Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 777/20 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 maja 2020 r. nr BP.501.1724.2019.0164.RZ9.4104 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od M. R. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I.

Wyrokiem z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 777/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. (skarżący, strona skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD, organ II instancji, organ) z dnia 25 maja 2020 r. nr BP.501.1724.2019.0164.RZ9.4104 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 1017 zł (tysiąc siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

II.

W dniu 8 maja 2019 r. w R. funkcjonariusze Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę pojazdu marki Toyota o nr rej. [...]. W toku czynności kontrolnych ustalono, że pojazdem kierował skarżący, który wykonywał zarobkowy przewóz osób (na podstawie zamówienia za pośrednictwem aplikacji Bolt wykonano odpłatnie przewóz jednego pasażera).

Decyzją z dnia 25 lipca 2020 r. nr WITD.DI.0152.IX0331/61/19/ZT Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (PWITD, organ I instancji) nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 2.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W podstawie prawnej decyzji ww. organ wskazał art. 92a ust. 2 i 8 oraz art. 93 ust. 5 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.) w zw. z lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. Organ I instancji podał, że w toku czynności kontrolnych oraz w prowadzonym postępowaniu administracyjnym skarżący nie okazał jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego odbycie badań lekarskich i psychologicznych potwierdzających brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania zawodu kierowcy pojazdów kategorii B. Tymczasem było to obowiązkiem skarżącego, wynikającym z art. 39j ust. 4 pkt 1 i art. 39k ust 3 pkt 1 u.t.d.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 maja 2020 r. GITD utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu II instancji odwoławczego, nałożenie na skarżącego kary pieniężnej było słuszne, gdyż w toku prowadzonego postępowania wykazano w sposób niebudzący wątpliwości, że w dniu kontroli nie legitymował się on orzeczeniem lekarskim i psychologicznym o braku przeciwskazań do wykonywania zawodu kierowcy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

III.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję oraz zasądzając od skarżonego organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd Wojewódzki stwierdził, że wyrokiem z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1477/19, oddalono skargę strony skarżącej na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 października 2019 r. nr BP.501.1383.2019.1278.RZ9.8567, którą utrzymano w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 lipca 2019 r. nr WITD.DI.0152.IX0331/61/19 o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł na podstawie art. 5b u.t.d. w zw. z lp.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Sąd zwrócił uwagę, że już na etapie odwoławczym pełnomocnik skarżącego w pkt 5 odwołania zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 92a ust. 3 u.t.d., gdyż organ I instancji decyzją z dnia 2 lipca 2019 r. wymierzył skarżącemu karę w łącznej wysokości 12.000 zł, natomiast oba naruszenia stwierdzone przez PWITD wynikają z jednej kontroli przeprowadzonej w dniu 8 maja 2019 r., stwierdzonej jednym protokołem kontroli. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu II instancji wskazuje, że organ II instancji w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do tego zarzutu. W ocenie WSA, zarzut ten został powtórzony w skardze do Sądu w pkt 5 i okazał się zarzutem skutecznym, który obliguje do uwzględnienia skargi tak w aspekcie naruszenia przepisów procesowych, jak i przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik postępowania. Sąd wskazał następnie, że stosownie do art. 92a ust. 10 u.t.d., jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1. Przepis ten kształtuje zasady wymiaru kary podmiotowi, który narusza przepisy u.t.d. jednocześnie, jako podmiot wykonujący przewóz drogowy (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym (art. 92a ust. 2 u.t.d.). Ustawodawca stanął tym samym na stanowisku, że w przypadku, gdy ten sam podmiot za ten sam czyn, w którym realizują się znamiona deliktów administracyjnych wymienionych w załączniku nr 3 i nr 4 do u.t.d., to karę wymierza się wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., a więc za naruszenia określone w załączniku nr 3 u.t.d. Zdaniem WSA, przez ten sam czyn w kontekście art. 92a ust. 10 u.t.d. należy rozumieć jedno zachowanie, jedno działanie, podjęte w przyjętych ramach miejscowo-czasowych, oceniane z perspektywy norm prawnych zrekonstruowanych w oparciu o przepisy tej ustawy. Tak ramy czasowe weryfikowanego działania, jak i jego zlokalizowanie wynikać muszą każdorazowo ze sporządzonego na podstawie art. 74 u.t.d. protokołu kontroli. Jeżeli tak rozumiany czyn wyczerpuje znamiona deliktów administracyjnych wskazanych w załącznikach nr 3 i nr 4 do ustawy, a podmiot który się ich dopuścił kwalifikuje się i jako podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym (art. 92 a ust. 2 u.t.d.), to karę - stosownie do art. 92a ust. 10 u.t.d. - można wymierzyć wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., za naruszenia określone w załączniku nr 3. Sąd przyjął, że za ten sam czyn opisany w protokole kontroli z dnia 8 maja 2019 r. (przewóz pasażerów) wymierzono skarżącemu karę zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. za delikty określone w załączniku nr 3 do ustawy, jak i na podstawie art. 92 ust. 2 u.t.d. za delikty określone w załączniku nr 4 do ustawy, co oznacza, że zastosowanie powinien znaleźć art. 92a ust. 10 u.t.d. W tym stanie sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) i art. 200 p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz orzeczono o kosztach postępowania sądowego.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył GITD, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że organ w sposób wadliwy ustalił stan faktyczny sprawy, a GITD w decyzji nie odniósł się do zarzutu naruszenia 92a ust. 3 u.t.d., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy dopuszczalna suma kar pieniężnych nałożona za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej na podmiot wskazany w art. 92a ust. 1 i na podmiot wskazany w art. 92a ust. 2 nie podlega łączeniu i jest niezależna dla każdego z tych podmiotów, a w zaskarżonej decyzji (str. 4) wskazano dlaczego art. 92a ust. 3 u.t.d. nie ma zastosowania, ponadto organ już podczas kontroli drogowej prawidłowo ustalił stan faktyczny, w szczególności jakie naruszenia odpowiednio z zał. 3 i 4 do u.t.d. zostały popełnione i z opisu tych naruszeń wynika, iż nie są to czyny będące naruszeniami tożsamymi i nie mogą być objęte wyjątkiem określonym w art. 92a ust. 10 u.t.d.;

2) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 10 w zw. z art. 92a ust. 1, 2, 3, 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.) w zw. z lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz lp. 4.2 i lp. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie organy błędnie nie zastosowały art. 92a ust. 10 u.t.d. i winny nałożyć na skarżącego karę wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., podczas gdy wbrew ocenie Sądu I instancji, nie było podstaw do uznania, że zachowanie skarżącego stanowiące naruszenie, o którym mowa w lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., stanowiło jednocześnie naruszenie określone w lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d., tym samym mając na uwadze literalne brzmienie przepisu jak również jego wykładnię systemową prawidłowo wymierzono skarżącemu będącemu podmiotem określonym w art. 92a ust. 1 u.t.d. i jednocześnie podmiotem określonym w art. 92a ust. 2 u.t.d. karę pieniężną zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., za czyn będący naruszeniem określonym w załączniku nr 3 do ustawy, jak i na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d., za czyny będące naruszeniami określonymi w załączniku nr 4 do u.t.d., a w konsekwencji trafnie nie zastosowano art. 92a ust. 10 u.t.d. w niniejszej sprawie.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

VI.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna – jako oczywiście uzasadniona – podlegała uwzględnieniu.

2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

3. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. W związku z powyższym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej zostało ograniczone do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

4. Odnosząc się w sposób całościowy do pozostających w nierozerwalnym związku zarzutów naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena prawna Sądu Wojewódzkiego – dokonana w przedmiotowej sprawie na tle art. 92a ust. 10 u.t.d. w zw. z treścią załączników nr 3 i 4 do u.t.d. w zakresie naruszeń opisanych pod poz. 1.1 załącznika nr 3 oraz poz. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 – jest niewątpliwie wadliwa.

Nawiązując do już ukształtowanego orzecznictwa Izby Gospodarczej NSA na tle wykładni art. 92a ust. 10 u.t.d. w zw. z treścią załączników nr 3 i 4 do u.t.d. (zob. np. wyrok z dnia 12 stycznia 2022 r., II GSK 588/22; wyrok z dnia 25 sierpnia 2023 r., II GSK 819/20; wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., II GSK 1206/20; wyrok z dnia 22 lutego 2024 r., II GSK 1310/20), należy przyjąć, że przepis art. 92a ust. 10 u.t.d. znajduje zastosowanie tylko do sytuacji, w których to samo zachowanie deliktowe wyczerpuje jednocześnie tożsame znamiona opisowe typów czynów określonych w załącznikach nr 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym. Jeżeli zatem ten sam czyn podlega tożsamej kwalifikacji prawnej w zakresie identycznych znamion opisowych w świetle co najmniej dwóch typów deliktowych opisanych w odrębnych pozycjach załącznika nr 3 i załącznika nr 4, to na sprawcę deliktu opisanego w załączniku nr 3 (zgodnie z art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 7 u.t.d. – podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem), będącego jednocześnie sprawcą tożsamego prawnie deliktu opisanego w załączniku nr 4 (zgodnie z art. 92a ust. 2 w zw. z art. 92a ust. 8 u.t.d. – zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym), nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 7 u.t.d. i załącznikiem nr 3 do u.t.d. Jeżeli natomiast ten sam czyn wyczerpuje nietożsame (odmienne) znamiona opisowe typów deliktowych opisanych w odrębnych pozycjach załącznika nr 3 i załącznika nr 4, to brak jest podstaw do zastosowania przewidzianej w art. 92a ust. 10 u.t.d. reguły wyłączającej podwójną karalność administracyjną.

Ponieważ w niniejszej sprawie delikty opisane pod poz. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji) nie wykazują choćby częściowej tożsamości w zakresie znamion deliktów opisanych pod poz. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. (nieposiadanie orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz nieposiadanie orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy), dlatego zastosowanie art. 92a ust. 10 u.t.d. nie mogło mieć miejsca.

W związku z powyższych należało uznać, że kontrolowany Sąd Wojewódzki błędne uchylił zaskarżoną decyzję w wyniku dokonania wadliwej oceny prawnej na tle wykładni i stosowania prawa materialnego w zakresie art. 92a ust. 10 oraz art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. w zw. z treścią poz. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz poz. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d.

5. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę, jednocześnie zasądzając na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych od strony skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrot kosztów postępowania sądowego.

-----------------------

2