Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 234/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 234/19, po rozpoznaniu skargi [...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], umarzającą postępowanie w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Wójt Gminy [...], na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 992; aktualny t.j. – Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.; dalej jako "ustawa o odpadach"), umorzył postępowanie w sprawie nakazania posiadaczowi odpadów usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania w postaci zużytych opon z terenu skarpy dz. nr [...]

w miejscowości [...].

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 27 czerwca 2018 r. [...]zawiadomiła o składowaniu dużej ilości odpadów – zużytych opon. W sprawie wszczęto postępowanie administracyjne

w sprawie nakazu usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania z terenu skarpy dz. nr [...]

w miejscowości [...]. Podczas przeprowadzonej w dniu 2 sierpnia 2018 r. wizji lokalnej stwierdzono, że opony stanowią zabezpieczenie skarpy.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że po przeanalizowaniu wszystkich materiałów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż opony stanowią umocnienie i zabezpieczenie skarpy przed jej osuwaniem. Opony zostały ułożone i wypełnione ziemią, a obecnie są porośnięte trawą. Sposób ich ułożenia wskazuje, że nie jest to wysypisko śmieci. Recykling odpadów polegał na wykorzystaniu zużytych opon do umocnienia skarpy. Organ wskazał, że opony są często wykorzystywane przy budowach między innymi nasypów, skarp czy ścian oporowych. Zużyte opony znajdują także zastosowanie w budownictwie lądowym

i wodnym, wykorzystywane są jako materiał na podłoże dróg, bariery dżwiękochłonne, odbojniki łodzi i statków. Wykorzystywanie opon przy budowie nasypów podyktowane jest przede wszystkim znacznie mniejszym ciężarem własnym takiego nasypu niż ma to miejsce w przypadku innych metod budowy. Fakt ten pozwala na wykonanie nasypów na praktycznie wszystkich rodzajach gruntów, nasypy wykonane z zużytych opon wykazują znacznie większą odporność na działanie mrozu, posiadają znacznie lepsze parametry filtracji wody. Organ podniósł, że w celu ograniczenia wzrostu odpadów gumowych pochodzenia motoryzacyjnego, ważne jest ich ponowne wykorzystanie. Powołując się na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (DZ.U. z 2014 r. poz. 1923) organ wskazał, że odpady o kodzie 16 01 03 – zużyte opony nie są odpadami niebezpiecznymi.

W tych okolicznościach sprawy organ uznał, że dalsze prowadzenie postępowania wszczętego na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy o odpadach stało się bezprzedmiotowe.

Od powyższej decyzji [...] wniosła odwołanie. Skarżąca zarzuciła, że decyzja nie zawiera merytorycznego uzasadnienia, a stanowisko organu nie zostało poparte wiarygodną ekspertyzą z danej dziedziny. Podniosła, że opony znajdują się w nieładzie, na dowód czego załącza dokumentację fotograficzną. Osuwający się z opon piach przemieszcza się na działkę stanowiącą jej własność.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie, a następnie wskazał, że niezbędnym warunkiem uznania danego przedmiotu za odpad jest to, aby jego posiadacz wyzbył się go lub zamierzał się go wyzbyć. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny pozbycie się oznacza zmianę sposobu użytkowania danego przedmiotu, niezgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem (wyrok sygn. II OSK 960/09). Pozbycie się ma miejsce wówczas gdy posiadacz przedmiotu nie znajduje dla niego żadnego zastosowania (por. W. Radecki (w) ustawa o odpadach, Komentarz, Warszawa 2008., str. 81).

Ustalenia organu I instancji SKO uznało za kompletne i prawidłowe. Wskazało, że z przeprowadzonych czynności procesowych wynika, iż znajdujące się na nieruchomości opony gumowe motoryzacyjne stanowią zabezpieczenie przed osuwaniem się skarpy na granicy działek ewidencyjnych nr [...].

Z dokumentacji fotograficznej wynika, że na przeważającym odcinku opony ułożone są regularnie i w sposób systematyczny, a także że są wypełnione ziemią (glebą) oraz porośnięte dziką roślinnością typu trawiastego, zaś teren ich położenia stanowi skarpę na granicy działek. Organ stwierdził, że okoliczności podane przez skarżącą, a dotyczące osuwania się piasku, wody i nieczystości z terenu skarpy i opon, nie mają znaczenia dla oceny prawnej opon jako odpadów i w konsekwencji rozstrzygnięcia kwestii nakazania ich posiadaczowi usunięcia opon. Niekorzystne dla skarżącej uksztaltowanie terenu na granicy działek ewidencyjnych nr [...], oraz wynikające z tego dla niej niedogodności, nie wpływają na ocenę uznania opon za odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. W kontekście powyższych uwag, w ocenie organu drugiej instancji, nie mogła odnieść skutku argumentacja skarżącej, że opony zgromadzone na terenie działek nr [...]

i [...] stanowią odpady. Organ podkreślił, że w kontekście kwalifikacji przedmiotu jako odpadu chodzi raczej o brak użyteczności zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem (wyrok sygn. IV SA/Wa174/08). Dalej organ wskazał, że to nie wykorzystanie zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, czy estetyka zastosowania przedmiotów lub ich stan fizyczny (zużycie) decydują o uznaniu za odpad, lecz wola wyzbycia się ich, pozbycia przez ich posiadacza (wola lub konieczność wyzbycia się ich przez pierwotnego posiadacza). Wobec powyższych ustaleń umorzenie postępowania w sprawie nakazania usunięcia odpadów z działek nr [...] organ odwoławczy uznał za prawidłowe. Ponieważ przedmioty zgromadzone na ww. działkach gruntu nie stanowią odpadu, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy

o odpadach, dlatego postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.

Na powyższą decyzję [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77, art. 80 i art. 106 § 3 k.p.a. oraz wniosła

o stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że opony zostały ułożone przez sąsiada w sposób mało fachowy, przesunęły się i obecnie częściowo zalegają na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej oraz na działce sąsiedniej stanowiącej własność Skarbu Państwa. Skarżąca zarzuciła wadliwe ustalenia stanu faktycznego sprawy przyjęte jako podstawę rozstrzygnięcia, w tym nieuwzględnienie przez organ materiału dowodowego w postaci zdjęć fotograficznych. Z dołączonych do odwołania fotografii wynika bowiem, że na granicy z działką skarżącej tj. działką

o numerze [...], opony leżą w nieładzie, nie są niczym porośnięte, ponadto nie są niczym wzmocnione, opierają się o akacje rosnące na działce nr [...], a osypujący się z nich piasek powoduje degradację nieruchomości skarżącej. W ocenie skarżącej w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów oraz twierdzeń podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania, przez co uchybił wymogom

z art. 107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasowe stanowisko

w sprawie.

Powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uwzględnił skargę [...] i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcia te są wadliwe, bowiem wydane zostały z obrazą przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, a stanowisko organów w kwestii bezprzedmiotowości postępowania zostało oparte na błędnej wykładni przepisów ustawy o odpadach.

Odwołując się do dyspozycji art. 3 ust. 1 pkt 6 i art. 4 ust. 1 ustawy

o odpadach, Sąd podniósł, że niezbędnym warunkiem uznania danego przedmiotu za odpad jest to, aby jego posiadacz wyzbywał się go lub zamierzał się wyzbyć. Zarówno prawo krajowe jak i wspólnotowe nie definiuje pojęcia "pozbywania się" ("usuwania"). Niemniej jednak zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym

i poglądami doktryny prawniczej "pozbycie" oznacza zmianę sposobu użytkowania danego przedmiotu, niezgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem (tak m.in. wyrok NSA z 9 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 960/08). Z "pozbyciem się" mamy także do czynienia wówczas, gdy posiadacz przedmiotu nie znajduje dla niego żadnego zastosowania (por. W. Radecki: Ustawa o odpadach. Komentarz. Warszawa 2008 r., s. 81).

Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 3320/16, Sąd wskazał, że odpad powstaje wówczas, gdy faktycznie władający przedmiotem nie znajduje dla niego dalszego zastosowania i wyzbywa się go, przy czym przydatność określonego towaru do dalszego wykorzystania po jego naprawie, czy też jego wartość rynkowa, nie pozbawia go charakteru odpadu, skoro kwalifikacja do kategorii odpadów jest następstwem woli lub konieczności wyzbycia się przez pierwotnego posiadacza. Nadto Sąd wskazał na pogląd wyrażony w wyroku sygn. akt II OSK 1348/16, w którym NSA stwierdził, że z perspektywy stosowania art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 2012 r. o odpadach nie ma znaczenia fakt, że nawiezione odpady mogą się przyczynić do lepszego zagospodarowania gruntu i do uregulowania stosunków wodnych. Powołał się także na pogląd wyrażony przez WSA w Opolu w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Op 497/2018, zgodnie z którym okoliczność, że dana substancja lub produkt może podlegać odzyskowi, nie oznacza, że nie jest odpadem.

Sąd w konsekwencji uznał, że stanowisko organu drugiej instancji co do kwalifikacji zużytych opon jako przedmiotów niestanowiących odpady nie było prawidłowe. Ponowne użycie danego odpadu w innym niż pierwotne jego przeznaczenie nie pozbawia bowiem danego przedmiotu cechy odpadu, jeżeli ze względu na niemożność jego dalszego stosowania nastąpiło wyzbycie się tegoż przedmiotu przez pierwotnego posiadacza. Sąd podkreślił, że na tle stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy nie budzi wątpliwości okoliczność, iż zużyte opony zostały użyte do innego celu, aniżeli ich pierwotne przeznaczenie, tym samym należy przyjąć, że nastąpiło ich wyzbycie się w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy

o odpadach. Zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z katalogiem odpadów zawartym

w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, zużyte opony stanowią odpad o kodzie 16 01 03 i nie stanowią odpadów niebezpiecznych dla środowiska.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że analizowany stan faktyczny stanowi przypadek przetwarzania odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 21 ustawy o odpadach. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu ustawy przez przetwarzanie należy rozumieć procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie.

Natomiast w myśl art. 3 ust. 1 pkt 14 odzysk oznacza jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce.

Sąd podniósł, że zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów.

W ocenie Sądu, nie jest zatem wykluczone ponowne użycie zużytych opon, jako odpadu nie będącego dla środowiska odpadem niebezpiecznym, w innym celu aniżeli ich pierwotne przeznaczenie, jednak proces ten może być przeprowadzony na podstawie stosownego zezwolenia. Wydaje się, że oparcie się jedynie na klasyfikacji odpadów wynikającej z ww. rozporządzenia i przyjęcie w związku z tym, że przetwarzanie odpadów nie będących odpadami niebezpiecznymi może odbywać się według uznania jego aktualnego posiadacza mogłoby prowadzić do nadużyć stanowiących zagrożenie dla środowiska i dla porządku w obrębie poszczególnych nieruchomości.

Sąd zauważył również, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika wprost i jednoznacznie kto jest posiadaczem opon, w jakich okolicznościach opony zostały w danym miejscu umieszczone, czy uzyskano wymagane zezwolenie, a jeżeli tak – czy stan faktyczny opowiada warunkom zezwolenia. Wskazać również należy, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie na których nieruchomościach opony zostały umieszczone, bowiem w aktach wskazuje się zarówno na działki nr [...], jak i (tylko) na działkę nr [...]. Materiał dowodowy winien dawać jednoznaczne podstawy do ustalenia miejsca złożenia odpadu, jego ilości oraz sposobu jego zagospodarowania. Okoliczności te mają istotne znacznie dla ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za przetwarzanie odpadu oraz okoliczności z tym związanych. Wobec braku jednoznacznych ustaleń we wskazanym zakresie decyzje organów obydwu instancji Sąd ocenił jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Reasumując Sąd wskazał, że obecny stan sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Dopiero przeprowadzenie dalszych czynności procesowych, w tym ustalenie czy dla danego przedsięwzięcia wydane zostało stosowne zezwolenie oraz ewentualnie jakie są jego uwarunkowania, pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w związku z art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że ponowne użycie danego przedmiotu (zużytych opon motoryzacyjnych) w innym niż jego pierwotne przeznaczenie nie pozbawia danego przedmiotu cechy odpadu, jeżeli ze względu na niemożność jego dalszego stosowania nastąpiło "wyzbycie się" tegoż przedmiotu przez pierwotnego posiadacza w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6, podczas gdy działanie posiadacza tych przedmiotów polegające na użyciu ich niezgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, jednakże bez woli ich magazynowania lub przetwarzania, a przy tym polegające na użyciu zużytych opon do zabezpieczenia skarpy biegnącej po granicy z sąsiednią działką, nie stanowi przypadku "wyzbycia się", o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy

o odpadach;

b) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 21 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ocenie, że stan faktyczny istniejący w sprawie stanowi przypadek przetwarzania odpadów, w rozumieniu przepisów ustawy, gdyż wykorzystanie zużytych opon motoryzacyjnych przez ich posiadacza do umocnienia skarpy Sąd I instancji uznał za proces, o którym mowa w definicji "odzysku" w art. 3 ust. 1 pkt 14, podczas gdy takie wykorzystanie opon jak

w stanie faktycznym sprawy, nie jest procesem, a w konsekwencji, nie jest również przetwarzaniem odpadów zgodnie z definicją "przetwarzania" odpadów określoną w art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji, udzielając wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie o nakazie usunięcia odpadów, określił konieczność dodatkowego postępowania dowodowego w kierunku jednoznacznego przesądzenia kwestii - na terenie, której konkretnie z przedmiotowych działek znajdują się opony, podczas gdy bezspornie posiadaczem tych przedmiotów (opon) jest właściciel działki nr [...], co zostało ustalone i było bezsporne, co więcej poprzez przedwczesny postulat Sądu I instancji o konieczności przeprowadzenia dalszych czynności dowodowych ukierunkowanych na ustalenie, czy dla danego przedsięwzięcia wydane zostało stosowne zezwolenie na przetwarzanie odpadów oraz ewentualnie - jakie są jego uwarunkowania, w sytuacji wykorzystania zużytych opon motoryzacyjnych przez ich posiadacza do umocnienia skarpy niebędącego procesem, w szczególności przetwarzania, w tym odzysku.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Kolegium podniósł, że należy zgodzić się z ustaleniami Sądu pierwszej instancji o tyle tylko, że nie budziła wątpliwości okoliczność, że zużyte opony zostały użyte do innego celu, aniżeli ich pierwotne przeznaczenie. Natomiast jako niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego - art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach - jawi się ocena Sądu, że w tych okolicznościach nastąpiło ich wyzbycie się w rozumieniu powołanego przepisu.

W skarżonym wyroku nie znalazły się dalsze argumenty, mające zdaniem Sądu przemawiać za uznaniem, że posiadacz tych przedmiotów, uznanych przez Sąd za odpady, wyzbył się ich. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, po pierwsze - skoro nie istniały podstawy do ustalenia, że kto inny niż W. P. jest posiadaczem tych przedmiotów, to nie było podstaw, aby poszukiwać podmiotu (osoby fizycznej), która wytworzyła te odpady i wyzbyła się ich (zużytych opon) czyniąc z nich odpady, w rozumieniu odnośnych przepisów. Po wtóre - uznając w okolicznościach sprawy [...], na którego działce (skarpie) znajdują się opony, za posiadacza tych przedmiotów, to tylko jego wola albo spoczywająca na nim konieczność wyzbycia się przemawiałaby - z konieczności logicznej - za uznaniem tych przedmiotów za odpady.

O niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 3 ust. 1 pkt 21 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, świadczy ocena Sądu, że stan faktyczny sprawy stanowi przypadek przetwarzania odpadów w rozumieniu przepisów ustawy. Użycie zużytych opon motoryzacyjnych przez ich posiadacza do umocnienia skarpy (poprzez regularne, systematyczne ułożenie i wypełnienie glebą) Sąd pierwszej instancji uznał za proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie

w gospodarce (definicja "odzysku" w art. 3 ust. 1 pkt 14). Takie użycie jak w stanie faktycznym sprawy, nie jest natomiast żadnym procesem. W konsekwencji, nie jest również przetwarzaniem odpadów, na który składa się proces odzysku albo przygotowania poprzedzającego odzysk (definicja "przetwarzania" odpadów w art. 3 ust. 1 pkt 21).

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zużyte opony motoryzacyjne nie podlegały w stanie faktycznym sprawy żadnym zmianom, w szczególności zmianom fizykochemicznym, co więcej zmianom następującym kolejno po sobie, ułożonym przyczynowo. Posiadacz tych przedmiotów użył ich jedynie inaczej niż wskazywałoby ich pierwotne przeznaczenie. Procesem, jaki miał na myśli Sąd pierwszej instancji, byłoby przykładowo tzw. bieżnikowanie, czyli regenerowanie zużytych opon poprzez naklejenie na nie nowego bieżnika, albo rozdrobnienie na pył, miał, granulat lub grys gumowy, następnie wykorzystywany m.in. do wytwórstwa nawierzchni boisk sportowych, albo piroliza, czyli beztlenowe roztopienie gumy z opon w cementowni, co stanowi wydajne, nieobciążające środowiska źródło energii.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, jako wynik niedostatecznie wnikliwej analizy okoliczności faktycznych sprawy jawi się postulat Sądu pierwszej instancji, aby z materiału dowodowego sprawy nie wynikało jednoznacznie, na których nieruchomościach przedmiotowe opony zostały umieszczone, bowiem "w aktach wskazuje się zarówno na działki nr [...], jak i (tylko) na działkę nr [...]". Powyższe stanowi pokłosie sporu o przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami, istniejącego pomiędzy stronami postępowania: właścicielem działki nr [...]) obejmującej skarpę umocnioną oponami,

a właścicielką działki nr [...]), inicjującą postępowanie z urzędu w niniejszej sprawie o nakazanie usunięcia odpadów. Skarpa ta stanowi bowiem, zdaniem [...], w części jej działkę. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że w materiale dowodowym sprawy znajduje się pismo z dnia 17 września 2018 r., znak: [...], Starosty [...], stanowiące odpowiedź na pismo organu I instancji znak: [...] z dnia 23 sierpnia 2018 r.,

w którym Starosta poinformował Wójta Gminy [...], że nie zachodzi konieczność ustalania, a tym bardziej rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Kolegium, jako nieuzasadniona jawi się ocena Sądu pierwszej instancji o konieczności jednoznacznego przesądzenia kwestii - na terenie, której konkretnie z ww. działek znajdują się opony, w sytuacji uznania, że bezspornie posiadaczem tych przedmiotów jest właściciel działki nr [...], co zostało ustalone

i było bezsporne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...]wniosła o uznanie skargi kasacyjnej za bezzasadną w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżone orzeczenie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności winien zostać rozpoznany zarzut naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na niebudzące wątpliwości zastosowanie przepisu prawa materialnego. Jednakże ze względu na konstrukcję wniesionej skargi kasacyjnej, zasadnym jest odniesienie się w pierwszym rzędzie do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Podniesiony w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w związku z art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy

o odpadach, nie jest zasadny. Zauważyć należy, że istota tego zarzutu odnosi się do przyjętego przez Sąd pierwszej instancji rozumienia pojęcia "wyzbycia się" ("pozbycia się") przedmiotu, jako określonej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach przesłanki uznania przedmiotu za odpad, które to rozumienie skutkowało przypisaniem charakteru odpadu spornym oponom zlokalizowanym na terenie działek nr, [...] w miejscowości [...].

Przypomnieć należy, że zgodnie z zawartą w powyższym unormowaniu definicją ustawową, przez odpady rozumie się "każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany". Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów ustawy o odpadach, którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez odpady oraz w świetle celów szczegółowych wynikających zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia odpadu, nie może zatem być interpretowany wąsko. Kompleksowe zarządzanie gospodarką odpadami musi być uwzględnione

w interpretacji pojęcia "pozbywać się". Pozbywanie się odpadu należy analizować

w całym cyklu życiowym substancji lub przedmiotu od zaprojektowania do ich produkcji, dystrybucji, zużycia, a także obróbki powstałych przy tym odpadów.

Przypomnieć też trzeba, że zakwalifikowanie danego przedmiotu lub substancji jako odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach ogranicza możliwość jej składowania lub magazynowania do miejsc spełniających wymogi określone w art. 25 ustawy o odpadach. Art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach nakłada natomiast na posiadacza odpadów obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów

z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W razie niewykonania tego obowiązku wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już wskazywano, że pojęcie "pozbycia się", jako przesłanka determinująca uznanie danego przedmiotu za odpad (art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach), nie może być rozumiane jedynie jako utrata kontroli nad przedmiotem, lecz również jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać. Pozbyciem się przedmiotu będzie też przekazanie innemu podmiotowi, który to podmiot będzie dany przedmiot wykorzystywał w ten zasadniczo odmienny sposób (odmienny od jego pierwotnego przeznaczenia, a stosowany ze względu na nieprzydatność przedmiotu do wykorzystania w sposób pierwotnie zakładany). Odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, które posiadają dla niego określoną wartość gospodarczą (zob. wyroki NSA: z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 506/17; z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3190/17).

Skarżące kasacyjnie Kolegium pojęcie "pozbycia się", o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, błędnie w okolicznościach niniejszej sprawy sprowadza wyłącznie do utraty kontroli nad przedmiotem lub zaprzestania jego jakiegokolwiek wykorzystywania. Dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpadu, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie ma jednak znaczenia wola, świadomość nabywcy (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2916/17). Ponowne wykorzystanie danego przedmiotu nie pozbawia go zatem charakteru odpadu, jeżeli ów sposób wykorzystania nie jest zgodny z pierwotnym przeznaczeniem rzeczy, tj. przeznaczeniem, dla którego dana rzecz został wytworzona.

Taka sytuacja niewątpliwe ma miejsce w przypadku opon, których wykorzystanie jako wzmocnienie konstrukcji skarpy w sposób oczywisty nie jest zgodne z pierwotnym przeznaczeniem opony wyprodukowanej jako część koła pojazdu. Wbrew twierdzeniu Kolegium, fakt wykorzystania opon jako wzmocnienie konstrukcji skarby, nie pozbawia ich zatem charakteru odpadu, a tym samym – jak prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji – nie czyni bezprzedmiotowym postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia spornych odpadów, prowadzonego w oparciu o przepis art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Należy przy tym podzielić pogląd, że z perspektywy stosowania tego przepisu nie ma znaczenia fakt, że nawiezione odpady mogą się przyczynić do lepszego zagospodarowania gruntu i do uregulowania stosunków wodnych (zob. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1918/16; z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1348/16).

Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, w oparciu o którą słusznie zakwestionował stanowisko organów obu instancji, jakoby sporne opony nie spełniały kryteriów, o których mowa w tym przepisie, co miałoby czynić postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym

w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zauważyć należy, że wadliwość kontrolowanych decyzji w tym zakresie miała istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym stanowiła wystarczającą – samoistną podstawę do uchylenia tych decyzji.

Z tych względów zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku nie mogą odnieść pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, aczkolwiek nie sposób odmówić im słuszności. Pozostają one jednak bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, ukazując jedynie częściową wadliwość jego uzasadnienia.

Należy przyznać, że w jego treści Sąd, poza prawidłowymi rozważaniami odnośnie kwalifikacji spornych opon jako odpady, błędnie stwierdził dodatkowo, że stan faktyczny istniejący w sprawie stanowi przypadek przetwarzania odpadów. Działanie polegające na wykorzystaniu zużytych opon do wzmocnienia konstrukcji skarpy, nie jest procesem przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy

o odpadach. Należy bowiem zauważyć, co pominął w swych rozważaniach Sąd pierwszej instancji, że ustawodawca w art. 29 ust. 2 ustawy o odpadach wprowadził zasadę przetwarzania odpadów w instalacjach lub urządzeniach. Takiemu procesowi opony nie zostały poddane.

Za wadliwe – co z kolei ukazuje ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania – uznać należy również wytyczne zawarte

w wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie, w jakim wskazują one na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w celu jednoznacznego ustalenia na terenie których konkretnie działek znajdują się sporne opony. Jak już wyżej wskazano, obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania obciąża posiadacza odpadów (art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach). W tym względzie skarżący kasacyjnie organ słusznie zauważył, że

w dotychczasowym toku postępowania administracyjnego ustalono jednoznacznie, iż posiadaczem spornych opon jest właściciel działki nr [...], który opony te wykorzystał do wzmocnienia skarpy znajdującej się w obrębie działek nr [...]. Ustalenie to jest wystarczające dla prawidłowego określenia adresata ewentualnego nakazu usunięcia przedmiotowych opon, co świadczy

o zbędności ustaleń objętych powyższymi wytycznymi.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z dyspozycji przytoczonego powyżej przepisu wynika, że skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (zob. wyroki NSA: z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 i I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych

w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. (zob. wyrok NSA: z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 221/10; z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2637/15).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny - uznając, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada przepisom prawa - na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.