Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 3 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak, Sędzia WSA Paweł Kowalski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 roku sprawy ze skargi L. F. na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2017 r. nr XL/502/17 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 oddala skargę. A.B.

II SA/Łd 644/19

U Z A S A D N I E N I E

Pismem z dnia 4 sierpnia 2017 r. L. F., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł skargę na uchwałę NR XL/502/17 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028, wskazując, że kwestionuje tę uchwałę w zakresie, w jakim zgodnie z wnioskiem skarżącego:

- w Tabeli 12. "Instalacje do doczyszczania selektywnie zebranych frakcji odpadów komunalnych, planowane do rozbudowy/modernizacji" Planu inwestycyjnego (str. 66) -Załącznika nr 1 do Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028, nie została uwzględniona instalacja do doczyszczania selektywnie zbieranych frakcji odpadów z mocą przerobową 20.000 Mg/rok,

- w Tabeli 16. "Instalacje do recyklingu odpadów budowlanych i rozbiórkowych planowane do rozbudowy/modernizacji" Planu inwestycyjnego (str. 78) - Załącznika nr 1 do Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028, nie została uwzględniona instalacja do recyklingu odpadów budowlanych i rozbiórkowych z mocą przerobową 50.000 Mg/rok) ("nie planuje się rozbudowy bądź modernizacji instalacji do recyklingu odpadów budowlanych i rozbiórkowych"),

- w Tabeli 17. "Regionalne instalacje do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych planowane do rozbudowy/modernizacji" Planu inwestycyjnego (str. 80) - Załącznika nr 1 do Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028, nie została uwzględniona planowana Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych z mocą przerobową dla części mechanicznej 30.000 Mg/rok oraz dla części biologicznej 15.000 Mg/rok - RIPOK MBP,

- w Tabeli 19. "Składowiska odpadów komunalnych o statusie regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych planowane do rozbudowy/modernizacji" Planu inwestycyjnego (str. 84) - Załącznika nr 1 do Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028, nie zostało uwzględnione składowisko odpadów komunalnych o statusie RIPOK - planowane do rozbudowy/modernizacji z sumą pozostałą do składowania wynoszącą 183.133 m3,

- w Tabeli 20. "Inne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych planowane do rozbudowy/modernizacji" Planu inwestycyjnego (str. 90) - Załącznika nr 1 do Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028, nie została uwzględniona instalacja do produkcji paliwa RDF z mocą przerobową 20.000 Mg/rok.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącego zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm., powoływanej dalej jako: "ustawa o odpadach") poprzez pozbawienie prawa do zaopiniowania przez organy wykonawcze gmin oraz związków międzygminnych z obszaru województwa projektu Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami (w skrócie: "WPGO") 2016 w stosunku do istotnych zmian wprowadzonych do projektu i objętych zaskarżoną uchwałą;

- art. 36 ust. 5 ustawy o odpadach poprzez przekazanie projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami do zaopiniowania, a projektu planu inwestycyjnego do uzgodnienia, ministrowi właściwemu do spraw środowiska w wersji, która nie podlegała efektywnemu zaopiniowaniu przez organy wykonawcze gmin i związków międzygminnych;

- art. 36 ust. 7 ustawy o odpadach w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.) poprzez wyłączenie możliwości wzięcia realnego udziału w opracowaniu WPGO 2016 przez społeczeństwo, z uwagi na pozbawienie go możliwości odniesienia się do niektórych kluczowych zapisów WPGO 2016;

- art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35a ust. 1 i art. 35 ust. 8 ustawy o odpadach poprzez sformułowanie zaskarżonych zapisów WPGO 2016 bez uwzględnienia nakazu, aby plany gospodarki odpadami realizowały cele ustawodawcy w zakresie potrzebnej infrastruktury: wdrażanie hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenie i utrzymanie w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska;

- art. 35 ust. 7 ustawy o odpadach poprzez sformułowanie treści WPGO 2016 w zaskarżonym zakresie w sposób niezgodny z uchwałą Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022;

- art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 z późn. zm.) w zw. z art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej bez podstawy prawnej i nierówne potraktowanie podmiotów gospodarczych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego, odnosząc się do kwestii posiadania przez skarżącego interesu prawnego do wniesienia skargi stwierdziła, że w zaskarżonym zakresie kwestionowana uchwała narusza przysługujący skarżącemu interes prawny. Jednocześnie odwołując się do treści art. 91 ust. 1 i art. 90 ustawy o samorządzie województwa pełnomocnik skarżącego wywiodła, że uchwała w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podjęta przez Sejmik Województwa Łódzkiego dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, co znajduje potwierdzenie w treści przepisów ustawy o odpadach (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 35a ust. 4, ust. 8, ust. 9, art. 38a tej ustawy). Podjęcie przez organ czynności polegającej na uchwaleniu zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim nie uwzględniono wniosku skarżącego, niewątpliwie narusza jego interes prawny. Wskazując następnie na treść art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 35 a ust. 2 i 4 ustawy o odpadach pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że uchwalenie zaskarżonej uchwały w jej ostatecznym kształcie pociągającym za sobą brak ujęcia instalacji skarżącego w WPGO 2016 prowadzi do naruszenia praw nabytych przez skarżącego. Skarżący dysponuje bowiem stosownymi decyzjami administracyjnymi (pozwoleniem zintegrowanym, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach) umożliwiającymi budowę, rozbudowę i eksploatację planowanej Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych z mocą przerobową dla części mechanicznej (dla odpadów o kodzie 20 03 01) 30.000 Mg/rok oraz dla części biologicznej 15.000 Mg/rok (RIPOK MBP) i składowiska odpadów komunalnych o statusie regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych - planowane do rozbudowy/modernizacji z sumą pozostałą do składowania wynoszącą 183.133 m3 (składowisko RIPOK), i poczynił już stosowne przygotowania w celu rozbudowy/modernizacji. Nadto, nieuwzględnienie instalacji objętych skargą w WPGO 2016 skutkuje brakiem możliwości uzyskania finansowania ze środków unijnych oraz środków pochodzących z NFOŚiGW. Uzyskanie powyższych środków jest bowiem wprost uzależnione od ujęcia inwestycji w planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do WPGO. Wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały skarżący został więc pozbawiony przede wszystkim możliwości uzyskania wsparcia pochodzącego ze środków publicznych na realizację zamierzonych inwestycji, co biorąc pod uwagę zarówno koszty tego typu przedsięwzięć, jak i realia rynkowe, praktycznie uniemożliwia mu realizację tych inwestycji. W ocenie pełnomocnika w niniejszej sprawie niewątpliwie istnieje zatem związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżoną uchwałą w sprawie WPGO 2016. Brak ujęcia instalacji skarżącego w planie inwestycyjnym będzie skutkować niemożnością uzyskania dofinansowania tych instalacji, a nawet zaprzestaniem prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Przy czym, naruszenie to jest aktualne i rzeczywiste, albowiem zaskarżona uchwała wpływa faktycznie na zakres praw skarżącego, czyniąc go podmiotem legitymowanym do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego. Na przeszkodzie przyznaniu, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, nie może stać przy tym fakt, iż plan gospodarki odpadami nie został w przepisach prawa wprost określony jako akt prawa miejscowego. Potwierdzają to zarówno wypowiedzi doktryny, jak i ukształtowana już linia orzecznicza sądów administracyjnych.

W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżącego przywołała obszerną argumentację na poparcie szczegółowo wskazanych w skardze naruszeń prawa, zarówno w zakresie naruszeń przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, jak i regulacji zawartej w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Wobec postawionych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Łódzkiego, nie podzielając stanowiska pełnomocnika skarżącego co do słuszności argumentacji podniesionej na poparcie przedstawionych w niej zarzutów, uznał ją za niezasadną i wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że uchwalenie PGOWŁ 2016 w dniu 20 czerwca 2017 r. przez Sejmik Województwa Łódzkiego było poprzedzone wymaganą prawem procedurą przewidzianą przy opracowaniu tego typu dokumentów, określoną zarówno w u.o.o., jak i ustawie z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), a w szczególności w zakresie wymaganych prawem opinii, zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu związanym z opracowaniem projektu PGOWŁ 2016, a następnie opiniowania projektu PGOWŁ 2016 i uzgodnienia projektu Planu Inwestycyjnego przez ministra właściwego ds. środowiska.

Organ ustosunkowując się w następnej kolejności do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 4 pkt 2, ust. 9 u.o.o. oraz art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 2 Konstytucji RP stanowiącym zasadę ochronę praw nabytych poprzez nie ujęcie w treści PGOWŁ 2016 instalacji skarżącego wyjaśnił, że nowelizacja ustawy o odpadach wprowadzona ustawą z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw zobligowała sejmiki województw do aktualizacji i uchwalenia wojewódzkich planów gospodarki odpadami, w szczególności planów inwestycyjnych będących załącznikiem do wspomnianego planu wojewódzkiego. Dotychczasowe przepisy nie przewidywały wyodrębnionego planu inwestycyjnego w ramach wojewódzkich planów gospodarki odpadami. Stąd też Minister Środowiska, zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 40 pkt. 1 u.o.o., określił w drodze rozporządzenia z dnia 1 lipca 2015 r. sposób i formę sporządzania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz wzór planu inwestycyjnego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1016), które weszło w życie dnia 6 sierpnia 2015r. Zgodnie z ww. rozporządzeniem plan inwestycyjny, który stanowi załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, zawiera informacje o istniejących instalacjach, planowanych inwestycjach do rozbudowy/modernizacji oraz planowanych nowych inwestycjach, a także inwestycjach polegających na rekultywacji składowisk odpadów komunalnych oraz harmonogram realizacji wszystkich inwestycji wraz z kosztami i źródłami finansowania. Plan inwestycyjny określa potrzebną infrastrukturę dotyczącą odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, wraz z mocami przerobowymi, służącymi zapobieganiu powstawania tych odpadów oraz gospodarowaniu tymi odpadami, zapewniając osiągnięcie celów wyznaczonych w przepisach. Zatem głównym celem uchwalonego PGOWŁ 2016, wynikającym z obowiązujących przepisów prawa w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, jest zapewnienie w województwie łódzkim wymaganej sieci instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, udoskonalenie przyjętego systemu zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami komunalnymi, który zapewni realizację wymagań prawnych dotyczących zapobiegania powstawaniu odpadów, osiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia wybranych frakcji odpadów, a w konsekwencji redukcji składowania odpadów komunalnych.

Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd administracyjny w Łodzi odrzucił skargę L. F..

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że przedmiotem skargi uchwała Sejmiku Województwa Łódzkiego nr XL/502/17 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028. Jako podstawę wniesienia skargi skarżący wskazał art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z

2016 r., poz. 486 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.w.".

Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W myśl zaś art. 91 ust. 1 tej ustawy, przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich.

Stosownie zatem do tych regulacji, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą sejmiku województwa podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd zwrócił uwagę, że o ile nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała - Plan gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej (gospodarka odpadami jest jednym z istotnych zadań samorządu województwa) i jako taka może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, nie oznacza jednak, że może to uczynić każdy podmiot zainteresowany jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Ustawodawca prawo do zaskarżenia uchwał sejmiku województwa przyznaje jedynie tym podmiotom, których interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Oznacza to zatem, że aby skutecznie wnieść skargę na przedmiotową uchwałę, trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie.

Analizując skargę Sąd doszedł do przekonania, że kwestionowana przez skarżącego uchwała narusza jedynie jego interes faktyczny. Jeżeli bowiem w Planie gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 oraz załączniku w postaci Planu inwestycyjnego nie uwzględniono oczekiwanych przez skarżącego instalacji, to powoduje to dla niego określone skutki ekonomiczne, choćby w zakresie ograniczenia działalności gospodarczej, czy utrudnienia w dostępie do środków unijnych i środków pochodzących z NFOŚiGW. Żaden przepis prawa nie gwarantuje jednak skarżącemu prowadzenia działalności w zakresie przez niego zamierzonym czy planowanym, nie przewiduje również obowiązku zamieszczenia w planie gospodarki odpadami przedsięwzięć, które chciałby skarżący prowadzić w ramach Planu, nawet wówczas gdy posiada stosowne pozwolenia na budowę odpowiednich instalacji. Oznacza to, że interes skarżącego w rozpatrywanej sprawie przybiera postać interesu faktycznego, niewątpliwie ważnego dla skarżącego, ale niechronionego prawem i jako taki nie daje wnoszącemu skargę możliwości uruchomienia sądowej kontroli legalności zakwestionowanej uchwały.

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia L. F. podniósł zarzut naruszenia:

prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 35 ust. 9 u.o. oraz w zw. z art. 35 ust. 4 i ust. 4a u.o., a także w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 22 i 20 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skutki uchwalenia przez sejmik zaskarżonej uchwały w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, wyrażające się w ograniczeniu możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżącego, jak również w uniemożliwieniu mu uzyskania określonych środków finansowych, których możliwość uzyskania przepis ustawy wprost uzależnia od ujęcia w Planie inwestycyjnym, stanowiącym załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, nie stanowią naruszenia interesu prawnego Skarżącego, o którym mowa w wymienionych przepisach u.s.w., a w konsekwencji na przyjęciu, że Skarżący, którego planowane instalacje nie zostały ujęte w WPGO 2016, nie jest uprawniony do zaskarżenia tej uchwały;

przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., art. 90 ust.l i art. 91 ust. 1 u.s.w., a także w zw. z art. 35 ust. 9 u.o., art. 35 ust. 4 i ust. 4a u.o., oraz art. 6 ust. 1 u.s.d.g. art. 22 i 20 Konstytucji, polegające na odrzuceniu skargi, a w konsekwencji na braku merytorycznego rozpoznania skargi i nie stwierdzeniu nieważności uchwały nr XL/502/17 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 (WPGO 2016) wraz z załącznikiem w postaci Planu inwestycyjnego zakresie wskazanym przez Skarżącego z powołaniem na brak naruszenia interesu prawnego Skarżącego, pomimo iż fakt naruszenia tego interesu jest oczywisty w świetle powołanych przepisów prawa;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nie odniesieniu się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do powołanej przez Skarżącego podstawy prawnej wskazującej na naruszenie jego interesu prawnego i uzasadniającej możliwość złożenia w niniejszej sprawie skargi do sądu administracyjnego oraz na braku uzewnętrznienia przez Sąd przesłanek leżących u podstaw podjętego rozstrzygnięcia.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że skarżący dowodzi, że w planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2017 r., nr XL/502/17 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016 - 2022 z uwzględnieniem lat 2023 - 2028 żadna z należących do niego instalacji związanych z zagospodarowaniem odpadów nie zostały umieszczone, co pozbawia go możliwości uzyskania finansowania ze środków publicznych wskazanej wyżej inwestycji, co jest konsekwencją art. 35 ust. 9 u.o.o. Przepis ten ogranicza uprawnienie skarżącego do uzyskania finansowania dla prowadzonej przez niego inwestycji, jeśli nie zostaną one wpisane do planu inwestycyjnego załącznika do uchwały w sprawie planu gospodarki odpadami. Na mocy tego uregulowania zmieni się jego sytuacja materialno-prawna bowiem nie skorzysta z uprawnienia do ubiegania się o dofinansowanie ze środków unijnych oraz środków NFOŚiGW. Wpłynie to nie tylko na jego interes faktyczny, bowiem spowoduje skutek w postaci pogorszenia jego sytuacji ekonomicznej (preferencyjne warunki finansowania) w porównaniu do podmiotów, których instalacje zostały tam uwzględnione, ale i ograniczy jego uprawnienia związane bezpośrednio z faktem wpisu do planu inwestycyjnego.

W ocenie NSA skarżący prawidłowo poszukuje naruszenia swego interesu prawnego w przepisach art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 20 i 22 Konstytucji RP. Podejmowanie przez sejmik województwa wiążących uchwał, skutkujących - z mocy stosownej delegacji ustawowej - faktycznym ograniczeniem możliwości wykonywania działalności gospodarczej przez określone podmioty, czy też wymuszeniem konieczności zaprzestania prowadzenia dotychczasowej działalności z uwagi na brak ujęcia instalacji jako planowanego RIPOK nie może być postrzegane inaczej, niż jako ograniczenie tym podmiotom możliwości wykonywania przysługujących im uprawnień, wynikających z przepisów prawa.

Zdaniem NSA, niewątpliwie zapisy planu gospodarki odpadami wskazując instalacje do zagospodarowania odpadów potrzebne czy też planowane w danym regionie gospodarki odpadami, w rzeczywistości ograniczają krąg podmiotów mogących wykonywać działalność w zakresie gospodarki odpadami na danym obszarze. Taka sytuacja odpowiada pojęciu naruszenia interesu prawnego, do którego odwołują się przepisy art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w.

W konsekwencji NSA nie zaakceptował stanowiska Sądu I instancji, iż skarżący nie posiadał legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2017 r., nr XL/502/17 w przedmiocie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028.

W toku ponownego rozpoznania sprawy pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2018 r. powołał się na pogląd NSA wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 roku w prawie II OSK 235/18 o konieczności powtórzenia procedury opiniowania przez gminy a następnie przez ministra właściwego ds. środowiska zmienionej wersji projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jeśli w jego projekcie dokonano zmian istotnych. Zdaniem zaś strony skarżącej z taką właśnie istotną zmianą mamy do czynienia w przypadku planu województwa łódzkiego, będącego przedmiotem skargi.

Pełnomocnik Sejmiku Województwa Łódzkiego w piśmie procesowym złożonym w dniu 30 października 2018 roku, podtrzymując wniosek o oddalenie skargi, omówił regulację zawartą w ustawie odpadach dotyczącą procedury uchwalania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Wyraził pogląd, iż unormowanie zawarte w art. 36 ust.6 u.o.o. wyraźnie wskazuje, które z czynności w toku procedury należy powtórzyć,. Skoro zaś ustawodawca wprost przewidział konieczność powtórzenia procedury jedynie w zakresie uzgadniania z ministrem z ministrem właściwym ds. środowiska w przypadku dokonania zmian w projekcie planu, to tym samym nie ma podstaw do powtórzenia procedury opiniowania przez gminy i związki gminne, które to opiniowanie unormowane jest w art. 36 ust.4 u.o.o.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę L. F..

Analizując okoliczności sprawy, zgromadzoną w sprawie dokumentację i argumentację stron Sąd nie stwierdził tego rodzaju uchybień, które dyskwalifikowałyby kwestionowaną uchwałę w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Sąd zauważył, że zarzuty skargi w zakresie naruszenia procedury uchwalania planu sprowadzają się do kwestii nieponowienia opiniowania przez organy gminne i nieponowienia procedury udziału społeczeństwa pomimo wprowadzenia istotnych zmian w projekcie. To w ocenie skarżącego doprowadziło do sytuacji, w której Ministrowi Środowiska został przedstawiony do zaopiniowania i uzgodnienia projekt, który w istocie nie był przedstawiony ani podmiotom gminnym, ani społeczności lokalnej.

Sąd nie podzielił poglądu, że uchwała sejmiku została podjęta z istotnym naruszeniem procedury uchwalania wojewódzkich planów gospodarki odpadami poprzez brak ponowienia procedury dotyczącej zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa i brak ponownego opiniowania projektu planu przez gminy i ministra właściwego do spraw środowiska po dokonanych zmianach.

Zdaniem sądu kontestowana w sprawie uchwała została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego, które wyznacza art. 34 i następne u.o.o., a w szczególności stosownie do art. 36 u.o.o.

Z systematyki art. 36 u.o.o. wynika szczególny tryb postępowania w przypadku opracowywania i uchwalania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami województwa.

W myśl przywołanej regulacji Rada Ministrów uchwala krajowy plan gospodarki odpadami opracowany przez ministra właściwego do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej (art. 36 ust. 1 u.o.o.). Z kolei sejmik województwa uchwala wojewódzki plan gospodarki odpadami opracowany przez zarząd województwa (art. 36 ust. 2 u.o.o.). Zarząd województwa przekazuje ministrowi właściwemu do spraw środowiska uchwalony wojewódzki plan gospodarki odpadami, w postaci papierowej, w terminie miesiąca od dnia uchwalenia planu (art. 36 ust. 3 u.o.o.). Powyższe wskazuje na ścisłe powiązanie planu na szczeblu krajowym z takimiż planami uchwalanymi na szczeblu wojewódzkim, co wynika również z treści art. 34 ust. 7 u.o.o.

Niewątpliwie również kompetencje w zakresie kreowania gospodarki odpadami komunalnymi na terenie województwa ustawodawca powierzył organom samorządowym województwa nie zaś zainteresowanym przedsiębiorcom. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w umiejscowieniu uchwały dotyczącej wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jak również jego aktualizacji, w hierarchii aktów prawnych jako aktu kierownictwa wewnętrznego, nie zaś planu miejscowego, co zdaniem sądu nie jest bez znaczenia z punktu widzenia podnoszonych przez stronę zarzutów.

Powoływany w skardze art. 36 u.o.o. stanowi, że projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega zaopiniowaniu przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, niebędących członkami związków międzygminnych, oraz organy wykonawcze związków międzygminnych, a w zakresie związanym z ochroną wód - przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 36 ust. 4 u.o.o.). Po zaopiniowaniu projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przez organy, o których mowa w ust. 4, zarząd województwa jest obowiązany przekazać projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami do zaopiniowania, a projekt planu inwestycyjnego do uzgodnienia, ministrowi właściwemu do spraw środowiska (art. 36 ust. 5 u.o.o.). Organy, o których mowa w ust. 4 i 5, wyrażają opinie w terminie nie dłuższym niż miesiąc od dnia otrzymania projektu. Nieudzielenie opinii w tym terminie uznaje się za opinię pozytywną (art. 36 ust. 6 u.o.o.). Jeżeli minister właściwy do spraw środowiska nie zgłasza uwag do projektu planu inwestycyjnego w terminie, o którym mowa w ust. 6, projekt uznaje się za uzgodniony(art. 36 ust. 6a u.o.o.). Dokonanie przez sejmik województwa zmian w planie inwestycyjnym uzgodnionym z ministrem właściwym do spraw środowiska oraz w pozostałej części wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która odnosi się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym, wymaga uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw środowiska (art. 36 ust. 6b u.o.o.).

Przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami stosuje się przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (art. 36 ust. 7 u.o.o.). W przypadku nieprzeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, organ przygotowujący projekt planu gospodarki odpadami jest obowiązany zapewnić udział społeczeństwa, o którym mowa w dziale III w rozdziale 3, ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 36 ust. 8 u.o.o.).

W ocenie Sądu z treści przywołanych przepisów wynika, że projekt planu najpierw podlega konsultacjom społecznym i opiniowaniu przez organy gminne, a następnie opiniowaniu i uzgodnieniu przez właściwego ministra (art. 36 ust. 4 i ust. 5). Ustawodawca wprowadził obowiązek ponowienia czynności opiniowania i uzgadniania projektu planu jedynie w przypadku dokonania przez organ uchwałodawczy zmian po zaopiniowaniu i uzgodnieniu projektu przez właściwego ministra. Obowiązek ten ogranicza się do powtórzenia czynności opiniowania i uzgadniania jedynie przez ministra właściwego do spraw środowiska (art. 36 ust.6b u.o.o.). Ustawa natomiast nie przewiduje powtórzenia czynności związanych z udziałem społeczeństwa lub opiniowania projektu przez organy gminne. W szczególności nie wynika to z treści art. 36 ust. 7 u.o.o.

Z przytoczonych regulacji wprost wynika, że ustawodawca przewidział obowiązek ponowienia jedynie procedury uzgadniania projektu z ministrem właściwym do spraw środowiska w sytuacji, gdy już po uzgodnieniu dojdzie do zmian w projektowanym planie inwestycyjnym.

Niezasadne jest oczekiwanie, że organ zobligowany jest do powtórzenia procedury opiniowania w każdym przypadku korekty projektu. Istotą tego etapu postępowania jest bowiem poznanie przez organ planistyczny opinii organów gminnych i umożliwienie wypowiedzenia się społeczności lokalnej co do projektowanych rozwiązań planistycznych. Jednorazowe zebranie opinii i stanowisk poszczególnych uprawnionych podmiotów jest wystarczające dla powzięcia wiedzy w tym zakresie. Za takim stanowiskiem przemawia również wyznaczenie relatywnie krótkiego, jednomiesięcznego terminu do wyrażenia opinii przez uprawione podmioty. Wskazuje to w ocenie sądu na podkreślenie wyraźnie sondażowego i konsultacyjnego charakteru udziału organów gminy, których opinie nie muszą wpływać na decyzję organu co do kształtu poszczególnych rozwiązań planistycznych. To samo dotyczy zapewnienia udziału społeczeństwa. Konieczność ponawiania procedury opiniowania przez podmioty gminne po każdych korektach projektu czyniłaby czasem wręcz nierealnym zakończenie procedowania i zamkniecie dyskusji nad poszczególnymi rozwiązaniami.

Z powyższych względów Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że skoro po uzgodnieniach i opiniowaniu planu przez ministra, a przed uchwaleniem planu przez sejmik (art. 37 ust. 3 u.o.o.), ewentualne zmiany w planie inwestycyjnym i w części planu odnoszącej się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym, wymagają jedynie uzgodnienia z ministrem (art. 36 ust. 6b u.o.o.), to nie sposób wywodzić rozszerzająco konieczności powtarzania procedury opiniowania przez inne organy, przewidzianej art. 36 ust. 4 u.o.o., czy też ponawiania procedury związanej z udziałem społeczeństwa. Z treści przepisu art. 36 ust 7 u.o.o., korespondującego z art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jednoznacznie wynika, że ustawodawca przewidział udział społeczeństwa na etapie opracowywania projektu planu, nie zaś na dalszym "uzgodnieniowym" etapie, lub też kolejnym przewidzianym art. 37 ust. 2 i 3 u.o.o. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w treści art. 39 ust 2 przywołanej ustawy o udostępnianiu informacji (...), wskazującym, że niezbędną dokumentację przedstawianą społeczeństwu do zapoznania się stanowią: założenia lub projekt dokumentu (pkt 1) i min. stanowiska organów, jeżeli są one dostępne w terminie składania uwag i wniosków (pkt 2). Również systematyka i uregulowania zawarte w art. 55 w związku z art. 56 ustawy o udostępnianiu informacji (...), zdaniem sądu, potwierdzają tezę o konsultacyjnym charakterze udziału społeczeństwa na etapie opracowywania projektu dokumentu. Zwrócić bowiem należy uwagę, że na tym to etapie organ rozpatruje uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa (art. 55 ust. 1). Dalej przepis stanowi, że do przyjętego dokumentu załącza się pisemne podsumowanie zawierające m.in. informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione zgłoszone uwagi i wnioski (art. 55 ust. 3 pkt 3). Kolejnym etapem jest przekazanie przyjętego dokumentu wraz z podsumowaniem (zawierającym m.in. zgłoszone uwagi i wnioski) przez organ opracowujący projekt dokumentu właściwym organom w sprawach opiniowania i uzgadniania ( art. 55 ust. 4). Zdaniem sądu, wskazana kolejność podejmowanych czynności jest określona precyzyjnie i nie daje podstaw do wykładni rozszerzającej.

W ocenie sądu zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza przeprowadzenie czynności przewidzianych w treści art. 36 u.o.o., w tym procedury konsultacyjnej z udziałem społeczeństwa, czego co do zasady strona skarżąca nie kwestionowała (podnosząc jedynie jako istotne uchybienie brak ponowienia konsultacji społecznych po wprowadzeniu zmian po uzgodnieniu dokumentu z ministrem). Przeprowadzenie powyższych czynności z udziałem społeczeństwa stosownie do uregulowań ustawy o udostępnianiu informacji (...) potwierdzają również zapisy zawarte w Planie gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 (str. 299 i nast. planu, a k. 256-257 akt sądowych). Załączona do akt dokumentacja potwierdza, że warunek umożliwienia udziału społeczeństwa został spełniony. Poświadczają to zgłaszane w trakcie procedowania uwagi i wnioski.

Na marginesie jedynie Sąd zaznaczył, że nietrafnie organ wskazuje na spóźnione zgłoszenie przez skarżącego zastrzeżeń związanych z pominięciem jego instalacji. Po pierwsze zarzut ten nie znajduje oparcia w zasadach procedowania, zawartych w art. 36 u.o.o. Po drugie, co wynika z załączonej dokumentacji, wbrew twierdzeniom organu, pierwsze pisma skarżącego wpłynęły do organu w 2016 roku, w toku procedury konsultacyjnej, a nie po jej zakończeniu. Okoliczność powyższa nie wpływa jednak na ocenę zasadności skargi.

Reasumując, niezasadny okazał się zarzut naruszenia procedury uchwalania planu, w tym art. 36 ust. 4, ust.5 i ust. 7 u.o.o. Poczynione rzez sąd rozważania prowadzą do wniosku, że procedowanie spornej uchwały przeprowadzono stosownie do art. 36 u.o.o. w związku z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 55 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W dalszej kolejności Sąd uznał, że nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35a ust. 1 i art. 35 ust. 8 u.o.o. Pierwszy z nich formułuje przesłanki i kryteria stosowane przy tworzeniu WPGO, drugi - niezbędną treść planu inwestycyjnego. Stosownie zaś do art. 35 ust.8 u.o.o. organy administracji publicznej opracowują plany gospodarki odpadami, które wspierają działania zmierzające do osiągnięcia celów i spełnienia wymagań wynikających z przepisów prawa Unii Europejskiej, w szczególności z dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz. Urz. WE L 365 z 31.12.1994, str. 10, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 13, str. 349), dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. Urz. WE L 182 z 16.07.1999, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 4, str. 228) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 312 z 22.11.2008, str. 3).

Skarżący zarzuca, że uchwalony plan nie uwzględnienia nakazu realizowania celów ustawodawcy w zakresie potrzebnej infrastruktury: wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska. Naruszenie tego nakazu skarżący wiąże z pominięciem w planie inwestycyjnym, stanowiącym załącznik do WPGO prowadzonych przez niego instalacji, wskazanych w skardze, w szczególności pominięcie planowanej do rozbudowy instalacji jako regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (dalej powoływana jako RIPOK).

Ustawa o odpadach wprowadza obowiązek dokonania w WPGO podziału województwa na regiony gospodarki odpadami, w ramach których prowadzone będą wszelkie czynności związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi (art. 35 ust.4 pkt 1 u.o.o.) . Region gospodarki odpadami komunalnymi może obejmować sąsiadujące ze sobą gminy z różnych województw, jeżeli przewidują to wojewódzkie plany gospodarki odpadami tych województw. W ramach regionu organ uchwałodawczy decyduje w WPGO o liczbie i rozmieszczeniu regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych RIPOK, dodatkowo zamieszcza te rozstrzygnięcia w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Ta ostatnia uchwała nie jest jednak przedmiotem kontroli sądu. Zgodnie z definicją zawartą w art. 35 ust. 6 u.o. regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych jest zakład zagospodarowania odpadów o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkanego co najmniej przez 120 tys. mieszkańców, spełniający określone w tym przepisie kryteria mocy przerobowej i określonego systemu przetwarzania odpadów.

W ocenie sądu z treści przytoczonych wyżej przepisów wywieść należy, iż umieszczenie w planie inwestycyjnym danej instalacji należy do wyłącznej kompetencji prawotwórczej sejmiku województwa, do jego uprawnień planistycznych. To sejmik województwa tworząc regiony gospodarki odpadami w ramach władztwa planistycznego decyduje o rozmieszczeniu instalacji. Przy tym słusznie zwraca organ uwagę, że na równi z zasadą bliskości winien kierować się wyrażonymi w art. 34 ust.1 u.o.o. przesłankami, w tym koniecznością oddzielenia tendencji wzrostu ilości odpadów od tendencji wzrostu gospodarczego, wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami, określonymi w art. 17 u.o.o. Nie sposób też nie zauważyć, że zasada bliskości, unormowana w rozdziale 3. w art. 20 ust.1 i 2 u.o.o. , poza koniecznością przetwarzania odpadów w miejscu ich wytwarzania, stanowi też o konieczności uwzględnienia hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz najlepszej dostępnej techniki. Słusznie zwraca uwagę organ, że decydując o rozmieszczeniu instalacji RIPOK poza kwestią odległości geograficznej ocenić należy również prognozowaną liczbę mieszkańców i prognozowaną ilość odpadów oraz moce przerobowe. Te wszystkie elementy składają się na zasadę bliskości. Zatem zasada bliskości nie zawsze musi oznaczać bezpośrednią bliskość geograficzną. Wszystkie powyższe przesłanki sejmik województwa uwzględnia na mocy art. 20 ust.1 i 2 u.o.o. przy umieszczaniu danej instalacji w WPGO i planie inwestycyjnym. Z unormowania art. 20 ust. 2 u.o.o. wynika też, ze zasada bliskości nie jest zasadą, od której nie ma odstępstw.

Skoro instalacje RIPOK powstają z związku z tworzonymi w wojewódzkich planach gospodarki odpadami (WPGO) regionami gospodarki odpadami, ustawodawca zaś nie przewidział możliwości weryfikacji w postępowaniu sądowym kryteriów podziału województwa na regiony gospodarki odpadami, to brak podstaw do kwestionowania nieuwzględnienia w WPGO danej instalacji jako RIPOK. Ta kwestia, jak i podział województwa na regiony gospodarki odpadami wyraźnie wola ustawodawcy pozostaje dyskrecjonalnym uprawnieniem sejmiku województwa. Analogicznie należy również ocenić kwestię umieszczenia pozostałych instalacji w planie WPGO.

W ocenie Sądu nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 u.s.d.g. poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej bez podstawy prawnej i nierówne potraktowanie podmiotów gospodarczych. Konstytucja RP w art. 22 stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości znaczenie tego artykułu dla systemu prawnego jako całości. Rozstrzygnięcie przez sejmik województwa w sprawie umieszczenia bądź pominięcia danej instalacji w WPGO, jako należące do imperium planistycznego odbywa się na podstawie przepisów ustawy o odpadach, jest działaniem władczym organu samorządu województwa, a nie działaniem bezprawnym. Stosowanie przyjętych przez organ kryteriów kwalifikacji danych instalacji prawa nie narusza. W wyroku z dnia z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie II OSK 1481/15 (LEX nr 2083401) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do wyłącznej kompetencji prawotwórczej sejmiku województwa należy ujęcie danej instalacji jako planowanej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w uchwale sejmiku województwa w sprawie zmiany wykonania planu gospodarki odpadami dla województwa. Sejmik województwa w akcie prawa miejscowego rozstrzyga władczo o statusie prawnym indywidualnie określonych instalacji, które muszą spełniać wszystkie nałożone przez prawodawcę wymagania. Pogląd ten, wyrażony w stosunku do postanowień uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, ale zachowuje w pełni aktualność na gruncie oceny charakteru rozstrzygnięć zawartych w WPGO.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do poszczególnych instalacji Sąd wskazał na wyjaśnienie organu, że nieuwzględnienie w tabeli 12 planu inwestycyjnego instalacji do doczyszczania selektywnie zbieranych frakcji odpadów z mocą przerobową 20.000 Mg/rok nie wpływa na jej funkcjonowanie, bowiem instalacja ta nie wymaga regionalizacji, czyli funkcjonuje niezależnie od postanowień WPGO. Dla jej bytu postanowienia planu pozostają obojętne.

Odnośnie nieujęcia w tabeli 16 planu inwestycyjnego instalacji do recyklingu odpadów budowlanych, organ odwołując się do przeprowadzonej w toku procedury planistycznej analizy wyjaśnił, że funkcjonujące inne tego typu instalacje zapewniają wystarczające moce przerobowe dla województwa. Sąd nie posiada wiedzy specjalistycznej, aby taką argumentację zweryfikować.

Pozostałe zarzuty związane są z nieuwzględnieniem w tabelach 17., 19. i 20. planu inwestycyjnego planowanej RIPOK z mocą przerobową dla części mechanicznej 30.000 Mg/rok oraz dla części biologicznej 15.000 Mg/rok - RIPOK MBP , (tabela 17), składowiska odpadów komunalnych o statusie RIPOK - planowanego do rozbudowy/modernizacji z sumą pozostałą do składowania wynoszącą 183.133 m3 (tabela 19), instalacji do produkcji paliwa RDF z mocą przerobową 20.000 Mg/rok (tabela 20). Instalacjami są przeznaczone do przebudowy, co ma istotne znaczenie nie tylko w związku z przesłankami wyrażonymi w art. 20 ust. 2 i art. 34 ust.1 u.o.o., z uprawnieniami prawem sejmiku województwa do wyboru najbardziej optymalnego wariantu, uwzględnienia najlepszej dostępnej techniki. Jest istotna także w związku z tym, że ustawodawca uzależnił możność wpisania danej instalacji do WPGO od stanu jej realizacji w dacie uchwalania planu.

Pominięcie w WPGO (w planie inwestycyjnym stanowiącym doń załącznik) instalacji należących do skarżącego prowadzi do pozbawienia go możliwości skorzystania z dofinansowania z funduszy publicznych, w tym środków unijnych przy budowie i rozbudowie spornych instalacji. Wynika to wprost z treści art. 35 ust.9 u.o.o. i przesądza o naruszeniu interesu prawnego, co szerzej uzasadnił NSA w postanowieniu II OSK 621/17. Jednakże Sąd zwrócił uwagę na dodatkowe uwarunkowania wprowadzone przez ustawodawcę. Otóż z unormowania art. 4 ust. 1 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 122) wynika, że przepisu art. 38a ustawy o odpadach nie stosuje się do instalacji, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, Nr 171, poz. 1016 i Nr 224, poz. 1337), jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 4 ust. 1 ww. ustawy). Instalację, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej). Natomiast zgodnie z art. 38a u.o.o. jeżeli instalacja, przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji.

Interpretując przywołane uregulowania nie sposób pominąć woli ustawodawcy wynikającej z uzasadnienia do projektu wskazanej ustawy zmieniającej, a w szczególności wskazania w tymże dokumencie co do art. 4 ust. 1 i 2, że "(...) Projektowana ustawa zawiera postanowienia, zgodnie z którymi przepisy art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw stosuje się, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Ma to na celu ograniczenie wpisywania do uchwał w sprawie wykonania wojewódzkich planów gospodarki odpadami instalacji, które uzyskały odpowiednie zezwolenia, ale budowa ich nie została rozpoczęta, co w konsekwencji prowadziło do przeszacowania mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w województwie i zakłócało prawidłowe gospodarowanie odpadami. Z kolei co do art. 38a u.o.o. wskazano, że przywołany przepis "(...) pozwoli (...) na zapewnienie racjonalnej gospodarki odpadami oraz powstawanie instalacji, które są faktycznie niezbędne. Zaznaczono jednak, że (...) przepis ten nie dotyczy instalacji, spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem 1 stycznia 2012 r. wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy".

Niewątpliwie z treści przytoczonych przepisów wynika zasada, że jeżeli w związku z planowaną instalacją, mimo posiadania określonych decyzji wynikających z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (a więc niezależnie również od tego czy była umieszczona w poprzednim planie jako planowana RIPOK) nie rozpoczęto budowy instalacji przed dniem 6 lutego 2015 r. ( data wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej), to nie uwzględnia się jej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami i konsekwentnie w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Z powyższych rozważań wynika, że jeżeli dla spełnienia kryteriów kwalifikujących daną instalację jako RIPOK niezbędna jest jej przebudowa, a skarżący nie wykazał, aby takowa została rozpoczęta w dacie uchwalenia WPGO, co więcej w skardze wprost wskazano, że instalacja RIPOK jest planowana, zaś składowisko odpadów planowane jest do rozbudowy, to tym samym konieczność przebudowy instalacji dyskwalifikuje ją jako element planu inwestycyjnego.

Zarzut naruszenia art. 35 ust. 7 u.o.o. poprzez sformułowanie treści WPGO 2016 w zaskarżonym zakresie w sposób niezgodny z uchwałą Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022 został sformułowany na ty e nieprecyzyjnie, że nie sposób go weryfikować.

Reasumując Sąd uznał, że organ nie naruszył omówionych wyżej przepisów dotyczących procedowania, jak również prawa materialnego. Wskazane naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w ramach obowiązującego porządku prawnego i wynika ze wskazanych regulacji ustawy o odpadach, prawidłowo interpretowanej i zastosowanej przez organ, a interes prawny strony nie został naruszony wbrew obowiązującemu porządkowi prawnemu.

W skardze kasacyjnej L. F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, podniósł zarzut naruszenia:

1) prawa materialnego, tj.:

• art. 36 ust. 4 u.o.o. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego wynika, że w sytuacji wprowadzenia do projektu WPGO zmian już po jego zaopiniowaniu przez organy wykonawcze gmin oraz związków międzygminnych z obszaru województwa, brak jest podstaw, aby zmieniony projekt poddawać ponownemu zaopiniowaniu przez te organy, nawet w sytuacji, gdy wprowadzone zmiany są istotne i dotyczą kluczowych dla planu kwestii, takich jak liczba instalacji danego rodzaju w regionie i ich łączne moce przerobowe;

• art. 36 ust. 5 u.o.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego wynika możliwość przekazania projektu WPGO do zaopiniowania, a projektu planu inwestycyjnego do uzgodnienia, ministrowi właściwemu do spraw środowiska w wersji, która po wprowadzeniu istotnych zmian nie podlegała ponownemu zaopiniowaniu przez organy wykonawcze gmin i związków międzygminnych, podczas gdy prawidłowe rozumienie tego przepisu nakazuje przekazanie ministrowi takiej wersji WPGO oraz planu inwestycyjnego, wobec których prawidłowo przeprowadzono procedurę zaopiniowania przez organy wykonawcze gmin i związków międzygminnych;

• art. 36 ust. 7 u.o.o. w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.) oraz w zw. z art. 30 ustawy o udostępnianiu informacji (...), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że udział społeczeństwa w procedurze uchwalania planu odnosi się jedynie do wstępnego etapu tworzenia projektu planu, natomiast nie dotyczy dalszych "uzgodnieniowych" etapów uchwalania planu, a w konsekwencji na przyjęciu, że nawet w sytuacji, gdy do pierwotnego projektu planu poddanego konsultacjom społecznym wprowadzono następnie istotne zmiany, procedura konsultacji nie podlega powtórzeniu;

• art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35a ust. 1 i art. 35 ust. 8 u.o.o., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisów tych wynika, że umieszczenie w planie inwestycyjnym danej instalacji należy do wyłącznej kompetencji prawotwórczej sejmiku województwa, sejmik w ramach władztwa planistycznego decyduje o rozmieszczeniu instalacji, a skoro instalacje RIPOK powstają w związku z tworzonymi w WPGO regionami gospodarki odpadami, ustawodawca zaś nie przewidział możliwości weryfikacji w postępowaniu sądowym kryteriów podziału województwa na regiony gospodarki odpadami, to brak podstaw do kwestionowania nieuwzględnienia w WPGO danej instalacji jako RIPOK, kwestia ta bowiem pozostaje dyskrecjonalnym uprawnieniem sejmiku województwa, podczas gdy zasady tworzenia planu określone w powyższych przepisach u.o.o. mają wartość normatywną i wiążą organy województwa przy tworzeniu projektu planu, w tym przy doborze instalacji do ujęcia w WPGO, a wykonywanie uprawnień prawotwórczych sejmiku nie ma w tym zakresie charakteru dyskrecjonalnego, gdyż przy uchwalaniu planu jest on związany treścią przepisów prawa i ma obowiązek zapewnienia, aby plany gospodarki odpadami realizowały cele ustawodawcy w zakresie potrzebnej infrastruktury;

• art. 35a ust. 1 i 2 u.o.o. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy w odniesieniu do instalacji planowana jest jej rozbudowa bądź przebudowa celem osiągnięcia wymogów dla RIPOK, to konieczność przebudowy dyskwalifikuje ją jako element planu inwestycyjnego, podczas gdy z brzmienia wskazanego przepisu wyraźnie wynika, iż plan inwestycyjny dotyczy przede wszystkim planowanych, a więc jeszcze nie zrealizowanych inwestycji;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że Sąd dokonał nieprawidłowej wykładni art. 36 ust. 4 u.o.o. przyjmując, że niezależnie od tego, jakim zmianom mógłby podlegać projekt WPGO po jego pierwotnym zaopiniowaniu przez gminy, nie ma obowiązku ponownego przedstawienia projektu planu do zaopiniowania gminom, a argument ten wywiódł z powołaniem się na przepis art. 36 ust. 6b u.o.o. W ocenie Sądu skoro w przepisie tym wyraźnie wskazano, że uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw środowiska wymaga dokonanie przez sejmik województwa zmian w planie inwestycyjnym uzgodnionym z ministrem właściwym do spraw środowiska oraz w pozostałej części wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która odnosi się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym, to jest to jedyny przypadek, w którym może dojść do ponowienia procedury uzgodnieniowej w toku uchwalania planu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wniosek taki jest jednak całkowicie nieuprawniony i sprzeczny z celem regulacji, przewidującej obowiązek zarówno zaopiniowania projektu planu przez gminy, jak i poddanie projektu planu procedurze konsultacji społecznych oraz przedstawienia go do zaopiniowania właściwym organom. Procedury te nie mogą być przeprowadzane w sposób jedynie pozorny, mają bowiem na celu uzyskanie wypowiedzi określonych podmiotów odnośnie rozwiązań planistycznych rzeczywiście zaplanowanych dla regionu, uznanych za najlepsze, aby potrzeby tego regionu zaspokoić. Tymczasem Sąd przyjmuje, iż wystarczające jest jedynie formalne przedstawienie przez organy województwa projektu planu gminom i społeczeństwu, a następnie dozwolone będzie wprowadzenie do tego projektu dowolnych zmian bez konieczności ich zakomunikowania tym podmiotom. Takie traktowanie reguł opiniowania i konsultacji nie powinno być akceptowane w demokratycznym państwie prawa. Wyrażony przez Sąd pogląd o "sondażowym" udziale gmin w procedurze uchwalania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami stoi też w sprzeczności z rolą gmin w zakresie utrzymania czystości oraz zagospodarowywaniu powstających na ich terenie odpadów. Gminy są zobowiązane do zaspokajania zbiorowych potrzeb swoich mieszkańców w odniesieniu do m.in. ochrony środowiska i przyrody, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. To właśnie na nich spoczywa ciężar realizacji planów gospodarki odpadami przyjętych przez sejmiki województw. Pozbawienie gmin kluczowego narzędzia umożliwiającego wpłynięcie na kształt regulacji WPGO przyjmowanego przez sejmik skarżący kasacyjnie uznał za rażące naruszenie procedury legislacyjnej, określonej w ustawie o odpadach, w odniesieniu do WPGO 2016. Autorzy projektu WPGO 2016 przekazali do konsultacji gmin akt prawny o określonej treści, a następnie zmienili ten akt prawny po zakończeniu konsultacji. Podkreślił, że zmiany w projekcie WPGO nie wynikały ze zgłaszanych przez gminy postulatów i nie stanowiły niewielkich korekt, lecz miały charakter bardzo istotny. Nie wskazano jednocześnie żadnego powodu dokonania modyfikacji, które polegały na wymienionych wyżej w niniejszej skardze zmianach w zakresie liczby określonych instalacji w regionach, ich mocy przerobowych, podmiotów realizujących określone przedsięwzięcia. W rzeczywistości do ostatecznego uchwalenia przedstawiony został projekt innego aktu prawnego, który nie został uprzednio poddany wymaganej procedurze określonej w u.o.o.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie akceptacja odmiennego stanowiska stanowiłaby złamanie najważniejszych reguł prawidłowej legislacji - wersja projektu przekazana do konsultacji mogłaby być zmieniona w kluczowych punktach w zasadzie w dowolnym zakresie. Co istotne, następnie projekt przekazano do Ministerstwa, które pracowało w oparciu o nieprawdziwe założenie, że przesłany projekt WPGO 2016 został poddany procedurze, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.o.o. i uzyskał wymaganą w ustawie akceptację (kwestia ta jest przedmiotem odrębnego zarzutu). Nie ma przy tym znaczenia, że opisywane opinie gmin nie mają charakteru wiążącego. Gdyby ustawodawca uznawał, że udział organów gminy nie jest konieczny, nie wprowadziłby takiego wymogu do procedury. W przypadku wprowadzenia do projektu istotnych zmian nie mamy już do czynienia z tym samym projektem, który był przedmiotem opiniowania.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 5 u.o.o. po zaopiniowaniu projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przez organy, o których mowa w ust. 4, zarząd województwa jest obowiązany przekazać projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami do zaopiniowania, a projekt planu inwestycyjnego do uzgodnienia, ministrowi właściwemu do spraw środowiska. Procedura zaopiniowania i uzgadniania WPGO 2016 przez ministra obarczona jest jednak istotnymi i nieusuwalnymi na tym etapie wadami, mającymi swoje źródło w nieuprawnionym przekazaniu przez organ do dalszego procedowania projektu WPGO 2016, który nie został poddany właściwej procedurze opiniowania i konsultacji, określonej w u.o.o. Również tego uchybienia, które jest de facto konsekwencją naruszenia art. 36 ust. 4 u.o.o., Sąd nie dostrzegł. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że nie sposób przyjąć, że pozytywne zaopiniowanie przez Ministra Środowiska projektu WPGO 2016 przekazanego mu do konsultacji spowodowało sanowanie wszelkich uprzednich nieprawidłowości w procedowaniu WPGO. Minister Środowiska nie jest właściwy do analizy i oceny indywidualnych wniosków zgłaszanych do projektu planu inwestycyjnego, a jedynie do oceny treści projektu pod względem zgodności z KPGO i ustawą o odpadach. Sposób opracowania projektu WPGO uniemożliwił jednak Ministrowi rzeczywiste wykonywanie jego prerogatyw. Przekazano mu bowiem wersję projektu WPGO, o której błędnie sądził, że była ona uprzednio przedmiotem kontroli ze strony społeczeństwa oraz władz samorządowych. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca, gdyż bardzo istotnych zmian w projekcie przekazanym Ministrowi dokonano już po etapie weryfikacji ze strony organów wykonawczych gmin. Niezasadnie Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania wykładnia przepisów i argumentacja co do konieczności ponowienia procedury opiniowania, wyrażonego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 235/18, powołując się na odmienne okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Tymczasem istotą wypowiedzi NSA w powołanym wyżej wyroku (a także wypowiedzi w poprzedzającym go wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 837/17) jest bowiem to, że powyższe przepisy nie mogą być stosowane pozornie, a procedura konsultacji i opiniowania ma mieć charakter rzeczywisty. W sytuacji wprowadzenia do projektu planu istotnych zmian merytorycznych niezbędne jest ponowienie tych elementów procedury, które zostały zakończone wcześniej, tak, aby umożliwić wymienionym w tych przepisach podmiotom wypowiedzenie się co do aktualnej wersji planu. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 7 u.o.o. przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami stosuje się przepisy ustawy o udostępnianiu informacji (...). W niniejszej sprawie doszło jednak do naruszenia powyższego wymogu, organ bowiem nie zapewnił możliwości wzięcia realnego udziału w opracowaniu WPGO 2016 przez społeczeństwo, a to z uwagi na pozbawienie możliwości odniesienia się przez społeczeństwo do niektórych kluczowych zapisów WPGO 2016. Warunek udziału społeczeństwa postawiony przez ustawodawcę został więc spełniony jedynie pozornie. Uchybienie to pozostało jednak niedostrzeżone przez Sąd, który dokonując błędnej wykładni art. 36 ust. 7 u.o.o. w zw. z art. 39 ust. 1 u.i.ś, art. 30 u.i.ś. wprost wskazał, iż udział społeczeństwa w procedurze opracowywania planu ogranicza się jedynie do etapu samego opracowywania projektu planu, natomiast ustawodawca nie przewidział udziału społeczeństwa na dalszym, "uzgodnieniowym" etapie lub też kolejnym przewidzianym art. 37 ust. 2 i 3 u.o.o. Ustawodawca dla spełnienia wymogu zapewnienia społeczeństwu udziału w opracowaniu dokumentów określił art. 39 ustawy o udostępnianiu informacji (...), że organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości m.in. informację o możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o możliwości składania uwag i wniosków. Ponadto, do niezbędnej dokumentacji sprawy należą założenia lub projekt dokumentu oraz wymagane przez przepisy załączniki oraz stanowiska innych organów, jeżeli stanowiska są dostępne w terminie składania uwag i wniosków. Dodatkowo, jak wynika z art. 30 ustawy o udostępnianiu informacji (...), organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy niniejszej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Wyrażona w art. 30 ustawy o udostępnianiu informacji (...) ogólna zasada udziału społeczeństwa w procedurach, w których ustawodawca nakazuje ten udział zapewnić, sprowadza się do możliwości zapewnienia udziału przed przyjęciem tych dokumentów. Posłużenie się przez ustawodawcę tym sformułowaniem stanowić może dodatkowy argument za wysunięciem wydawałoby się oczywistego wniosku, że udział społeczeństwa w procedurach planistycznych powinien mieć realny charakter. Nie chodzi tu więc o "przepchnięcie" procedury konsultacji w takim momencie, w którym będzie ona jak najmniej kłopotliwa, a najlepiej w momencie, kiedy jeszcze nie są podejmowane rzeczywiste decyzje w odniesieniu do instalacji ujętych w planie. Przyjęcie, że taki cel mógłby przyświecać ustawodawcy, oznaczałoby akceptację poglądu, że prawo może być tworzone dla pozoru, w sposób, który choć w teorii miał zapewnić społeczeństwu możliwość monitorowania określonych procesów prawotwórczych, to w rzeczywistości z uprawnień tych nie pozwala skorzystać.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 u.o.o. plany gospodarki odpadami opracowuje się dla osiągnięcia określonych przez ustawodawcę celów. Ujęcie instalacji w WPGO umożliwia podmiotom gospodarczym prowadzenie działalności gospodarczej w regulowanych obszarach. Z drugiej jednak strony, akt ten skutkuje ograniczeniem czy też wyłączeniem możliwości prowadzenia w pewnych obszarach działalności gospodarczej dla przedsięwzięć nieujętych w WPGO. Sejmik ma więc istotne kompetencje przyznane mu w art. 36 ust. 2 u.o.o., na podstawie których może wprowadzać do WPGO zapisy faktycznie ograniczające swobodę podjęcia czy prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie oznacza to jednak, że uprawnienia Sejmiku w tym zakresie są nieograniczone. Korzystając ze swoich kompetencji w zakresie uchwalania WPGO 2016, organ był bowiem zobowiązany do ścisłego trzymania się warunków określonych w przepisach prawa, zdeterminowanych celami, które WPGO ma osiągnąć, a więc miał obowiązek ustalania zapisów WPGO 2016 w sposób zgodny w szczególności z zasadami sformułowanymi w art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 8 u.o.o. Co więcej, przepisów tych organ nie powinien wykładać swobodnie, lecz w sposób ścisły, a to z uwagi na fakt, że uprawnienie organu do uchwalania zapisów WPGO, które w sposób bezpośredni wpływają na możliwość wykonywania działalności gospodarczej w zakresie gospodarki odpadami, ma charakter wyjątkowy w odniesieniu do ogólnej, konstytucyjnie chronionej, zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Upoważnienie sejmiku województwa w związku z procedurą tworzenia WPGO nie dotyczy bowiem prawa do ograniczania przedsiębiorcom swobody działalności gospodarczej jako takiej, a tylko uchwalenia WPGO, co nastąpić ma wyłącznie dla realizacji celów określonych przez ustawodawcę, zwłaszcza w art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 8 u.o.o.

Przy tworzeniu WPGO 2016 organy naruszyły powyższe przepisy i dokonując doboru instalacji do ujęcia w planie nie kierowały się sformułowanymi w u.o.o. dyrektywami. Sąd I instancji jednak nie dostrzegł tych uchybień i nie przeanalizował, czy działania organów przy tworzeniu WPGO 2016 rzeczywiście podejmowane były z uwzględnieniem określonych w powyższych przepisach zasad. Sąd przyjął, że z przepisów tych wynika, że umieszczenie w planie inwestycyjnym danej instalacji należy do wyłącznej kompetencji prawotwórczej sejmiku województwa, sejmik w ramach władztwa planistycznego decyduje o rozmieszczeniu instalacji, a skoro instalacje RIPOK powstają w związku z tworzonymi w WPGO regionami gospodarki odpadami, ustawodawca zaś nie przewidział możliwości weryfikacji w postępowaniu sądowym kryteriów podziału województwa na regiony gospodarki odpadami, to brak podstaw do kwestionowania nieuwzględnienia w WPGO danej instalacji jako RIPOK, kwestia ta bowiem pozostaje dyskrecjonalnym uprawnieniem sejmiku województwa. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd całkowicie pominął, że we wskazanych przepisach powszechnie obowiązujących ustanowione zostały przez ustawodawcę zasady i cele tworzenia planu, a organy województwa są tymi zasadami i celami związane, ich obowiązkiem jest bowiem działanie zgodne z przepisami prawa. Skoro więc powyższe zasady mają wartość normatywną i wiążą organy województwa przy tworzeniu projektu planu, w tym przy doborze instalacji do ujęcia w WPGO, to nie sposób przyjąć, że wykonywanie uprawnień prawotwórczych sejmiku ma w tym zakresie charakter dyskrecjonalny, gdyż przy uchwalaniu planu jest on związany treścią przepisów prawa i ma obowiązek zapewnienia, aby plany gospodarki odpadami realizowały cele ustawodawcy w zakresie potrzebnej infrastruktury.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd dokonał błędnej wykładni art. 35a ust. 1 i 2 u.o.o. przyjmując, że w sytuacji, gdy w odniesieniu do instalacji planowana jest jej rozbudowa bądź przebudowa celem osiągnięcia wymogów dla RIPOK, to konieczność przebudowy dyskwalifikuje ją jako element planu inwestycyjnego. Wyrażając powyższy pogląd sąd powołał się na przepisy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 122) oraz art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, Nr 171, poz. 1016 i Nr 224, poz. 1337). W ocenie skarżącego nie sposób jednak pominąć okoliczności (która wydaje się oczywista w świetle funkcji, jaką pełni plan inwestycyjny), że brzmienie art. 35a ust. 1 i ust. 2 u.o.o. wyraźnie wskazuje, że plan inwestycyjny dotyczy przede wszystkim planowanych, a więc jeszcze nie zrealizowanych inwestycji. Tym samym uznanie, wbrew treści tego przepisu, że niemożliwe jest ujęcie w planie inwestycyjnym instalacji, której realizacja (czy to w całości, czy też w części obejmującej jej przebudowę bądź rozbudowę celem uzyskania parametrów RIPOK), przesądza o tym, że Sąd błędnie odczytał znaczenie tego przepisu, co stanowi kolejny argument przemawiający za zasadnością uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

W ocenie skarżącego kasacyjnie treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku przekonuje, że niezależnie od wskazanych wyżej uchybień w zakresie prawa materialnego doszło również do naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., a to z uwagi na nienależyte rozpoznanie zarzutów naruszenia art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35a ust. 1 i art. 35 ust. 8 u.o.o., a także art. 6 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 22 Konstytucji RP i z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd przytoczył treść powyższych przepisów, oraz wskazał, jakie w jego ocenie wnioski wypływają z analizy tych przepisów, jednak nie wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał, że przy uchwalaniu WPGO 2016 organ ich nie naruszył. Sąd ograniczył się właściwie do stwierdzenia, że do wyłącznej kompetencji prawotwórczej sejmiku województwa należy ujęcie danej instalacji jako planowanej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w planie inwestycyjnym czy też w WPGO. Nie ustosunkował się natomiast do zarzutów. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało sporządzone z naruszeniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wyjaśniono, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 8 maja 2019 r. rozpoznawał skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 449/18 oddalającego skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2017 r., nr XL/502/17 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028. Ta sama uchwała była przedmiotem kontroli wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargi innego podmiotu, od którego skargę kasacyjną rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny powyższym wyrokiem z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 652/19 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r. sygn. akt II FSK 1901/14). Analogiczne stanowisko konsekwentnie zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2225/16 i cytowane tam orzecznictwo: wyroki NSA z 23 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 1474/15; wyrok NSA z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2295/14; wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. sygn. akt II FSK 2785/15; wyrok NSA z 15 września 2015 r. sygn. akt I GSK 1707/13; wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2127/10; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 3/11).

Zasadniczy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczy braku ponownej procedury opiniowania przez inne organy, czy też ponawiania procedury związanej z udziałem społeczeństwa po wprowadzeniu zmian do pierwotnego projektu planu inwestycyjnego, wcześniej opiniowanego. Jest to zarzut tożsamy z zarzutem zawartym w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 449/18, która to skarga kasacyjna została już rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 652/19 w przedmiocie kwestionowanej uchwały Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028.

Przede wszystkim błędny jest pogląd Sądu I instancji, który zgodził się ze stanowiskiem organu, że skoro po uzgodnieniach i opiniowaniu planu przez ministra, a przed uchwaleniem planu przez sejmik, ewentualne zmiany w planie inwestycyjnym i w części planu odnoszącej się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym, wymagają jedynie uzgodnienia z ministrem, to nie sposób wywodzić rozszerzającej konieczności powtarzania procedury opiniowania przez inne organy, czy też ponawiania procedury związanej z udziałem społeczeństwa. Nie jest prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że z treści art. 36 ust. 7 u.o.o. korespondującego z art. 39 ustawy o udostępnianiu informacji (...), jednoznacznie wynika, że ustawodawca przewidział udział społeczeństwa na etapie opracowywania projektu planu, nie zaś na dalszym "uzgodnieniowym" etapie lub też kolejnym przewidzianym art. 37 ust. 2 i 3 u.o.o.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Sąd I instancji błędnie zakłada podział procedury sporządzania wojewódzkich planów gospodarki na 1) etap opracowania projektu oraz 2) etap dokonywania uzgodnień. Założenie to nie ma oparcia w obowiązujących przepisach. Punktem wyjścia dla przeprowadzenia prawidłowej oceny, czy w niniejszej sprawie nie zaistniała potrzeba ponowienia procedury z udziałem społeczeństwa, jest konieczność zastosowania zasady udziału społeczeństwa (zasady partycypacji publicznej) w postępowaniu, uregulowanej w art. 5 ustawy o udostępnianiu informacji (...). Zgodnie z treścią tej zasady, każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Obowiązek ponowienia procedury z udziałem społeczeństwa jest powinnością prawną organu uchwalającego plan gospodarki odpadami, która wynika z zasady wyrażonej w art. 5 ustawy o udostępnianiu informacji (...). W piśmiennictwie podnosi się, że "współczesna administracja opierać musi swoje działania na pracy zespołów (...), a więc i aktywnie współdziałających podmiotów, zarówno w strukturach wewnętrznych aparatu administracyjnego, jak i w otoczeniu – środowisku działania, a więc wśród odbiorców tych działań" (zob. A. Wasilewski, Zjawisko konsultacji we współczesnej administracji polskiej, Warszawa 1982, s. 10). Udział społeczeństwa w procesach decyzyjnych zgodnie z zasadą partycypacji publicznej gwarantują także przepisy prawa UE. Zasada ta uregulowana jest ponadto w art. 74 ust. 4 Konstytucji RP, zobowiązującym władze publiczne do włączania wszystkich zainteresowanych w rozwiązywanie problemów ochrony środowiska.

Na gruncie prawa polskiego zasada udziału społeczeństwa w postępowaniach funkcjonuje na dwóch zasadniczych płaszczyznach działania: 1) legislacyjnej i 2) postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie należało uwzględnić płaszczyznę legislacyjną zasady udziału społeczeństwa. Płaszczyzna legislacyjna obejmuje postępowania, w ramach których tworzone są dokumenty programowe o charakterze strategicznym, określające ramy merytoryczne polityki ochrony środowiska, takie jak: plan gospodarki odpadami. W efekcie zasada udziału społeczeństwa gwarantuje współudział określonej grupie społeczności w całej procedurze przygotowaniu planu gospodarki odpadami. Zasada wyrażona w art. 5 ustawy o udostępnianiu informacji (...) wskazuje na prawidłowość stosowania przepisów tej ustawy. Jej adresaci stosują się do niej wtedy, jeżeli chcą osiągnąć skutek przez nią określony. Zasada ta posiada treść samoistną, bowiem odzwierciedla kierunek interpretacji przepisów ustawy o udostępnianiu informacji (...) dotyczących zapewnienia udziału społeczeństwa, a w niniejszej sprawie powinna być kwintesencją obowiązków prawnych organu uchwalającego plan gospodarki odpadami.

Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 36 u.o.o. pomijając, że podstawowym celem dokonywania wykładni systemowej przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w procedurze tworzenia planu gospodarki odpadami jest zapewnienie zgodności między normami należącymi do odrębnych porządków prawnych (tj. prawa polskiego i prawa unijnego) oraz inspirowanie organu stosującego prawo krajowe do wyboru takiego rezultatu wykładni, który zapewnia możliwie największą skuteczność prawu unijnemu. W konsekwencji Sąd I instancji powinien dokonać wykładni istniejącego prawa wewnętrznego tak, aby uwzględniała ona zarówno treść, jak i cel przepisów prawa unijnego. Ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia m.in. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (dalej: dyrektywa 2003/35/WE z 26 maja 2003 r., Dz. Urz. UE L 156 z 25.06.2003, str. 17; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, str. 466).

Sądy krajowe zobowiązane są do realizowania, między innymi, funkcji prounijnej wykładni prawa. Zawarta w art. 2 ust. 2 dyrektywy 2003/35/WE z 26 maja 2003 r. regulacja jest jasna, precyzyjna i bezwarunkowa, co oznacza, że tworzy ona podstawę rekonstrukcji norm prawnych wynikających z art. 36 u.o.o. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 55 ustawy o udostępnianiu informacji (...)

Przyjęcie poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, że ustawodawca przewidział udział społeczeństwa na etapie opracowania projektu planu, nie zaś na dalszym "uzgodnieniowym" etapie, lub też kolejnym przewidzianym art. 37 ust. 2 i 3 u.o.o., czyniłoby taki sposób wykładni przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami dyrektywy 2003/35/WE z 26 maja 2003 r. oraz pozostawałoby w sprzeczności z założeniem o racjonalnym ustawodawcy. Wykładni art. 36 u.o.o, w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 55 ustawy o udostępnianiu informacji (...) nie można odrywać od treści przepisów dyrektywy 2003/35/WE z 26 maja 2003 r.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwione uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące braku ponownej procedury opiniowania przez inne organy oraz ponawiania procedury związanej z udziałem społeczeństwa po wprowadzeniu zmian do pierwotnego projektu planu inwestycyjnego, wcześniej opiniowanego.

Natomiast za nieusprawiedliwione w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty wskazujące na przekroczenie przez sejmik województwa swoich kompetencji w zakresie uchwalania planu inwestycyjnego poprzez nieuwzględnienie działalności prowadzonej przez skarżącego kasacyjnie w planie inwestycyjnym.

W opinii Sądu uprawnienie Sejmiku do podejmowania decyzji w zakresie, które z istniejących instalacji w zakresie przetwarzania odpadów komunalnych stanowią potrzebną infrastrukturę, a które z nich można pominąć w planie musi być oceniane poprzez pryzmat przepisów art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 8 u.o.o,, tj.: 1) osiągnięcia celów założonych w polityce ochrony środowiska, 2) oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji wzrostu gospodarczego, 3) wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, 4) utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami komunalnymi spełniających wymagania ochrony środowiska. Przyjąć jednak należy, że Sejmik ma kluczowe i decydujące kompetencje wynikające z art. 36 ust. 2 u.o.o., do uchwalenia wojewódzkiego planu, opracowanego przez zarząd województwa.

Podkreślić należy, że nadrzędnym celem opracowania planu jest określenie ram systemu gospodarki odpadami dla całego województwa, na podstawie których gminy są zobowiązane przez przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 250, ze zm. dalej: u.cz.p.), realizować przypisane im zadania w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów. Rolą samorządu województwa jest określenie regionów gospodarki odpadami komunalnymi oraz zapewnienie wystarczającej liczby instalacji do przetworzenia odpadów powstających w województwie. Samorząd województwa jest zobligowany do wypracowania takiego systemu gospodarki odpadami, które umożliwi realizację przez gminy obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach dotyczących odbioru i zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania i pozostałości z mechaniczno-biologicznego przetwarzania, przeznaczonych do składowania powstałych z odebranych przez podmiot odpadów komunalnych.

Zdaniem NSA należało więc ocenić treść uchwały i załączników do uchwały w odniesieniu do sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego kasacyjnie w kontekście ustawowego obowiązku sejmiku województwa dotyczącego zapewnienia racjonalnej gospodarki odpadami. W załączniku nr 3 – Podsumowanie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w tabeli 1 wskazano rejestr wniosków i opinii zgłoszonych w trakcie konsultacji społecznych do planu, gdzie pod nr 41 (rozdział, do którego odnosi się uwaga - tabela 27. Planowane nowe regionalne instalacje do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych) znajduje się uwaga skarżącego kasacyjnie następującej treści "Firma "A", jako instalacja zastępcza dla regionu II, zwraca się z uprzejmą prośbą o wpisanie do Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 i załącznika Planu Inwestycyjnego jako planowaną Regionalną Instalację Przetwarzania Odpadów Komunalnych z instalacją składowania, sortowania oraz instalacją mechanicznobiologiczną przetwarzania odpadów komunalnych". Powyższa uwaga nie została uwzględniona, bowiem jak wskazał organ administracji, bilans odpadów komunalnych w regionie II wskazuje na brak możliwości uwzględnienia wnioskowanych inwestycji. Z tożsamą argumentacją nie uwzględniono uwagi (o identycznej treści) znajdującej się pod nr 121. Skarżący wniósł również uwagę (pod nr 122) o następującej treści Firma "A", zwraca się z uprzejmą prośbą o wpisanie do Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 i załącznika Planu Inwestycyjnego następujących zapisów: - budowę instalacji do produkcji paliwa alternatywnego - budowę instalacji do doczyszczania selektywnie zebranych frakcji odpadów komunalnych i przemysłowych - budowę instalacji do recyklingu poszczególnych frakcji odpadów komunalnych i - budowa niecki do składowania azbestu - budowa spalarni do spalania odpadów innych niż niebezpieczne - budowa płyty remediacyjnej przemysłowych. Uwaga nie została uwzględniona przez organ administracji ze względu na brak potrzeb w regionie II i w województwie w zakresie wnioskowanych instalacji.

Ponadto NSA podkreślił, że skarga kasacyjna nie zakwestionowała ustalonej przez Sąd oceny stanu inwestycji skarżącego w kontekście uprawnień sejmiku województwa do wyboru najbardziej optymalnego wariantu, uwzględnienia najlepszej dostępnej techniki. Ustawodawca uzależnił bowiem możność wpisania danej instalacji do WPGO od stanu jej realizacji w dacie uchwalania planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę jest zobowiązany podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie może więc on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez NSA poglądem i zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 ustawy p.p.s.a. należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego a także kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się tej ocenie może być wyłączony jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA oraz wtedy, gdy po wydaniu orzeczenia przez NSA zmieni się stan prawny (por.m.in.: wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., II OSK 898/16, wyrok NSA z 20 grudnia 2017 r., II GSK 1306/16, wyrok NSA z 20 października 2017 r., II GSK 2844/17.

Równocześnie należy podkreślić, że o ile z mocy art. 190 ustawy p.p.s.a. sąd pierwszej instancji jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, o tyle nie jest związany przyjętym przez ten sąd stanem faktycznym. Ocena stanu faktycznego nie jest bowiem wykładnią przepisów prawa (wyrok NSA z 11 października 2017 r., I OSK 1093/16, wyrok NSA z 29 września

2011 r., I OSK 1130/11).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności wskazać wypada, że w sprawie dwukrotnie zapadało orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wymaga usystematyzowania zakresu związania sądu I instancji stanowiskiem sądu wyższej instancji.

I tak, w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2018 r., II OSK 621/18 NSA stwierdził, że na uchwałę w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która nie jest aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego wydanym z zakresu administracji publicznej, skarga przysługuje, w oparciu zarówno o przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. jak i w oparciu o przepis art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. Przyjąć należy, że skarga w trybie art. 91 u.s.w. może być wnoszona w sytuacjach podejmowania przez organy samorządowe czynności prawnych innych niż stanowienie prawa miejscowego.

Aczkolwiek wojewódzki plan gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, to podlega zaskarżeniu przez każdy podmiot, który wykaże, że jego interes prawny został naruszony przez konkretne postanowienia tego planu.

Interes prawny w zaskarżeniu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami będzie posiadał taki podmiot, który wykaże, że postanowienia planu godzą w jego sferę prawną, tzn. wywołują dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. w postaci zniesienia czy ograniczenia jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów.

Dokonując oceny istnienia interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia uchwały dotyczącej planu gospodarki odpadami Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak umieszczenia inwestycji w planie gospodarki odpadami skutkuje poważnymi zmianami w sytuacji prawnej takiego podmiotu. Podmiot poprzez brak wpisu do planu gospodarki odpadami traci uprawnienie do prowadzenia działalności gospodarczej w wybranym przez siebie zakresie nawet wówczas gdy spełni wymogi do jej prowadzenia na podstawie posiadanych decyzji. Zgodnie z art. 35 ust. 9 u.o.o., traci ustawowe uprawnienie do uzyskania preferencyjnej pożyczki przysługującej wyłącznie instalacjom wpisanym do planu inwestycyjnego. Skoro zatem brak wpisu instalacji danego podmiotu w planie gospodarki odpadami powoduje, że nie można dalej prowadzić działalności gospodarczej w wybranym zakresie, nie możne otrzymać też finansowania, skarżący może wskazywać na istnienie swego interesu prawnego w oparciu o art. 6 ust. 1 u.s.d.g. czy art. 22 Konstytucji RP bowiem regulacje tam zawarte nadają mu uprawnienia, które z kolei zostają naruszone postanowieniami planu gospodarki odpadami.

Prezentując takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2018 r. przesądził o tym, że skarżący z art. 35 ust. 9 ustawy o odpadach w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.d.g. i art. 22 Konstytucji RP może wywodzić interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Jeśli chodzi o zakres związania wynikający z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2019 r., II OSK 861/19, to Sąd ten wyraził pogląd w dwóch kwestiach, które mają znaczenie na gruncie rozpoznawanej sprawy:

Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędny pogląd Sądu I instancji, że dokonane po uzgodnieniach i opiniowaniu planu przez ministra, a przed uchwaleniem planu przez sejmik, ewentualne zmiany w planie inwestycyjnym i w części planu odnoszącej się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym, wymagają jedynie uzgodnienia z ministrem, i nie sposób wywodzić rozszerzającej konieczności powtarzania procedury opiniowania przez inne organy, czy też ponawiania procedury związanej z udziałem społeczeństwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że z treści art. 36 ust. 7 u.o.o. korespondującego z art. 39 u.u.i.ś., jednoznacznie wynika, że ustawodawca przewidział udział społeczeństwa na etapie opracowywania projektu planu, nie zaś na dalszym "uzgodnieniowym" etapie lub też kolejnym przewidzianym art. 37 ust. 2 i 3 u.o.o. Z uzasadnienia wyroku wynika zatem, że Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że ustawodawca przewidział udział społeczeństwa zarówno na etapie opracowywania projektu, jak i dalszym – uzgodnieniowym.

Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że sejmik województwa ma kluczowe i decydujące kompetencje wynikające z art. 36 ust. 2 u.o.o., do uchwalenia wojewódzkiego planu, opracowanego przez zarząd województwa, za nieusprawiedliwione w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznał zarzuty wskazujące na przekroczenie przez sejmik województwa swoich kompetencji w zakresie uchwalania planu inwestycyjnego poprzez nieuwzględnienie działalności prowadzonej przez skarżącego kasacyjnie w planie inwestycyjnym.

Rozpoznanie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może nastąpić zatem w oderwaniu od wskazanego wyżej stanowiska zawartego w dwóch orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Punktem wyjścia do rozważań stanowić musi przypomnienie, że zaskarżona uchwała - Plan gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej (gospodarka odpadami jest jednym z istotnych zadań samorządu województwa) i jako taka może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, mimo że nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, będąc jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego.

Jak stanowi art. 147 p.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu samorządu województwa określone zostały w art. 82 ust. 1 zd. 1 u.s.w., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu samorządu województwa sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 82 ust. 5 u.s.w. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu województwa. Ustawodawca nie zdefiniował, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, a które wpływają na treść uchwały (np. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny, 2001, z.1-2, s. 101-102).

Z powyższego wynika, iż stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu.

Zaznaczyć jednak w tym miejscu należy, że stosownie do art. 83 u.s.w. nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem.

Jako że zaskarżona do sądu administracyjnego uchwała Sejmiku Województwa Łódzkiego została podjęta 20 czerwca 2017 r., uwagi na upływ czasu nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały, a jedynie orzeczenie o niezgodności uchwały z prawem. Może to nastąpić w sytuacji, gdy występują przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a więc gdy mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa. W konsekwencji zaskarżona uchwała podlega ocenie pod kątem zaistnienia uchybień prowadzących do takich skutków, które nie mogą i nie powinny być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, a które wpływają na treść kontestowanej uchwały.

Analizując okoliczności przedmiotowej sprawy, zgromadzony w sprawie materiał aktowy i argumentację stron, również w świetle związania orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, tut. Sąd nie stwierdził tego rodzaju uchybień, którym w powyższym rozumieniu przypisać można charakter istotny i które wpływałby na treść podjętego aktu, co uzasadniałoby orzeczenie o niezgodności skarżonej uchwały z prawem.

W postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro art. 35 ust. 9 u.o.o. uzależnia uzyskanie finansowania przedsięwzięcia ze środków UE lub funduszy ochrony środowiska od wpisu do planu inwestycyjnego stanowiącego załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, nieujęcie instalacji w planie ma wpływ na sytuację prawną skarżącego.

Przyjmując w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że ograniczenia związane z możliwością uzyskania środków na finansowanie budowy instalacji stanowią utratę przyznanych ustawowo uprawnień, a zatem mają wpływ na sytuację prawną, nie tylko faktyczną podmiotu, to uznać należy, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego wywodzony z art. 35 ust. 9 u.o.o. Faktyczne ograniczenie możliwości wykonywania działalności gospodarczej przez określone podmioty, czy też wymuszenie konieczności zaprzestania prowadzenia dotychczasowej działalności z uwagi na brak ujęcia instalacji w planie należy postrzegać jako ograniczenie tym podmiotom możliwości wykonywania przysługujących im uprawnień, wynikających z przepisów prawa, co wiąże się z naruszeniem art. 6 ust. 1 u.s.d.g. i art. 20 i art. 22 Konstytucji RP.

Samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego nie oznacza jednak jeszcze konieczności uwzględnienia skargi, gdyż uwzględnienie skargi jest możliwe w sytuacji, gdy naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę jest związane z równoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Skarga nie będzie zaś podlegać uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny strony skarżącej, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługujących organowi samorządu województwa kompetencji w zakresie uchwalania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, którego załącznik stanowi plan inwestycyjny. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera natomiast drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 90 ust 1 u.s.w. wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że również naruszenia procedury związanej z uchwalaniem planu gospodarki odpadami muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego podmiotu, a zatem co do zasady muszą dotyczyć planu inwestycyjnego.

W złożonej skardze strona skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przez organ przepisów dotyczących procedury sporządzania i uchwalania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego, jak również planu inwestycyjnego.

Zarzuty skarżącego sprowadzają się do naruszenia:

1. art. 36 ust. 4 ustawy o odpadach poprzez pozbawienie prawa do zaopiniowania przez organy wykonawcze gmin oraz związków międzygminnych z obszaru województwa projektu Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami 2016 w stosunku do istotnych zmian wprowadzonych do projektu i objętych zaskarżoną uchwałą;

2. art. 36 ust. 5 ustawy o odpadach poprzez przekazanie projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami do zaopiniowania, a projektu planu inwestycyjnego do uzgodnienia, ministrowi właściwemu do spraw środowiska w wersji, która nie podlegała efektywnemu zaopiniowaniu przez organy wykonawcze gmin i związków międzygminnych;

3. art. 36 ust. 7 ustawy o odpadach w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wyłączenie możliwości wzięcia realnego udziału w opracowaniu WPGO 2016 przez społeczeństwo, z uwagi na pozbawienie go możliwości odniesienia się do niektórych kluczowych zapisów WPGO 2016;

4. art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35a ust. 1 i art. 35 ust. 8 ustawy o odpadach poprzez sformułowanie zaskarżonych zapisów WPGO 2016 bez uwzględnienia nakazu, aby plany gospodarki odpadami realizowały cele ustawodawcy w zakresie potrzebnej infrastruktury: wdrażanie hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenie i utrzymanie w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska;

5. art. 35 ust. 7 ustawy o odpadach poprzez sformułowanie treści WPGO 2016 w zaskarżonym zakresie w sposób niezgodny z uchwałą Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022;

6. art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej bez podstawy prawnej i nierówne potraktowanie podmiotów gospodarczych.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów art. 36 u.o.o. dotyczących procedury uchwalania wojewódzkich planów gospodarki odpadami, należy wskazać, że kwestia braku zapewnienia udziału społeczeństwa, tj. brak ponowienia konsultacji społecznych oraz braku ponowienia opiniowania z innymi, niż minister właściwy do spraw środowiska organami była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten w wyroku z dnia 8 maja 2019 r. uznał za błędny pogląd sądu I instancji, że zmiany w planie inwestycyjnym i w części planu odnoszącej się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym (dokonane po uzgodnieniach i opiniowaniu planu przez ministra) wymagają jedynie uzgodnienia z ministrem i nie ma konieczności powtarzania procedury opiniowania przez inne organy czy też ponawiania procedury związanej z udziałem społeczeństwa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przyjęcie poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, że ustawodawca przewidział udział społeczeństwa na etapie opracowania projektu planu, nie zaś na dalszym "uzgodnieniowym" etapie, lub też kolejnym przewidzianym art. 37 ust. 2 i 3 u.o.o., czyniłoby taki sposób wykładni przepisów dotyczących udziału społeczeństwa sprzecznym z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (dalej: dyrektywa 2003/35/WE z 26 maja 2003 r., Dz. Urz. UE L 156 z 25.06.2003, str. 17; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, str. 466).

Przypomnieć zatem przyjdzie, że stosownie do art. 36 ust. 1 u.o.o. Rada Ministrów uchwala krajowy plan gospodarki odpadami opracowany przez ministra właściwego do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej. Z kolei sejmik województwa uchwala wojewódzki plan gospodarki odpadami opracowany przez zarząd województwa (art. 36 ust. 2 u.o.o.). Zarząd województwa przekazuje ministrowi właściwemu do spraw środowiska uchwalony wojewódzki plan gospodarki odpadami, w postaci papierowej, w terminie miesiąca od dnia uchwalenia planu (art. 36 ust. 3 u.o.o.). Projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega zaopiniowaniu przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, niebędących członkami związków międzygminnych, oraz organy wykonawcze związków międzygminnych, a w zakresie związanym z ochroną wód - przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Po zaopiniowaniu projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przez organy, o których mowa w ust. 4, zarząd województwa jest obowiązany przekazać projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami do zaopiniowania, a projekt planu inwestycyjnego do uzgodnienia, ministrowi właściwemu do spraw środowiska. Organy, o których mowa w ust. 4 i 5, wyrażają opinie w terminie nie dłuższym niż miesiąc od dnia otrzymania projektu. Nieudzielenie opinii w tym terminie uznaje się za opinię pozytywną. Jeżeli minister właściwy do spraw środowiska nie zgłasza uwag do projektu planu inwestycyjnego w terminie, o którym mowa w ust. 6, projekt uznaje się za uzgodniony. Dokonanie przez sejmik województwa zmian w planie inwestycyjnym uzgodnionym z ministrem właściwym do spraw środowiska oraz w pozostałej części wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która odnosi się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym, wymaga uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw środowiska. Przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami stosuje się przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. W przypadku nieprzeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, organ przygotowujący projekt planu gospodarki odpadami jest obowiązany zapewnić udział społeczeństwa, o którym mowa w dziale III w rozdziale 3, ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z literalnego brzmienia przepisów art. 36 u.o.o. wynika, że ponowienia wymagają jedynie uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw środowiska i to w przypadku zmiany w planie inwestycyjnym uzgodnionym już z ministrem właściwym do spraw środowiska oraz zmiany w pozostałej części wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która odnosi się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym. Nie można jednak tracić z pola widzenia nakazu stosowania przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.

W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym stwierdzić przyjdzie, że zakres ponowienia niezbędnych konsultacji społecznych w procedurze tworzenia wojewódzkich planów gospodarki odpadami musi być rozważany w kontekście zasady udziału społeczeństwa w postępowaniu, które wynika z art. 5 u.u.i.ś. Zgodnie z treścią tej zasady, każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Obowiązek ponowienia procedury z udziałem społeczeństwa jest powinnością prawną organu uchwalającego plan gospodarki odpadami, która wynika z zasady wyrażonej w art. 5 u.u.i.ś. Na gruncie prawa polskiego zasada udziału społeczeństwa w postępowaniach funkcjonuje na dwóch zasadniczych płaszczyznach działania: 1) legislacyjnej i 2) postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie należało uwzględnić płaszczyznę legislacyjną zasady udziału społeczeństwa. Płaszczyzna legislacyjna obejmuje postępowania, w ramach których tworzone są dokumenty programowe o charakterze strategicznym, określające ramy merytoryczne polityki ochrony środowiska, takie jak: plan gospodarki odpadami. W efekcie zasada udziału społeczeństwa gwarantuje współudział określonej grupie społeczności w całej procedurze przygotowaniu planu gospodarki odpadami.

Nie bez znaczenia pozostaje w sprawie art. 29 u.u.i.ś., zgodnie z którym każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, a także treść art. 30 u.u.i.ś., stosownie do którego organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą.

Jak się wskazuje w doktrynie oprócz postępowań w sprawach indywidualnych udział społeczeństwa ma być zagwarantowany zgodnie z art. 7 i 8 konwencji z Aarhus także w postępowaniu, w którym są opracowywane i przyjmowane plany, programy oraz wytyczne polityk mających znaczenie dla środowiska, ma on również obejmować przygotowywanie przepisów wykonawczych lub procedur obowiązujących aktów normatywnych (K. Gruszecki, Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko. Komentarz, wyd. II, LEX/El 2013).

Udział społeczeństwa w procedurze uchwalania planów gospodarki odpadami wynika z art. 36 ust. 7 u.o.o., który odwołuje się do przepisów u.u.i.ś. Ustawa ta z kolei stanowić ma o realizacji celów wynikających z dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. w sprawie udziału społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości (Dz. Urz. UE L 156 z 25.06.2003, s. 17). Jak natomiast wynika z art. 2 ust. 2 tej dyrektywy państwa członkowskie mają zapewniać, że:

1. społeczeństwo jest informowane, czy to poprzez ogłoszenia publiczne lub inne właściwe środki, takie jak media elektroniczne, gdzie są dostępne, o jakichkolwiek wnioskach dotyczących takich planów lub programów albo dotyczących ich zmiany lub rewizji oraz że istotne informacje o takich wnioskach są podawane do wiadomości społeczeństwa, włączając między innymi informacje o prawie do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji i o właściwych władzach, którym mogą być przedkładane komentarze i zapytania;

2. społeczeństwo jest uprawnione do wyrażania komentarzy i opinii, kiedy wszystkie opcje są dostępne, zanim podjęte zostaną decyzje dotyczące planów i programów;

3. w podejmowaniu takich decyzji przykłada się należytą uwagę do wyników udziału społeczeństwa;

4. przebadawszy komentarze i opinie wyrażone przez społeczeństwo, właściwe władze dokładają należytych starań, aby poinformować społeczeństwo o podjętych decyzjach oraz przyczynach i przemyśleniach, na których oparto te decyzje, w tym informacjach o procesie udziału społeczeństwa.

W świetle powyższego należy uznać, że udział społeczeństwa powinien być zapewniony w toku całej procedury związanej z uchwalaniem planu gospodarki odpadami, również w przypadku dokonywania zmian w przedstawianych projektach.

Poza sporem wobec wiążącego w rozpoznawanej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje fakt, że doszło do naruszenia procedury związanej z uchwalaniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Odpowiedzi wymaga zatem, czy naruszenia te mają charakter naruszeń istotnych, oczywistych i czy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że plany gospodarki odpadami stanowią w świetle art. 34 ust. 1 u.o.o. narzędzie prawne umożliwiające prawidłową realizację zadania, jakim jest gospodarka odpadami (W. Rakoczy, Ustawa o odpadach. Komentarz, Lex/El. 2013). Zgodnie z art. 34 u.o.o. plany gospodarki odpadami opracowuje się dla osiągnięcia celów założonych w polityce ochrony środowiska, oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji wzrostu gospodarczego kraju, wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska. Plany gospodarki odpadami są opracowywane na poziomie krajowym i wojewódzkim. Plany gospodarki odpadami dotyczą odpadów wytworzonych na obszarze, dla którego jest sporządzany plan, oraz przywożonych na ten obszar, w tym odpadów komunalnych, odpadów ulegających biodegradacji, odpadów opakowaniowych i odpadów niebezpiecznych.

Jak wynika z art. 35 u.o.o. plany gospodarki odpadami zawierają:

1) analizę aktualnego stanu gospodarki odpadami na obszarze, dla którego jest sporządzany plan, w tym informacje na temat:

a) istniejących środków służących zapobieganiu powstawaniu odpadów i oceny ich użyteczności,

b) rodzajów, ilości i źródeł powstawania odpadów,

c) rodzajów i ilości odpadów poddawanych poszczególnym procesom odzysku, również w instalacjach położonych poza terytorium kraju,

d) rodzajów i ilości odpadów poddawanych poszczególnym procesom unieszkodliwiania, również w instalacjach położonych poza terytorium kraju,

e) istniejących systemów gospodarowania odpadami, w tym również zbierania odpadów,

f) rodzajów, rozmieszczenia i mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym olejów odpadowych i innych odpadów niebezpiecznych, oraz odpadów objętych szczegółowymi przepisami,

g) identyfikacji problemów w zakresie gospodarki odpadami, w tym oceny potrzeby tworzenia nowych lub zmiany systemów zbierania odpadów oraz budowy dodatkowej infrastruktury służącej gospodarowaniu odpadami, zgodnie z zasadą bliskości, oraz, w razie potrzeby, realizacji inwestycji w celu zaspokojenia istniejących potrzeb, a także zamknięcia istniejących obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami, uwzględniające, w razie potrzeby, podstawowe informacje charakteryzujące z punktu widzenia gospodarki odpadami obszar, dla którego jest sporządzany plan gospodarki odpadami, a w szczególności położenie geograficzne, sytuację demograficzną, sytuację gospodarczą oraz warunki glebowe, hydrogeologiczne i hydrologiczne, mogące mieć wpływ na lokalizację istniejących instalacji gospodarowania odpadami;

2) prognozowane zmiany w zakresie gospodarki odpadami, w tym wynikające ze zmian demograficznych i gospodarczych;

3) przyjęte cele w zakresie gospodarki odpadami z podaniem terminów ich osiągnięcia, w tym cele dotyczące zapobiegania powstawaniu odpadów i ograniczania ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych na składowisko odpadów;

4) kierunki działań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz kształtowania systemu gospodarki odpadami, podejmowanych dla osiągnięcia celów, o których mowa w pkt 3, w tym:

a) rozwiązania dotyczące olejów odpadowych i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów objętych szczegółowymi przepisami w zakresie gospodarki odpadami,

b) określenie polityki w zakresie gospodarki odpadami, wraz z planowanymi technologiami i metodami, lub polityki w zakresie postępowania z odpadami powodującymi problemy w gospodarowaniu odpadami, w tym środków zachęcających do selektywnego zbierania bioodpadów w celu ich kompostowania i uzyskiwania z nich sfermentowanej biomasy, przetwarzania bioodpadów w sposób, który zapewnia wysoki poziom ochrony środowiska, stosowania bezpiecznych dla środowiska materiałów wyprodukowanych z bioodpadów przy zachowaniu wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska,

c) w razie potrzeby określenie kryteriów lokalizacji obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz mocy przerobowych przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów;

5) harmonogram, określenie wykonawców i sposobu finansowania zadań wynikających z przyjętych kierunków działań, o których mowa w pkt 4;

6) informację o strategicznej ocenie oddziaływania planu na środowisko;

7) określenie sposobu monitoringu i oceny wdrażania planu pozwalającego na określenie sposobu oraz stopnia realizacji celów i zadań zdefiniowanych w planie;

8) streszczenie w języku niespecjalistycznym.

Plany gospodarki odpadami mogą zawierać, z uwzględnieniem uwarunkowań geograficznych i obszaru objętego planem, następujące informacje:

1) opis aspektów organizacyjnych związanych z gospodarowaniem odpadami, w tym opis podziału odpowiedzialności pomiędzy podmioty publiczne i prywatne zajmujące się gospodarowaniem odpadami;

2) ocenę użyteczności i przydatności stosowania instrumentów ekonomicznych i innych instrumentów do rozwiązywania problemów związanych z gospodarką odpadami, z uwzględnieniem potrzeby utrzymywania niezakłóconego funkcjonowania rynku wewnętrznego;

3) dane dotyczące kampanii informacyjnych i informowania społeczeństwa lub określonej grupy osób w zakresie gospodarki odpadami;

4) informacje dotyczące skażonych miejsc unieszkodliwiania odpadów i środków podjętych dla ich przywrócenia do stanu pozwalającego na ich gospodarcze wykorzystanie;

5) kwestie specyficzne związane z gospodarką odpadami, wynikające z uwarunkowań dotyczących obszaru, dla którego jest sporządzany plan.

Natomiast wojewódzkie plany gospodarki odpadami, oprócz wskazanych elementów zawierają:

1) podział na regiony gospodarki odpadami komunalnymi wraz ze wskazaniem gmin wchodzących w skład regionu;

2) wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych;

3) plan zamykania instalacji niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych.

Załącznikiem do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest plan inwestycyjny, o którym mowa w art. 35a u.o.o. Nieujęcie instalacji właśnie w tym planie inwestycyjnym wywołuje negatywne konsekwencje natury finansowej (brak dostępu do dofinansowania inwestycji ze środków publicznych).

Jak wynika z u.o.o. plan inwestycyjny określa potrzebną infrastrukturę dotyczącą odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, wraz z mocami przerobowymi, służącą zapobieganiu powstawaniu tych odpadów oraz gospodarowaniu tymi odpadami, zapewniającą osiągnięcie celów wyznaczonych w przepisach, o których mowa w art. 35 ust. 8.

Plan inwestycyjny zawiera w szczególności:

1) wskazanie planowanych inwestycji;

2) oszacowanie kosztów planowanych inwestycji oraz wskazanie źródeł ich finansowania;

3) harmonogram realizacji planowanych inwestycji.

W tym miejscu rozważenia wymaga, czy posłużenie się pojęciem "planowana inwestycja", oznacza obowiązek wskazania w planie inwestycyjnym każdej inwestycji, której budowę rozpoczęto, tzn. czy z art. 35a ust. 2 pkt 1 u.o.o. można wywodzić obowiązek ujęcia podmiotu w planie inwestycyjnym.

Odpowiedź na tak sformułowane pytanie wymaga odwołania się do treści uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, która wprowadziła art. 35a ustawy i wprowadziła plany inwestycyjne. Jak wynika z uzasadnienia projektu: "zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w celu oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji wzrostu gospodarczego kraju, wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także w celu utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska, opracowuje się plany gospodarki odpadami. Wojewódzkie plany gospodarki odpadami stanowią główny instrument w zakresie planowania gospodarki odpadami w województwie poprzez określenie polityki postępowania z odpadami, wytyczając kierunki działań w zakresie kształtowania systemu gospodarki odpadami oraz służąc osiągnięciu celów wyznaczonych przepisami prawa Unii Europejskiej. Jednym z najistotniejszych problemów związanych z wojewódzkimi planami gospodarki odpadami jest przewymiarowanie planowanych mocy przerobowych instalacji do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Równie istotną kwestią jest brak uwzględniania w przedmiotowych planach hierarchii postępowania z odpadami, w tym zaplanowania odpowiednich instalacji do przetwarzania odpadów. W związku z powyższym projekt ustawy przewiduje obowiązek sporządzania przez zarządy województw planów inwestycyjnych w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi jako uzupełnienie wojewódzkich planów gospodarki odpadami w zakresie planowania gospodarki odpadami komunalnymi na terenie województwa. Plany te powinny być uszczegółowieniem i uzupełnieniem wojewódzkich planów gospodarki odpadami, poprzez wskazanie instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, które powinny zostać wybudowane w województwie. Celem planów inwestycyjnych ma być wskazanie infrastruktury niezbędnej do osiągnięcia zgodności z unijnymi dyrektywami w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, w tym wdrożenia hierarchii sposobów postępowania z odpadami, osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz ograniczenia składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji. Szczególnym wyzwaniem jest osiągnięcie celów w zakresie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu".

Analiza roli samorządu województwa w uchwalaniu wojewódzkich planów gospodarki odpadami oraz sporządzaniu planów inwestycyjnych wskazuje, że samorząd województwa jest zobligowany do wypracowania takiego systemu gospodarki odpadami, które umożliwi realizację przez gminy obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach dotyczących odbioru i zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania i pozostałości z mechaniczno-biologicznego przetwarzania, przeznaczonych do składowania powstałych z odebranych przez podmiot odpadów komunalnych. Instrumentem temu służącym jest m.in. określenie regionów gospodarki odpadami komunalnymi oraz zapewnienie wystarczającej liczby instalacji do przetworzenia odpadów powstających w województwie, co wiąże się z koniecznością analizy, w jakim wymiarze istniejąca infrastruktura jest wystarczająca, a w jakim powinna być uzupełniona m.in. poprzez budowę, przebudowę czy modernizację instalacji. Jeżeli zatem przyjąć, że plany inwestycyjne stanowią uzupełnienie wojewódzkich planów gospodarki odpadami, poprzez wskazanie instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, które powinny zostać wybudowane/rozbudowane/przebudowane w województwie jako niezbędne do osiągnięcia zgodności z unijnymi dyrektywami w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, należy uznać, że ocena "niezbędności" pozostawiona jest sejmikowi województwa. To sejmik ma kluczowe i decydujące kompetencje do tworzenia wykazu planowanych niezbędnych instalacji.

W ocenie sądu w planach inwestycyjnych, które stanowić mają podstawę do wydatkowania środków publicznych zarówno unijnych, jak i krajowych powinny znaleźć się wszystkie inwestycje niezbędne dla prawidłowej realizacji gospodarki odpadami komunalnymi. Oznacza to, że jeżeli w art. 35a u.o.o. mowa jest o "planowanych inwestycjach", pod pojęciem tym należy rozumieć inwestycje niezbędne z punktu widzenia planowania przez organ władzy publicznej racjonalnej gospodarki odpadami na terenie województwa, nie zaś inwestycje planowane przez ich inwestorów. Powyższa uwaga znajduje szczególne odniesienie w stosunku do kwestii braku nieuwzględnienia w tabelach 17., 19. i 20. planu inwestycyjnego planowanej RIPOK z mocą przerobową dla części mechanicznej 30.000 Mg/rok oraz dla części biologicznej 15.000 Mg/rok - RIPOK MBP , (tabela 17), składowiska odpadów komunalnych o statusie RIPOK - planowanego do rozbudowy/modernizacji z sumą pozostałą do składowania wynoszącą 183.133 m3 (tabela 19), instalacji do produkcji paliwa RDF z mocą przerobową 20.000 Mg/rok (tabela 20). Podkreślenia bowiem wymaga, że są to instalacje przeznaczone przez skarżącego do przebudowy, a zatem ocena, czy kwalifikują się do ich ujęcia w planie z punktu widzenia zapotrzebowania leży w gestii organu. I jak to wynika z uzasadnienia do zaskarżonej uchwały zakres przedsięwzięć wskazanych do rozbudowy, modernizacji czy planowanych nowych instalacji nie był dowolny, lecz został ustalony w oparciu o zapotrzebowanie wynikające z bilansu mocy przerobowych funkcjonujących instalacji oraz ilości wytwarzanych odpadów, jak również zapisy krajowego planu gospodarki odpadami odnoszące się do planowania systemów zagospodarowania odpadów zgodnych z hierarchią sposobów postępowania odpadami. Podobnie za uzasadnione należy przyjąć wyjaśnienia organu odnoszące się do nieujęcia w tabeli 16 planu inwestycyjnego instalacji do recyklingu odpadów budowlanych, tj., że funkcjonujące inne tego typu instalacje zapewniają wystarczające moce przerobowe dla województwa.

Nie można przy tym abstrahować od faktu, że jak wyjaśniał organ w trakcie uzgadniania i konsultacji projektu planu gospodarki odpadami oraz planu inwestycyjnego Minister Środowiska wielokrotnie podkreślał przewymiarowanie mocy przerobowych w stosunku do prognozowanego strumienia odpadów komunalnych.

Skarżący zarzuca, że uchwalony plan nie uwzględnienia nakazu realizowania celów ustawodawcy w zakresie potrzebnej infrastruktury: wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska. Naruszenie tego nakazu skarżący wiąże z pominięciem w planie inwestycyjnym, stanowiącym załącznik do WPGO prowadzonych przez niego instalacji, wskazanych w skardze, w szczególności pominięcie planowanej do rozbudowy instalacji jako regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych.

Ustawa o odpadach wprowadza obowiązek dokonania w WPGO podziału województwa na regiony gospodarki odpadami, w ramach których prowadzone będą wszelkie czynności związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi (art. 35 ust. 4 pkt 1 u.o.o.). Region gospodarki odpadami komunalnymi może obejmować sąsiadujące ze sobą gminy z różnych województw, jeżeli przewidują to wojewódzkie plany gospodarki odpadami tych województw. W ramach regionu organ uchwałodawczy decyduje w WPGO o liczbie i rozmieszczeniu regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych RIPOK, dodatkowo zamieszcza te rozstrzygnięcia w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Ta ostatnia uchwała nie jest jednak przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie. Zgodnie z definicją zawartą w art. 35 ust. 6 u.o. regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych jest zakład zagospodarowania odpadów o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkanego co najmniej przez 120 tys. mieszkańców, spełniający określone w tym przepisie kryteria mocy przerobowej i określonego systemu przetwarzania odpadów.

Sąd w składzie orzekającym podtrzymuje pogląd wyrażony w wyroku z dnia 13 listopada 2018 r., że z treści przytoczonych wyżej przepisów wywieść należy, iż umieszczenie w planie inwestycyjnym danej instalacji należy do wyłącznej kompetencji prawotwórczej sejmiku województwa, do jego uprawnień planistycznych. To sejmik województwa tworząc regiony gospodarki odpadami w ramach władztwa planistycznego decyduje o rozmieszczeniu instalacji. Przy tym słusznie zwraca organ uwagę, że na równi z zasadą bliskości winien kierować się wyrażonymi w art. 34 ust.1 u.o.o. przesłankami, w tym koniecznością oddzielenia tendencji wzrostu ilości odpadów od tendencji wzrostu gospodarczego, wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami, określonymi w art. 17 u.o.o. Nie sposób też nie zauważyć, że zasada bliskości, unormowana w rozdziale 3. w art. 20 ust.1 i 2 u.o.o. , poza koniecznością przetwarzania odpadów w miejscu ich wytwarzania, stanowi też o konieczności uwzględnienia hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz najlepszej dostępnej techniki. Słusznie zwraca uwagę organ, że decydując o rozmieszczeniu instalacji RIPOK poza kwestią odległości geograficznej ocenić należy również prognozowaną liczbę mieszkańców i prognozowaną ilość odpadów oraz moce przerobowe. Te wszystkie elementy składają się na zasadę bliskości. Zatem zasada bliskości nie zawsze musi oznaczać bezpośrednią bliskość geograficzną, a z art. 20 ust. 2 u.o.o. wynika też, że zasada bliskości nie jest zasadą, od której nie ma odstępstw.

Skoro instalacje RIPOK powstają z związku z tworzonymi w wojewódzkich planach gospodarki odpadami regionami gospodarki odpadami, ustawodawca zaś nie przewidział możliwości weryfikacji w postępowaniu sądowym kryteriów podziału województwa na regiony gospodarki odpadami, to brak podstaw do kwestionowania nieuwzględnienia w WPGO danej instalacji jako RIPOK. Ta kwestia, jak i podział województwa na regiony gospodarki odpadami wyraźnie wola ustawodawcy pozostaje dyskrecjonalnym uprawnieniem sejmiku województwa.

Abstrahując od powyższego należy zwrócić uwagę, że - jak wyjaśnił organ - nieuwzględnienie w tabeli 12 planu inwestycyjnego instalacji do doczyszczania selektywnie zbieranych frakcji odpadów z mocą przerobową 20.000 Mg/rok nie wpływa na jej funkcjonowanie, bowiem instalacja ta nie wymaga regionalizacji, czyli funkcjonuje niezależnie od postanowień WPGO. Dla jej bytu postanowienia planu pozostają obojętne.

Jeżeli zatem organ sporządzając ustalenia planu gospodarki odpadami zdeterminowany jest celami, jakie powinny być osiągnięte w wyniku realizacji zapisów takiego planu, w szczególności w zakresie zapewnienia osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wyznaczonych w Krajowym planie gospodarki odpadami 2022 oraz redukcji składowania odpadów komunalnych, należy stwierdzić, że to przyjęte cele determinują zaplanowanie i ujęcie w planie sieci instalacji, nie zaś fakt, że dany inwestor prowadzi określonego rodzaju działalność gospodarczą czy też poczynił działania na rzecz budowy, przebudowy czy rozbudowy instalacji.

W ocenie sądu to powyższe okoliczności przesądziły o braku umieszczenia instalacji skarżącego w planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, nie zaś wskazywane przez skarżącego uchybienia proceduralne w uchwalaniu planu.

W ocenie tut. Sądu organ samorządu województwa, w granicach swoich kompetencji, po dokonaniu analizy 1) celów, jakie powinny być osiągnięte w wyniku realizacji zapisów planu gospodarki odpadami, w szczególności w zakresie zapewnienia osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wyznaczonych w Krajowym planie gospodarki odpadami 2022 oraz redukcji składowania odpadów komunalnych, 2) zapotrzebowania wynikającego z bilansu mocy przerobowych funkcjonujących instalacji oraz ilości wytwarzanych odpadów, 3) zapisów krajowego planu gospodarki odpadami 2022 odnoszących się do planowania systemów zagospodarowania odpadów zgodnych z hierarchią sposobów postępowania z odpadami, nie ujął wskazywanych instalacji skarżącego w planie inwestycyjnym.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że mimo naruszeń przepisów art. 36 ust. 4-7 u.o.o. w zakresie braku ponowienia opiniowania i konsultacji społecznych, co przesądził Naczelny Sąd Administracyjny, brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku braku uchybień zapadłaby uchwała innej treści, tj. uwzględniająca instalacje skarżącego w planie inwestycyjnym, co jest warunkiem uznania naruszenia przepisów prawa proceduralnego za istotne, warunkujące stwierdzenie nieważności uchwały (niezgodności z prawem). Powyższe znajduje potwierdzenie w treści uzasadnienia wyroku NSA o sygn. akt II OSK 561/19, z którego wynika, że nie doszło do przekroczenia przez sejmik województwa swoich kompetencji w zakresie uchwalania planu inwestycyjnego poprzez nieuwzględnienie działalności prowadzonej przez skarżącego kasacyjnie w planie inwestycyjnym. Oznacza to, że organ podjął uchwałę, której treść mieści się w ramach przyznanych mu kompetencji, a negatywne skutki nieujęcia w planie wskazywanych przez skarżącego instalacji, choć stanowią o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, to jednak nie stanowią o naruszeniu przepisów prawa. W treści art. 22 Konstytucja dopuszcza bowiem możliwość ustawowego ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej, a jak przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 561/19 ograniczenie to nastąpiło w ramach ustawowego obowiązku sejmiku województwa dotyczącego zapewnienia racjonalnej gospodarki odpadami.

Nie może również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej bez podstawy prawnej i nierówne potraktowanie podmiotów gospodarczych. Rozstrzygnięcie przez sejmik województwa w sprawie umieszczenia bądź pominięcia danej instalacji w WPGO, jako należące do imperium planistycznego odbywa się na podstawie przepisów ustawy o odpadach, jest działaniem władczym organu samorządu województwa, a nie działaniem bezprawnym. Stosowanie przyjętych przez organ kryteriów kwalifikacji danych instalacji prawa nie narusza.

Reasumując, w ocenie tut. Sądu naruszenie interesu prawnego wywodzonego z art. 35 ust. 9 u.o.o. w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP nastąpiło w ramach obowiązującego porządku prawnego, gdyż stwierdzone uchybienia nie mają charakteru naruszeń istotnych.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.

A. P.