Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 644/19 w sprawie ze skargi L.F. na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2017 r. nr XL/502/17 w przedmiocie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od L.F. na rzecz Województwa Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 3 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę L.F. na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z 20 czerwca 2017 r. nr XL/502/17 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 4 sierpnia 2017 r. skarżący, prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] L.F., wniósł skargę na uchwałę NR XL/502/17 Sejmiku Województwa Łódzkiego z 20 czerwca 2017 r. Skarżący wskazał, że kwestionuje konkretne rozwiązania planu inwestycyjnego stanowiącego załącznik do uchwały.

Postanowieniem z 12 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd administracyjny w Łodzi odrzucił skargę. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 621/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd.

Wyrokiem z 13 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący. Wyrokiem z 14 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 861/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Ponownie oddalając skargę zaskarżonym obecnie wyrokiem z 3 października 2019 r. Sąd I instancji odniósł się do zarzutu naruszenia art. 36 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm. – dalej: ustawa o odpadach), dotyczącego procedury uchwalania wojewódzkich planów gospodarki odpadami. W ocenie Sądu I instancji, kwestia braku zapewnienia udziału społeczeństwa, tj. brak ponowienia konsultacji społecznych oraz braku ponowienia opiniowania z innymi niż minister właściwy do spraw środowiska organami była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że wyrokiem z 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 652/19 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej innego podmiotu, uchylił wydany w innej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 449/18 oddalający skargę na przedmiotową uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z 20 czerwca 2017 r., nr XL/502/17. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędny pogląd Sądu I instancji, że zmiany w planie inwestycyjnym i w części planu odnoszącej się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym (dokonane po uzgodnieniach i opiniowaniu planu przez ministra) wymagają jedynie uzgodnienia z ministrem i nie ma konieczności powtarzania procedury opiniowania przez inne organy lub ponawiania procedury związanej z udziałem społeczeństwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie, że ustawodawca przewidział udział społeczeństwa na etapie opracowania projektu planu, a nie na dalszym "uzgodnieniowym" etapie lub kolejnym etapie przewidzianym przez art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach, prowadzi do wykładni przepisów dotyczących udziału społeczeństwa sprzecznej z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 156 z 25.06.2003, str. 17; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, str. 466 - dalej: dyrektywa nr 2003/35/WE).

Sąd I instancji wskazał, że z literalnego brzmienia art. 36 ustawy o odpadach. wynika, że ponowienia wymagają jedynie uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw środowiska i to w przypadku zmiany w planie inwestycyjnym uzgodnionym już z ministrem właściwym do spraw środowiska oraz zmiany w pozostałej części wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która odnosi się do przedsięwzięć wskazanych w planie inwestycyjnym. Należy jednak uwzględnić nakaz stosowania przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa) dotyczących udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że zakres ponowienia niezbędnych konsultacji społecznych w procedurze tworzenia wojewódzkich planów gospodarki odpadami musi być rozważany w kontekście zasady udziału społeczeństwa w postępowaniu, które wynika z art. 5 ustawy środowiskowej. Obowiązek ponowienia procedury z udziałem społeczeństwa jest powinnością prawną organu uchwalającego plan gospodarki odpadami. Sąd I instancji stanął zatem na stanowisku, że w tej sprawie doszło do naruszenia procedury związanej z uchwalaniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

W ocenie Sądu I instancji, w planach inwestycyjnych, które stanowić mają podstawę do wydatkowania środków publicznych zarówno unijnych, jak i krajowych powinny znaleźć się wszystkie inwestycje niezbędne dla prawidłowej realizacji gospodarki odpadami komunalnymi. Oznacza to, że jeżeli w art. 35a ustawy o odpadach mowa jest o "planowanych inwestycjach", pod pojęciem tym należy rozumieć inwestycje niezbędne z punktu widzenia planowania przez organ władzy publicznej racjonalnej gospodarki odpadami na terenie województwa, a nie inwestycje planowane przez inwestorów. Powyższa uwaga znajduje szczególne odniesienie w stosunku do kwestii braku nieuwzględnienia planowanych przez skarżącego przedsięwzięć w tabelach 17, 19 i 20 planu inwestycyjnego Są to instalacje przeznaczone przez skarżącego do przebudowy, a zatem ocena, czy z punktu widzenia zapotrzebowania kwalifikują się do ujęcia w planie leży w gestii organu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, zakres przedsięwzięć wskazanych do rozbudowy, modernizacji lub planowanych nowych instalacji nie był dowolny, ale został ustalony w oparciu o zapotrzebowanie wynikające z bilansu mocy przerobowych funkcjonujących instalacji oraz ilości wytwarzanych odpadów, jak również ustalenia krajowego planu gospodarki odpadami odnoszące się do planowania systemów zagospodarowania odpadów zgodnych z hierarchią sposobów postępowania odpadami. Dotyczy to także nieujęcia instalacji do recyklingu odpadów budowlanych w tabeli 16 planu inwestycyjnego. Inne tego typu instalacje funkcjonują i zapewniają wystarczające moce przerobowe dla województwa. W trakcie uzgadniania i konsultacji projektu planu gospodarki odpadami oraz planu inwestycyjnego, Minister Środowiska wielokrotnie podkreślał "przewymiarowanie" mocy przerobowych w stosunku do prognozowanego strumienia odpadów komunalnych.

Sąd I instancji podkreślił, że umieszczenie w planie inwestycyjnym danej instalacji należy do wyłącznej kompetencji prawotwórczej sejmiku województwa. Na równi z zasadą bliskości organ powinien kierować się przesłankami z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, w tym koniecznością oddzielenia tendencji wzrostu ilości odpadów od tendencji wzrostu gospodarczego, wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami określonymi w art. 17 ustawy o odpadach. Instalacje RIPOK powstają z związku z tworzonymi w wojewódzkich planach gospodarki odpadami regionami gospodarki odpadami, a ustawodawca nie przewidział możliwości weryfikacji w postępowaniu sądowym kryteriów podziału województwa na regiony gospodarki odpadami. Brak jest więc brak podstaw do kwestionowania nieuwzględnienia w WPGO danej instalacji jako RIPOK.

W ocenie Sądu I instancji, o braku umieszczenia instalacji skarżącego w planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przesądziły te uwarunkowania, a nie wskazywane przez skarżącego uchybienia proceduralne w uchwalaniu planu. W konsekwencji Sąd stwierdził, że pomimo naruszeń art. 36 ust. 4-7 ustawy o odpadach w zakresie braku ponownego opiniowania i konsultacji społecznych, brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku braku uchybień zapadłaby uchwała innej treści, co jest warunkiem uznania naruszenia przepisów prawa proceduralnego za istotne, warunkujące stwierdzenie nieważności uchwały (niezgodności z prawem).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 82 ust. 1 zd. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 512 ze zm.) w związku z art. 82 ust. 5 tej ustawy oraz w związku z art. 36 ust. 4, art. 36 ust. 5, art. 36 ust. 7 ustawy o odpadach, a także w związku z art. 39 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 30 tej ustawy. Polegało to na przyjęciu, że naruszenie procedury uchwalania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, wyrażające się w zaniechaniu ponownego przeprowadzenia procedury konsultacji społecznych oraz procedury uzgodnienia projektu planu z organami gmin bądź związków międzygminnych w sytuacji, gdy do poddanego wcześniej wskazanym procedurom projektu planu, w tym planu inwestycyjnego, wprowadzone zostały istotne zmiany, ma charakter jedynie nieistotnego naruszenia prawa. Skarżący podkreślił, że wprowadzone zmiany są istotne i dotyczą kluczowych dla planu kwestii, takich jak liczba instalacji danego rodzaju w regionie i ich łączne moce przerobowe.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 83 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Polegało to na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała była niezgodna z prawem. Niezgodność ta miała charakter istotny, co uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały, a uwzględniając, że od dnia jej podjęcia upłynął rok, do uwzględnienia skargi i do orzeczenia o niezgodności uchwały z prawem. Ponadto, w sytuacji przyjęcia, że naruszenia prawa było nieistotne, Sąd I instancji również powinien orzec o niezgodności uchwały z prawem.

Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi i orzeczenie o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, w wyroku z 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 652/19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej wówczas sprawie doszło do naruszenia procedury uchwalania przedmiotowego wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w związku z brakiem ponowienia konsultacji społecznych. Wynikało to z wadliwej rekonstrukcji norm zawartych w art. 36 ustawy o odpadach w związku z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 55 ustawy środowiskowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał jednak przy tym oceny tego naruszenia w kontekście art. 82 ustawy o samorządzie województwa, natomiast kontroli w tym zakresie dokonał Sąd I instancji w kontrolowanym obecnie wyroku. Zgodnie z art. 82 ustawy o samorządzie województwa, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały samorządu województwa stanowi jedynie istotne naruszenie przepisów prawa. Oznacza to, że Sąd I instancji był uprawniony, jak i zobowiązany do dokonania własnej kwalifikacji charakteru naruszeń procedury uchwalania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Po drugie, nie są zasadne zarzuty kasacyjne w zakresie, w jakim podnoszą błędne uznanie przez Sąd I instancji, że naruszenie procedury uchwalania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, wyrażające się w zaniechaniu ponownego przeprowadzenia procedury konsultacji społecznych oraz procedury uzgodnienia projektu planu z organami gmin bądź związków międzygminnych w sytuacji, gdy do poddanego wcześniej wskazanym procedurom projektu planu, w tym planu inwestycyjnego, wprowadzone zostały istotne zmiany, ma charakter jedynie nieistotnego naruszenia prawa. Skarżący podkreślił w skardze kasacyjnej, że wprowadzone zmiany są istotne i dotyczą kluczowych dla planu kwestii, takich jak liczba instalacji danego rodzaju w regionie i ich łączne moce przerobowe.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując oceny stopnia naruszenia przepisów dotyczących konsultacji społecznych Sąd I instancji uwzględnił całość okoliczności sprawy, które przedstawił i prawidłowo przeanalizował mając na uwadze obowiązuje w tym zakresie przepisy. Podstawową przyczyną, dla której instalacja skarżącego kasacyjnie nie została ujęta w planie inwestycyjnym były okoliczności związane z przewymiarowaniem mocy przerobowych w stosunku do prognozowanego strumienia odpadów komunalnych. W planie inwestycyjnym, stanowiącym podstawę wydatkowania środków publicznych zarówno unijnych, jak i krajowych powinny znaleźć się wszystkie inwestycje niezbędne dla prawidłowej realizacji gospodarki odpadami. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 35a ustawy o odpadach przyjmując, że przez pojęcie "planowane inwestycje" należy rozumieć inwestycje niezbędne do realizacji racjonalnej gospodarki odpadami, a nie inwestycje planowane przez inwestorów. Na tej podstawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w tej konkretnej sprawie naruszenie procedury uchwalania planu należało uznać za nieistotne naruszenie prawa. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie procedury podejmowania uchwał przez organ samorządu terytorialnego może być uznane za nieistotne w sytuacjach, w których w sposób oczywisty można stwierdzić, że również przy zachowaniu wymaganej procedury zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie Sąd I instancji wykazał, że naruszenie przepisów procedury uchwalania planu nie miały wpływu na treść uchwały.

Oznacza to, że nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej podnoszący, że naruszenie procedury uchwalania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami polegające na nieponowieniu wymaganych prawem konsultacji społecznych oraz opiniowania przez właściwe organy projektu planu, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a po upływie roku od jej podjęcia stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem. Wpływ naruszenia prawa na indywidualną sytuację skarżącego nie stanowi wyłącznej podstawy do uznania naruszenia prawa za istotne. Ocena naruszenia prawa powinna mieć bowiem charakter obiektywny i uwzględnić całokształt wpływu tego naruszenia na realizację wymogów praworządności.

W przypadku zaskarżenia, uchwały organu samorządu województwa, na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, a więc w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2303/15). Skarga ta nie jest skargą actio popularis, a zakres kontroli zakreślony jest granicami interesu skarżącego. (por. wyroki Naczelnego Sąd Administracyjnego z 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 115/15, z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14, z 18 września 2015 r. sygn. akt II OSK 37/14 oraz z 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 978/08.).

Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 82 ust. 5 tej ustawy oraz w związku z art. 36 ust. 4, art. 36 ust. 5, art. 36 ust. 7 ustawy o odpadach, a także w związku z art. 39 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 30 tej ustawy. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 83 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Analogiczne stanowisko w odniesieniu do kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego przeprowadzonej w innej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyroku z 4 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3809/19.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.