Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...], od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 662/23, w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...], na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia 13 stycznia 2023 r. nr [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 12 września 2022 r., znak [...], 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz X sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 662/23, oddalił skargę X sp. z o.o. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13 stycznia 2023 r., znak: [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2022 r. Kierownik Oddziału Urbanistyki, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Łodzi, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", wystąpił do zarządcy autostrady A1 o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym kanalizacją lokalną, lokalnymi ujęciami wody, wewnętrznym układem komunikacyjnym, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] na działce nr [...], w obrębie [...], w Łodzi, w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego autostrady A1.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Zastępca Dyrektora Oddziału w Łodzi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z dnia 12 września 2022 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji, natomiast Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie, postanowieniem z dnia 13 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie. Jak podniesiono w uzasadnieniu postanowienia, w przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy w pkt II.1.2 w odnośniku pierwszym wpisano, "linie zabudowy - nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ul. [...] w odległości 10,0 m od granicy pasa drogowego oraz w odległości 30,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady; obowiązująca linia zabudowy w jednakowej odległości od planowanej drogi dojazdowej". Również na załączniku graficznym nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, będącym kopią mapy zasadniczej w skali 1:1000, została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 30,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady A1. Tym samym, w ocenie organu, odległość określona wymogiem art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.) – dalej: "u.d.p.", nie została spełniona, w związku z tym organ nie uzgodnił w tym zakresie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na ww. postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosła X Spółka z o.o.

W odpowiedzi na skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu, organy w sposób bardzo szczegółowy odniosły się do wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie. W szczególności do kwestii spornej między spółką a organami, tj. aspektu dotyczącego możliwości uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie odległości (planowanej przy drodze inwestycji) od zewnętrznej krawędzi jezdni, wskazując, że art. 43 ust. 1 u.d.p. normuje minimalne odległości obiektów budowlanych znajdujących się przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni tych dróg, różnicując je w zależności od rodzaju drogi i sposobu zagospodarowania danego terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja. Przez rodzaj drogi należy rozumieć autostradę, drogę ekspresową oraz drogę ogólnodostępną, tj. krajową, wojewódzką, powiatową oraz gminną, a przez ww. teren należy rozumieć lokalizację planowanej inwestycji przy danym rodzaju drogi w terenie zabudowy lub poza terenem zabudowy. Z analizy dokonanej przez zarządcę autostrady A1 otoczenia tej autostrady wynika że obszar, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, tj. dz. nr [...] nie posiada charakteru o miejskich zasadach zagospodarowania. Są to tereny leśne, tereny porośnięte wysokim drzewostanem oraz tereny zielone. Natomiast, pod drugiej stronie ul. [...] występuje rozproszona zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Wobec powyższego organ prawidłowo przyjął, że przedmiotowy teren zalicza się do terenów określanych jako "poza terenem zabudowy".

Z przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p. wynika, że obiekty budowlane przy autostradzie powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni: w terenie zabudowy - 30 m, poza terenem zabudowy - 50 m. Teren zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. nie może być utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta. Powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Zatem zarzut skarżącej, że niniejszy teren znajduje się w granicach administracyjnych miasta Łodzi Sąd rozpoznający skargę uznał za bezzasadny i nie znajdujący oparcia w przepisach prawa. Autostrada A1 na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została do dróg klasy A. Tym samym według uregulowań u.d.p. wynika, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 50 m. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy wpisano zaś: "linie zabudowy - nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ul. [...] w odległości 10,0 m od granicy pasa drogowego oraz w odległości 30,0 od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady; obowiązująca linia zabudowy w jednakowej odległości od planowanej drogi dojazdowej". W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy słusznie uznały, że wymóg określony w art. 43 ust. 1 u.d.p. w zakresie minimalnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady A1 nie został spełniony w sytuacji, kiedy ten odcinek autostrady przebiega przez obszary pozbawione intensywnej zabudowy o funkcji mieszkalnej, bowiem przedmiotowy odcinek autostrady przebiega przez tereny zielone, tereny leśne oraz tereny porośnięte wysokim drzewostanem.

Dalej Sąd pierwszej instancji podniósł, że jeżeli dany teren jest już zabudowany i na tym terenie lokalizowana jest droga publiczna, to często nieuniknione jest zbliżenie tej drogi do istniejącej zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy do istniejącej drogi publicznej szybkiego ruchu przylegają tereny faktycznie niezabudowane, to istnieje możliwość i konieczność oddalenia przyszłej zabudowy od tej drogi co najmniej w granicach określonych w art. 43 ust. 1 u.d.p. dla terenów niezabudowanych. Przyjęcie stanowiska, że "teren zabudowy" w rozumieniu powołanego wyżej przepisu to także teren, który nie jest zabudowany, lecz zabudowany dopiero będzie, oznacza obejście tego przepisu. Przeczy to celowi tego przepisu, którym jest oddalenie zabudowy od drogi publicznej, zwłaszcza autostrady na terenie, który jest jeszcze niezabudowany i na którym faktycznie jest to możliwe do wykonania. Należy ponadto mieć na uwadze, że nadmierne zbliżanie zabudowy do drogi publicznej powoduje często wysuwanie przez mieszkańców przylegających do drogi terenów roszczeń związanych z negatywnym oddziaływaniem drogi na środowisko. Zatem wykładnia systemowa i celowościowa art. 43 ust. 1 u.d.p. wskazuje, że na równi z "terenem zabudowy" w rozumieniu tego przepisu, nie może być traktowany teren niezabudowany, który dopiero zostanie zabudowany.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: "P.p.s.a.", oddalił skargę jako bezzasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X sp. z o.o. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, spółka zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 43 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że przez teren zabudowy według którego ustala się odległość autostrady od projektowanej zabudowy należy rozumieć teren posiadający charakter miejskich zasad gospodarowania i nie może być on utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta, ani z terenem, który nie jest zabudowany lecz zabudowany dopiero będzie, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisu prawa zarówno celowościowa jak i systemowa prowadzi do wniosku, że ustawodawca w żaden sposób nie zawęził pojęcia terenu zabudowy, a przez ten teren można rozumieć na pewno teren z miejskimi zasadami gospodarowania (jak w tym przypadku), a skoro uzgodnienie ma dotyczyć projektowanej zabudowy to działka objęta wnioskiem nie musi być zabudowana, a wystarczające jest, że znajduje się w terenie zabudowy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 43 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że działka nr [...] objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i w stosunku do której Prezydent Miasta Łodzi sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy znajduje się poza terenem zabudowy, przez co odległość projektowanej zabudowy powinna być w odległości 50 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady i nie jest możliwe jest uzgodnienie zarządcy drogi z uwagi na to, że odległość w/w działki od zewnętrznej krawędzi jezdni Autostrady A1 wynosi jedynie 30 metrów, w sytuacji gdy przedmiotowa działka znajduje się w terenie zabudowy, bowiem jak zauważył już nawet Sąd pierwszej instancji i organ administracji po drugiej stronie ulicy [...] od wskazanej działki nr [...] występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej (która nota bene powstała już wskutek inwestycji strony skarżącej) i planowana inwestycja dotyczy (także) budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przez co odległość projektowanej zabudowy powinna być w odległości 30 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady i jest możliwe jest uzgodnienie zarządcy drogi dla planowanej inwestycji z uwagi na to, że odległość działki od zewnętrznej krawędzi jezdni Autostrady Al wynosi właśnie 30 metrów;

3) naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit, c w związku z art. 134 § 1. art. 135. art. 145 § 1 pkt 1 lit, a i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 126, art. 139 i art. 144 K.p.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi z powodu braku stwierdzenia naruszenia przepisów K.p.a., w sytuacji gdy w tej sprawie doszło co najmniej do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 126, art. 139 i art. 144 K.p.a., poprzez niezgodną z zasadami ogólnymi i regułami postępowania dowodowego najpierw oceną organu administracji, że działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy znajduje się na obszarze zabudowy o funkcji mieszkalnej choć zabudowa nie jest tam intensywna - w postanowieniu z dnia 12 września 2022 r., a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (z naruszeniem zakazu reformationis in peius z przepisu art. 139 w związku z art. 144 K.p.a.) na niekorzyść strony oceną, że działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy jednak nie znajduje się w terenie zabudowy – w postanowieniu z dnia 13.01.2023 r., co powinno skutkować uchyleniem co najmniej zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13.01.2023 r.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13.01.2023 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 12.09.2022 r. oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz strony skarżącej zwrotu poniesionych kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest "w terenie zabudowy", czy też "poza terenem zabudowy", w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p., bowiem od tego zależeć będzie, czy inwestycja ta musi zostać usytuowana w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady A1 co najmniej 30 m – w terenie zabudowy, czy też co najmniej 50 m - poza terenem zabudowy.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, który odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej skarżącemu warunki zabudowy, podkreślając, iż planowane zamierzenie nie spełnia wymogu minimalnej odległości od krawędzi jezdni, obowiązującego poza terenem zabudowy, czyli znajdującego się poza obszarem zabudowanym w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie tej sprawy w pełni przychyla się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu do wyroku NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2715/18, (LEX nr 3572744), w którym przyjęto, że nie ma podstaw do zrównania pojęcia "teren zabudowy" (art. 43 ust. 1 u.d.p.) z "terenem zabudowy" (w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), jak i z pojęciem "terenu zabudowanego" (art. 2 pkt 15 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Jak wskazano w uzasadnieniu do tego wyroku: "rozbieżności terminologicznej w rozpatrywanym zakresie nie znosi (...) wzmianka uczyniona w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), w wyniku której art. 43 ust. 1 ustawy nadano przytoczone wyżej brzmienie. Wprawdzie bowiem zgodnie z nią brzmienie to miało "na celu dostosowanie pojęć użytych w tabeli do definicji < > zawartej w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym", lecz nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie to stanowi wyraz intencji jedynie projektodawcy nowelizacji, nie samego ustawodawcy, który tę nowelizację wprowadził. Wynika to niezbicie z analizy materiałów legislacyjnych dostępnych na stronie internetowej Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (IV kadencji). Otóż projekt ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. przedłożony przez Radę Ministrów (druk nr 3529) rzeczywiście zakładał, że przewidziane w art. 43 ust. 1 ustawy odległości będą odnosiły się do obiektów odpowiednio w obszarze zabudowanym oraz poza obszarem zabudowanym, ale zostało to zmienione na etapie prac parlamentarnych. Już w projekcie ustawy zamieszczonym w sprawozdaniu Komisji Infrastruktury z dnia 1 czerwca 2005 r. (druk nr 4071) znajduje się propozycja zmiany tego przepisu polegająca na nadaniu mu brzmienia, które obecnie obowiązuje, tj. na określeniu wspomnianych odległości w terenie zabudowy oraz poza terenem zabudowy. W efekcie skoro ustawodawca zmodyfikował pierwotny zamysł projektodawcy, prezentowany dotąd w uzasadnieniu projektu, to jego intencje były wprost odmienne od tych, jakie na podstawie tego uzasadnienia przyjął Sąd pierwszej instancji, a mianowicie takie, by odległości obiektów od dróg na terenach zabudowy lub poza nimi były wyznaczane niezależnie od tego, czy tereny te są obszarami zabudowanymi w rozumieniu ustawy-Prawo o ruchu drogowym.". Jak zaznaczono dalej: "w ustawie występują zresztą oba rozważane pojęcia, co już samo przez się wyklucza przypisanie im jednakowego znaczenia. Ten terminologiczny dualizm dostrzegalny jest nawet w treści art. 43 ust. 1 ustawy, w której mowa z jednej strony o sytuowaniu obiektów budowlanych przy drogach oraz o niebędących obiektami budowlanymi reklamach umieszczanych przy drogach poza obszarami zabudowanymi, a z drugiej strony - w analizowanej tabeli - o terenie zabudowy. Obszar zabudowany jest również punktem odniesienia dla ustanowionego w art. 39 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy zakazu umieszczania reklam. Z kolei teren zabudowy pojawił się w definicji ulicy, zamieszczonej w art. 4 pkt 3 ustawy. Według niej ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Dowodzi to, że pojęcie terenu zabudowy ma charakter odrębny w stosunku do pojęcia obszaru zabudowanego oraz że jego treść powinna być ustalana nie w oparciu o akty planowania przestrzennego, (na co wskazuje oddzielenie od drugiego członu przytoczonej definicji słowem "lub"), lecz na podstawie jego cech, w szczególności rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania. Innymi słowy, ocena, czy teren, na którym sytuowany jest obiekt budowlany przy określonej drodze, odznacza się takimi cechami, musi być dokonywana w każdym konkretnym przypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego, jaki ten sposób zagospodarowania obrazuje".

Fakt, że w niniejszej sprawie zaniechano takich ustaleń i ograniczono się do zbadania tego, czy teren ten jest oddzielony znakami wyznaczającymi obszar zabudowany, oznacza, że zasadne okazały się sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie art. 134 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżone postanowienie zostały wydane bez uwzględnienia istotnych okoliczności znajdujących się w materiału dowodowym, przekazanym organowi celem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Należy również zwrócić uwagę na rozbieżności znajdujące się w wydanych w sprawie obydwu postanowieniach Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Jak bowiem trafnie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ww. organ w postanowieniu z dnia 12 września 2022 r. wskazał, że działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy znajduje się na obszarze zabudowy o funkcji mieszkalnej choć zabudowa nie jest tam intensywna, a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ten sam organ w postanowieniu z dnia 13 stycznia 2023 r. wskazał, że działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy nie znajduje się w terenie zabudowy.

Z drugiej strony należy mieć również na uwadze, że lokalizacja terenu na którym ma powstać inwestycja w granicach administracyjnych miasta nie przesądza jeszcze o jego miejskich zasadach zagospodarowania. Teren zabudowy w rozumieniu przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p. nie może być bowiem utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach miasta (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 185/17, LEX nr 2450705).

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, choć niewątpliwie powinien ją uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, które były co najmniej przedwczesne, gdyż organ nie ustalił należycie, czy planowanie zamierzenie ma być realizowane na terenie zabudowy w znaczeniu art. 43 ust. 1 u.d.p., czy też nie. W takim stanie rzeczy należy zastosować art. 188 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dlatego na podstawie tego przepisu w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 września 2022 r. W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organ winien ustalić, czy teren inwestycji znajduje się na terenie zabudowy zgodnie z ww. wytycznymi i w zależności od wyników tych ustaleń, zająć odpowiednie procesowe stanowisko w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a.