczonej jedynie do wąskiego rozumienia przede wszystkim norm materialnoprawnych (por. W. Piątek, Wykładnia funkcjonalna w orzecznictwie sądów administracyjnych, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, zeszyt 1 - 2012, s. 25). Biorąc powyższe pod uwagę, pomimo uznania prymatu wykładni językowej, ze względu na jej fundamentalne i chronologiczne znaczenie, należy stwierdzić, że co do zasady, sąd administracyjny z założenia powinien przeprowadzić wykładnię przepisów także przy wykorzystaniu pozajęzykowych dyrektyw interpretacji, w szczególności funkcjonalnych i systemowych. Pogłębienie procesu interpretacji może prowadzić do potwierdzenia i wzmocnienia wyników wykładni językowej lub ich ewentualnej korekty, zwłaszcza w sytuacji gdy norma wyinterpretowana przy zastosowaniu językowych reguł wykładni rażąco naruszałaby system wartości przypisywanych prawodawcy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że prawidłowo sąd I instancji nie poprzestał jedynie na językowej wykładni spornego przepisu. W uzasadnieniu wyroku WSA dokonał szczegółowej jego interpretacji, odwołując się zarówno do treści ustawy o Lasach jak i ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i doszedł do przekonania, że nie sposób przyjąć, że ustawodawca w § 6 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego, wskazując na inne podmioty niż wymienione w pkt 3 miał na myśli również Skarb Państwa, który oddaje w zarząd nieruchomości będące jego własnością. Skoro ustawodawca zastrzegł, że w stosunku do "innych podmiotów", od których rolnik wydzierżawia grunty, umowa dzierżawy między tymi podmiotami musi być zawarta w formie aktu notarialnego albo z datą pewną oraz na okres co najmniej 7 lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy, a więc zaostrzył wymogi prawne dotyczące formy zawarcia tej umowy, to z pewnością miał na myśli inne podmioty niż Skarb Państwa, czyli te podmioty, które – w przeciwieństwie do Skarbu Państwa - nie dają gwarancji stabilności i pewności stosunków prawnych. Nieracjonalne zatem byłoby przyjęcie takiej wykładni tego przepisu, że do kategorii "innych podmiotów" ustawodawca zaliczył również Skarb Państwa, który jest właścicielem zarówno nieruchomości rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jak i nieruchomości rolnych oddanych w zarząd Lasów Państwowych.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o lasach Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe" jest państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawne reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa tworzy mienie Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 1 i 2, przejęte w trybie niniejszej ustawy oraz nabyte przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa. Stosownie do art. 1 pkt 1 tej ustawy grunty znajdujące się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych nie wchodzą w skład Zasobu. Dysponentem Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, jest Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, któremu zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy Skarb Państwa powierza wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2. Nie ulega zatem wątpliwości, że właścicielem gruntów zarówno wchodzących w skład Zasobu, których dysponentem pozostaje KOWR jak i pozostających w zarządzie Lasów Państwowych jest Skarb Państwa. Zgodnie z art. 34 K.c. Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych. W ocenie NSA trafnie przyjął sąd I instancji, że skoro zarówno nieruchomości rolne pozostające w zarządzie Lasów Państwowych jaki nieruchomości rolne wchodzące w skład Zasobu Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa stanowią mienie Skarbu Państwa, który jest jego właścicielem, a zatem ubiegający się o dofinasowanie rolnicy w obu wypadkach dzierżawią nieruchomości rolne od Skarbu Państwa, to brak jest podstaw do różnicowania ich sytuacji prawnej. Skarb Państwa nie może być zatem innym podmiotem w rozumieniu § 6 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego z uwagi na to, że w umowie dzierżawy gruntu rolnego zawartej z rolnikiem na czas nieokreślony jest reprezentowany przez inny podmiot.

Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania, "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 stanowi wykonanie upoważnienia zawartego w art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020, zgodnie z którym minister właściwy do spraw rolnictwa został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków lub trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy w ramach poszczególnych działań, poddziałań lub typów operacji objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań oraz poddziałań. Grupą docelową pomocy udzielanej w ramach działania są producenci rolni - posiadacze gospodarstw rolnych, o określonej wielkości ekonomicznej, prowadzący działalność rolniczą, w tym działy specjalne produkcji rolnej. W uzasadnieniu do rozporządzenia wykonawczego nie wskazano powodów przyjęcia łagodniejszych warunków związanych z dzierżawą gruntów od Skarbu Państwa - z Zasobu Nieruchomości Rolnych. W ocenie NSA trafne jest stanowisko sądu I instancji, że sytuacja ta podyktowana jest większym zaufaniem do stabilności stosunków prawnych zawartych przez rolników z tym podmiotem, a więc większą pewnością, że udzielone im wsparcie na działalność rolniczą realizowaną na dzierżawionych od Skarbu Państwa gruntach przełoży się na realną możliwość osiągnięcia celów programu. Ustawodawca zaostrzył wymogi prawne dla gruntów na których ma być prowadzona dofinansowywana działalność rolnicza dzierżawionych od innych podmiotów niż Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego w celu zagwarantowania trwałości prowadzonej działalności rolniczej, do której jest przyznawana pomoc. Powyższe wskazuje, że ustawodawca traktuje Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego jako stabilnych wydzierżawiających uznając, że zawarta z nimi umowa na czas nieoznaczony pozwoli na osiągnięcie celów wsparcia czyli modernizacji gospodarstw poprzez wsparcie inwestycji przewidzianych w programie.

Należy także podkreślić, że założeniem, które legło u podstaw utworzenia Zasobu Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa było to aby wszystkie nieruchomości charakterze rolniczym znajdujące się w likwidowanym Państwowym Funduszu Ziemi znalazły zaś w nowo tworzonym Zasobie. Z kolei nieruchomości leśne i grunty przeznaczone do zalesienia znajdujące się w dawnych zasobach Państwowego Funduszu Ziemi miały przejść w zarząd Lasów Państwowych. Wyrazem praktycznych trudności związanych z realizacja tej zasady było dokonane już w 1994 r. rozszerzenie zakresu stosowania przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa na lasy niewydzielone geodezyjnie z nieruchomości o których mowa w art. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy dokonane na podstawie ustawy z 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi skarbu państwa oraz zmianie niektórych ustaw. Należy także zauważyć, że z uwagi na tryb i przesłanki przyjmowania nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w Zasobie tym znajdują się również nieruchomości zabudowane różnymi obiektami budowlanymi, które nie służą i nie mogą służyć produkcji rolnej takie jak np. mieszkania, browary, zespoły dworskie itp. Podobnie z tych samych przyczyn w zarządzie Lasów Państwowych poza samymi lasami znajdują się nieruchomości o innym charakterze, w tym nieruchomości rolne. W praktyce zatem nieruchomości rolne Skarbu Państwa znajdują się nie tylko z Zasobie Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, ale także we władaniu Lasów Państwowych.

Nie ma tez żadnego uzasadnienia dla nierównego traktowania ubiegających się o dofinansowanie rolników wydzierżawiających grunt rolny od Skarbu Państwa w zależności od tego czy dzierżawią go z Zasobu czy od Lasów Państwowych. Podmioty te znajdują się bowiem w identycznej sytuacji materialnoprawnej. Stosowanie bardziej restrykcyjnych zasad tylko z tego powodu, że mienie Skarbu Państwa jest zarządzane przez inny podmiot nie znajduje żadnego uzasadnienia i narusza wyrażaną w art. 32 Konstytucji zasadę równości obywateli wobec prawa. Zasada równości polega na tym, że podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną (podmioty podobne), należy traktować podobnie, a zróżnicowanie ich sytuacji jest możliwe tylko wtedy, gdy jest to uzasadnione istniejącymi przesłankami. W ocenie NSA odmienne, uznaniowe potraktowanie obywateli w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej - oparte wyłącznie o kryteria formalne, z punktu widzenia ratio legis omawianej regulacji prawnej jest nieuzasadnione. Dlatego zastosowana przez sąd I instancji wykładnia celowościowa omawianego przepisu zasługuje w pełni na akceptację. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego ani tym bardziej Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o co w odpowiedzi na skargę kasacyjną w razie nie podzielenia stanowiska sądu I instancji wnosił skarżący.

Z kolei zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 4 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego jest całkowicie chybiony, ponieważ sąd I instancji nie dokonywał wykładni ani nie stosował tego przepisu. WSA wskazał jedynie, że ustalając wielkość ekonomiczną gospodarstwa rolnego wnioskodawcy na podstawie § 4 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego organ w sposób nieuprawniony pominął wielkość działek dzierżawionych przez stronę na podstawie umowy na czas nieokreślony od Skarbu Państwa- Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Sąd I instancji nie oceniał jednak czy strona spełniała przesłanki do realizacji operacji, a zatem czy powinna uzyskać wsparcie, dokonał jedynie prawidłowej, w ocenie NSA, wykładni § 6 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego.

Niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia przez sąd I instancji przepisów procesowych. Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z 15 lutego 2010r., II FPS 8/09). Ponadto przyjmuje się, że co prawda uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, to jednak sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2007r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, a stronie wdanie się w spór (por. wyroki NSA z: z 27 lutego 2008r., sygn. akt II FSK 1771/06, 20 stycznia 2009r., sygn. akt I GSK 1185/07, 17 lipca 2009r., sygn. akt II FSK 592/08, 10 października 2007r., sygn. akt II GSK 204/07, 7 czerwca 2011r., sygn. akt II GSK 601/10). Z sytuacja taką nie mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Sąd I instancji wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia zwłaszcza w zakresie jego podstawy prawnej, które obejmowało wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni. WSA w zaskarżonym wyroku przeprowadził rozumowanie które doprowadziło go do podjęcia zapadłego rozstrzygnięcia, okoliczność, że organ tego stanowiska nie podziela nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA nie naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a bowiem podstawę jego rozstrzygnięcia stanowiły art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę te oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 2 lit. a, w zw. z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023.1935).