Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Wójt Gminy, na podstawie art. 104 § 1 kpa w związku z art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (DZ.U. z 2018 r. poz. 992), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie nakazu usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania, umorzył postępowanie w sprawie nakazania posiadaczowi odpadów usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania w postaci zużytych opon z terenu skarpy dz. nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. J.M. zawiadomiła o składowaniu dużej ilości odpadów – zużytych opon. W sprawie wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie nakazu usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania z terenu skarpy dz. nr [...]. Podczas przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2018 r. wizji lokalnej stwierdzono, że opony stanowią zabezpieczenie skarpy.

Dalej organ stwierdził, że po przeanalizowaniu wszystkich materiałów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż opony stanowią umocnienie i zabezpieczenie skarpy przed jej osuwaniem. Opony zostały ułożone i wypełnione ziemią, a obecnie są porośnięte trawą. Sposób ich ułożenia wskazuje, że nie jest to wysypisko śmieci. Recykling odpadów polegał na wykorzystaniu zużytych opon do umocnienia skarpy. Organ wskazał, że opony są często wykorzystywane przy budowach między innymi nasypów, skarp czy ścian oporowych. Zużyte opony znajdują także zastosowanie w budownictwie lądowym i wodnym, wykorzystywane są jako materiał na podłoże dróg, bariery dżwiękochłonne, odbojniki łodzi i statków. Wykorzystywanie opon przy budowie nasypów podyktowane jest przede wszystkim znacznie mniejszym ciężarem własnym takiego nasypu niż ma to miejsce w przypadku innych metod budowy. Fakt ten pozwala na wykonanie nasypów na praktycznie wszystkich rodzajach gruntów, nasypy wykonane z zużytych opon wykazują znacznie większą odporność na działanie mrozu, posiadają znacznie lepsze parametry filtracji wody. Organ podniósł, że w celu ograniczenia wzrostu odpadów gumowych pochodzenia motoryzacyjnego, ważne jest ich ponowne wykorzystanie. Jako przykład wykorzystania zużytych opon organ wskazał plac zabaw w Zakurzewie. Powołując się na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (DZ.U. z 2014 r. poz. 1923) organ wskazał, że odpady o kodzie 16 01 03 – zużyte opony nie są odpadami niebezpiecznymi.

W tych okolicznościach sprawy organ uznał, że dalsze prowadzenie postępowania wszczętego na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy o odpadach stało się bezprzedmiotowe.

Od powyższej decyzji J.M. wniosła odwołanie. Skarżąca zarzuciła, że decyzja nie zawiera merytorycznego uzasadnienia, a stanowisko organu nie zostało poparte wiarygodną ekspertyzą z danej dziedziny. Podniosła, że opony znajdują się w nieładzie, na dowód czego załącza dokumentację fotograficzną. Osuwający się z opon piach przemieszcza się na działkę stanowiącą jej własność.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I inst.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie, a następnie wskazał, że niezbędnym warunkiem uznania danego przedmiotu za odpad jest to, aby jego posiadacz wyzbył się go lub zamierzał się go wyzbyć. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny pozbycie się oznacza zmianę sposobu użytkowania danego przedmiotu, niezgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem (wyrok sygn. II OSK 960/09). Pozbycie się ma miejsce wówczas gdy posiadacz przedmiotu nie znajduje dla niego żadnego zastosowania (por. W. Radecki (w) ustawa o odpadach, Komentarz, Warszawa 2008., str. 81).

Ustalenia organu I inst. SKO uznało za kompletne i prawidłowe. Z przeprowadzonych czynności procesowych wynika, że znajdujące się na nieruchomości opony gumowe motoryzacyjne stanowią zabezpieczenie przed osuwaniem się skarpy na granicy działek ewidencyjnych nr [...]. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że na przeważającym odcinku opony ułożone są regularnie i i w sposób systematyczny, a także że są wypełnione ziemią (glebą) oraz porośnięte dziką roślinnością typu trawiastego, zaś teren ich położenia stanowi skarpę na granicy działek. Organ stwierdził, że okoliczności podane przez skarżącą, a dotyczące osuwania się piasku, wody i nieczystości z terenu skarpy i opon nie mają znaczenia dla oceny prawnej opon jako odpadów, i w konsekwencji rozstrzygnięcia kwestii nakazania ich posiadaczowi usunięcia opon. Niekorzystne dla skarżącej uksztaltowanie terenu na granicy działek ewidencyjnych nr [...] i wynikające z tego dla niej niedogodności nie wpływają w niniejszej sprawie na ocenę uznania przedmiotowych opon za odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy. W kontekście powyższych uwag, w ocenie organu, nie mogła odnieść skutku argumentacja skarżącej, że opony zgromadzone na terenie działek nr [...] stanowią odpady. Organ podkreślił, że w kontekście kwalifikacji przedmiotu jako odpadu chodzi raczej o brak użyteczności zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem (wyrok sygn. IV SA/Wa174/08). Dalej organ wskazał, że to nie wykorzystanie zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, czy estetyka zastosowania przedmiotów lub ich stan fizyczny (zużycie) decydują o uznaniu za odpad, lecz wola wyzbycia się ich, pozbycia przez ich posiadacza (wola lub konieczność wyzbycia się ich przez pierwotnego posiadacza). Wobec powyższych ustaleń umorzenie postępowania w sprawie nakazania usunięcia odpadów z działek nr [...] organ odwoławczy uznał za prawidłowe. Ponieważ przedmioty zgromadzone na w.w. działkach gruntu nie stanowią odpadu, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy, dlatego postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.

Od powyższej decyzji J.M. wniosła skargę. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77, art. 80 i art. 106 § 3 kpa oraz wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu II inst. ewentualnie o uchylenie decyzji obydwu instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że opony zostały ułożone przez sąsiada w sposób mało wachowy, przesunęły się i obecnie częściowo zalegają na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej oraz działce sąsiedniej stanowiącej własność Skarbu Państwa. Skarżąca zarzuciła wadliwe ustalenia stanu faktycznego sprawy przyjęte jako podstawę rozstrzygnięcia, w tym nieuwzględnienie przez organ materiału dowodowego w postaci zdjęć fotograficznych. Z dołączonych do odwołania fotografii wynika bowiem, że na granicy z działką skarżącej tj. działką o numerze [...] opony leżą w nieładzie, nie są niczym porośnięte, ponadto nie są niczym wzmocnione, opierają się o akacje rosnące na działce nr [...], a osypujący się z nich piasek, powoduje degradację nieruchomości skarżącej.

W ocenie skarżącej w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów oraz twierdzeń podnoszonych przez skarżącą w toku postepowania, przez co uchybił wymogom z art. 107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie organy prowadziły postępowanie w trybie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1987), zwanej dalej ustawą, która wraz z przepisami wykonawczymi określa m.in. zasady postępowania z odpadami, ich magazynowania, recyklingu, unieszkodliwiania. Wprowadzone regulacje mają na celu ochronę środowiska, życia i zdrowia ludzi, zapobieganie i zmniejszanie negatywnego wpływu na środowisko oraz zdrowie ludzi, wynikającego z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczanie ogólnych skutków użytkowania zasobów i poprawę efektywności takiego użytkowania (art. 1 ustawy o odpadach). Nie sposób pomijać też, że na zasadzie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 z późn. zm.), utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Stosownie do art. 1a tej ustawy - w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Powyższe należy mieć na uwadze przy wykładni wszystkich uregulowań omawianej ustawy, w kontekście kontroli legalności zaskarżonej decyzji podjętej w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania usunięcia odpadów.

W następstwie prowadzonego postępowania w przedmiocie nakazania posiadaczowi usunięcia odpadów w postaci zużytych opon z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania tj. z terenu działek nr [...] organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2018r. o umorzeniu postępowania. Organ I inst. stanął na stanowisku, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym zużyte opony nie stanowią odpadu niebezpiecznego dla środowiska, wobec czego ich ponowne wykorzystanie w danym przypadku nie narusza prawa, dlatego brak jest podstaw do nałożenia obowiązku na podstawie art. art. 26 ust. 3 ustawy. Stanowisko to podzielił organ II inst., przy czym w ocenie Kolegium okoliczności rozpatrywanej sprawie dowodzą, że zużyte opony nie stanowią odpadu.

Decyzje organów obydwu instancji są wadliwe, bowiem wydane zostały z obrazą przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, a stanowisko organów w kwestii bezprzedmiotowości postępowania zostało oparte na błędnej wykładni przepisów ustawy o odpadach.

Dla przypisania właścicielowi nieruchomości odpowiedzialności z art. 26 ust. 1, 2 ustawy zasadnicze znaczenie ma ustalenie przez organ, czy zgromadzone w tym miejscu rzeczy stanowią odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy. Jak wynika bowiem z tego przepisu odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Konkretny katalog odpadów wskazuje natomiast rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923). Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy odpady klasyfikuje się przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów, uwzględniając: źródło ich powstawania; właściwości powodujące, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, określone w rozporządzeniu (UE) nr 1357/2014 i w rozporządzeniu (UE) 2017/997, oraz przepisy wydane na podstawie art. 3 ust. 5; składniki odpadów, dla których przekroczenie wartości granicznych stężeń substancji niebezpiecznych może powodować, że odpady są odpadami niebezpiecznymi. Takie działanie ma na celu skonkretyzowanie co jest odpadem i czy jest to odpad niebezpieczny, z czym związany będzie sposób jego utylizacji.

Z powołanych przepisów wynika, że niezbędnym warunkiem uznania danego przedmiotu za odpad jest to, aby jego posiadacz wyzbywał się go lub zamierzał się wyzbyć. Zarówno prawo krajowe jak i wspólnotowe nie definiuje pojęcia "pozbywania się" ("usuwania"). Niemniej jednak zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym i poglądami doktryny prawniczej "pozbycie" oznacza zmianę sposobu użytkowania danego przedmiotu, niezgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem (tak m.in. wyrok NSA z 9 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 960/08). Z "pozbyciem się" mamy także do czynienia wówczas, gdy posiadacz przedmiotu nie znajduje dla niego żadnego zastosowania (por. W. Radecki: Ustawa o odpadach. Komentarz. Warszawa 2008 r., s. 81).

W wyroku z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 3320/16 (dostępnym w internetowej bazie orzeczniczej NSA) WSA w Warszawie wskazał, że "odpad powstaje wówczas, gdy faktycznie władający przedmiotem nie znajduje dla niego dalszego zastosowania i wyzbywa się go", przy czym "przydatność określonego towaru do dalszego wykorzystania po jego naprawie, czy też jego wartość rynkowa nie pozbawia go charakteru odpadu, skoro kwalifikacja do kategorii odpadów jest następstwem, woli lub konieczności wyzbycia się przez pierwotnego posiadacza".

Warto też wskazać na pogląd wyrażony w wyroku sygn. akt II OSK 1348/16, w którym NSA stwierdził, że z perspektywy stosowania art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 2012 r. o odpadach nie ma znaczenia fakt, że nawiezione odpady mogą się przyczynić do lepszego zagospodarowania gruntu i do uregulowania stosunków wodnych.

Z kolei w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Op 497/2018 WSA w Opolu wyraził stanowisko, zgodnie z którym okoliczność, że dana substancja lub produkt może podlegać odzyskowi, nie oznacza, że nie jest odpadem.

Powyższy pogląd Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela w całości. W konsekwencji przyjdzie wskazać, że stanowisko organu II inst. co do kwalifikacji zużytych opon jako przedmiotów nie stanowiących odpady nie było prawidłowe. Trzeba bowiem przypomnieć, że ponowne użycie danego odpadu w innym niż pierwotne jego przeznaczenie nie pozbawia danego przedmiotu cechy odpadu, jeżeli ze względu na niemożność jego dalszego stosowania nastąpiło wyzbycie się tegoż przedmiotu przez pierwotnego posiadacza. Na tle stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy nie budzi wątpliwości okoliczność, że zużyte opony zostały użyte do innego celu, aniżeli ich pierwotne przeznaczenie, tym samym należy przyjąć, że nastąpiło ich wyzbycie się w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy. Zgodnie z katalogiem odpadów zawartym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów zużyte opony stanowią odpad o kodzie 16 01 03 i nie stanowią odpadów niebezpiecznych dla środowiska.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że analizowany stan faktyczny stanowi przypadek przetwarzania odpadów, w rozumieniu art. 3 pkt 21 ustawy o odpadach. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu ustawy przez przetwarzanie należy rozumieć procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie.

Natomiast w myśl art. 3 ust. 1 pkt 14 odzysk oznacza jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce.

Zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów.

Wskazać zatem przyjdzie, że nie jest wykluczone ponowne użycie zużytych opon, jako odpadu nie będącego dla środowiska odpadem niebezpiecznym, w innym celu aniżeli ich pierwotne przeznaczenie, proces ten może być jednak przeprowadzony na podstawie stosownego zezwolenia. Wydaje się, że oparcie się jedynie na klasyfikacji odpadów wynikającej z w.w. rozporządzenia i przyjęcie w związku z tym, że przetwarzanie odpadów nie będących odpadami niebezpiecznymi może odbywać się według uznania jego aktualnego posiadacza mogłoby prowadzić do nadużyć stanowiących zagrożenie dla środowiska i dla porządku w obrębie poszczególnych nieruchomości.

Z powyższych względów należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I inst. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, polegającym na błędnej wykładni przepisów ustawy o odpadach.

Trzeba również zauważyć, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika wprost i jednoznacznie kto jest posiadaczem przedmiotowych opon, w jakich okolicznościach opony zostały w danym miejscu umieszczone, czy uzyskano wymagane zezwolenie, a jeżeli tak – czy stan faktyczny opowiada warunkom zezwolenia. Wskazać również należy, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie na których nieruchomościach przedmiotowe opony zostały umieszczone, bowiem w aktach wskazuje się zarówno na działki nr [...], jak i (tylko) na działkę nr [...]. Materiał dowodowy winien dawać jednoznaczne podstawy do ustalenia miejsca złożenia odpadu, jego ilości oraz sposobu jego zagospodarowania. Okoliczności te mają istotne znacznie dla ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za przetwarzanie odpadu oraz okoliczności z tym związanych. Wobec braku jednoznacznych ustaleń we wskazanym zakresie decyzje organów obydwu instancji należy ocenić jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 kpa.

Reasumując przyjdzie wskazać, że obecny stan sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Dopiero przeprowadzenie dalszych czynności procesowych, w tym ustalenie czy dla danego przedsięwzięcia wydane zostało stosowne zezwolenie oraz ewentualnie jakie są jego uwarunkowania, pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" p.p.s.a. decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone.