Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13 stycznia 2023 r. znak DPZ.WPA-ZOD.4351.91.2022.3.AA w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia 13 stycznia 2023 r., znak DPZ.WPA-ZOD.4351.91.2022.3.AA, po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z 12 września 2022 r., znak O/ŁO.Z-3.4351.269.2022.VK, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym kanalizacją lokalną, lokalnymi ujęciami wody, wewnętrznym układem komunikacyjnym, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] na działce nr [...], w obrębie [...], w Ł., w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego autostrady Al.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2022 r. Kierownik Oddziału Urbanistyki, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.), wystąpił do zarządcy autostrady [...] z o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji

Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Zastępca Dyrektora Oddziału w Ł. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z 12 września 2022 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przywołując treść art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w aspekcie odległości przedmiotowej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi - zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a także dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej - zgodnie z art. 35 ust. 3 ww. ustawy.

Wymieniony art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych normuje minimalne odległości obiektów budowlanych znajdujących się przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni tych dróg, różnicując je w zależności od rodzaju drogi i sposobu zagospodarowania danego terenu (teren zabudowy lub obszar poza terenem zabudowy), na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja. Przy czym, przez rodzaj drogi należy rozumieć autostradę, drogę ekspresową oraz drogę ogólnodostępną, tj. krajową, wojewódzką, powiatową oraz gminną, a przez ww. teren należy rozumieć lokalizację obiektu budowlanego przy danym rodzaju drogi, w terenie zabudowy lub poza terenem zabudowy. W tym miejscu warto wyjaśnić, że przez teren zabudowy należy rozumieć teren, na którym, według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia, dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. W ocenie organu skala zabudowy zurbanizowanej w miejscu przylegania przedmiotowej nieruchomości do pasa drogowego autostrady [...], nie pozwala na przyjęcie, że mamy do czynienia z obszarem zabudowanym. W przedmiotowej sprawie teren objęty wnioskiem, to działka nr [...] położona w obrębie [...], w Ł. przy ul. [...], która przylega do pasa drogowego autostrady [...] po stronie lewej. Przedmiotem inwestycji jest budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym kanalizacją lokalną, lokalnymi ujęciami wody, wewnętrznym układem komunikacyjnym. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów (zdjęcia ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl, wydruk z mapy "GeoServer - BRDv2" prowadzonej przez GDDKiA, projekt stałej organizacji ruchu, kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 (załącznik Nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy) oraz wyniki analizy urbanistycznej (załącznik Nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy) organ ustalił, iż w bezpośrednim sąsiedztwie analizowanej nieruchomości znajdują się tereny leśne, tereny porośnięte wysokim drzewostanem oraz tereny zielone. Natomiast, po drugiej stronie ulicy [...] (przedłużenie ul. [...]) występuje rozproszona zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Odcinek autostrady [...] do którego przylega przedmiotowa działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się na terenie administracyjnym miasta Ł., jednak ten odcinek autostrady przebiega przez obszary pozbawione intensywnej zabudowy o funkcji mieszkalnej.

Wobec powyższego organ przyjął, że przedmiotowy teren zalicza się do terenów określanych jako "poza terenem zabudowy". W świetle bowiem art. 43 ust. 1 Lp. 1 ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 50,00 m dla autostrad poza terenem zabudowy.

W przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy w pkt II.1.2 tj. "Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o przeprowadzoną analizę urbanistyczną ustalono następujące zasady zabudowy", w odnośniku pierwszym wpisano, cyt. linie zabudowy - nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ul. [...] w odległości 10,0 m od granicy pasa drogowego oraz w odległości 30,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady; obowiązująca linia zabudowy w jednakowej odległości od planowanej drogi dojazdowej".

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zauważył, że na ww. załączniku graficznym nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, będącym kopią mapy zasadniczej w skali 1:1000, została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 30,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...].

Wskazał, że odległość określona wymogiem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie została spełniona, w związku z tym organ nie uzgodnił w tym zakresie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Oceniając drugi z aspektów, tj. w zakresie dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, organ działał w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd. Wskazał, że sformułowanie "możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego" należy rozumieć jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy, w tym przypadku dla działki ew. nr [...], położonej w obrębie [...], w Ł., z drogą przy której teren jest położony.

W przedłożonym przez Prezydenta Miasta Ł. projekcie decyzji o warunkach zabudowy ustalającej warunki zabudowy dla omawianej inwestycji w pkt II.3.4, tj. "Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych. Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej I komunikacji. Obsługa komunikacyjna inwestycji: z ul. [...] przez projektowany zjazd (...)".

Odnosząc się do powyższego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wniósł uwag wobec tak sformułowanego zapisu dotyczącego obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji na działce ew. nr [...], położonej w obrębie [...], w Ł.

Dodatkowo mając na względzie wyrażoną w art. 9 k.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował, iż w związku z tym, że planowana inwestycja powstać ma przy pasie drogowym autostrady [...], na którym samochody poruszają się z dozwoloną prędkością wynoszącą 140 km/h, a natężenie ruchu drogowego na analizowanym odcinku ww. autostrady w km od 3114-162 do km 3194-039 "W. Ł. ul. [...] (DW[...]) - W. Ł., ul. [...] (DW [...])" wynosi 49699 poj. na dobę (zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu Drogowego przeprowadzonym w 2020/21). Użytkownicy mających powstać w ramach planowanej inwestycji budynków mieszkalnych jednorodzinnych mogą odczuwać negatywne oddziaływanie hałasu w związku z realizacją budynku w zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania hałasu ww. autostrady. Tak więc, aby budynki mieszkalne jednorodzinne spełniały wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), strona powinna zrealizować inwestycję w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5 ze zm.), dotyczących: nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska, bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów, ochrony przed hałasem, oszczędności energii i izolacyjności cieplnej, zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych.

Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosła K. Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. Zaskarżonemu postanowieniu w całości zarzucono naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art, 107 § 3 w zw. z art, 126 k.p.a. poprzez niezgodną z zasadami ogólnymi i regułami postępowania dowodowego oceną, że działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy znajduje się na obszarze zabudowy o funkcji mieszkalnej choć zabudowa nie jest tam intensywna, jak również, że działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy nie znajduje się w terenie zabudowy;

2) art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy oparte jest o uznanie administracyjne oraz poprzez błędne przyjęcie, że projekt decyzji o warunkach zabudowy w tej sprawie nie może być uzgodniony.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że brak intensywności zabudowy nie zmienia faktu, że obszar inwestycji znajduje się w terenie zabudowy, a co za tym idzie - projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji powinien być przez organ uzgodniony.

W odpowiedzi na skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Istota sprawy sprowadza się do oceny postanowień organów, w którymi odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym kanalizacją lokalną, lokalnymi ujęciami wody, wewnętrznym układem komunikacyjnym przy ul. [...] w Ł. na działce nr [...] (obręb [...]) w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego autostrady [...].

Zdaniem organów, wnioskowana inwestycja nie spełnia odległości określonej wymogiem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, tj. odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 50 m dla autostrad poza terenem zabudowy, co uniemożliwia uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem skarżącej spółki, inwestycja spełnia wszelkie wymagania ustanowione w przepisach prawa, w tym odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 30 m dla autostrad w terenie zabudowy, a zatem organy powinny uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organowi a nie stronie skarżącej.

W pierwszej kolejności wskazać należy na przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi, w zakresie przedmiotowej ustawy, jest art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., który stanowi, iż decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnienie to w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi i dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. w formie postanowienia. Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości i oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy autostrady [...] jest to ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg krajowych, a tym samym organem właściwym do uzgodnień w odniesieniu do tych dróg, jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA"). Projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w aspekcie odległości danej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi (art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) oraz dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest również art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zgodnie z którym organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi oraz art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym poprzez ochronę drogi należy rozumieć działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

W analizowanej sprawie wskazać należy na istotne okoliczności wynikające z akt sprawy a dotyczące przedmiotowej inwestycji. Przedmiotem inwestycji jest budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym kanalizacją lokalną, lokalnymi ujęciami wody, wewnętrznym układem komunikacyjnym na działce nr [...] położonej w obrębie [...], w Ł. przy ul. [...], która przylega do pasa drogowego autostrady [...] po stronie lewej. W bezpośrednim sąsiedztwie analizowanej nieruchomości znajdują się tereny leśne, tereny porośnięte wysokim drzewostanem oraz tereny zielone. Natomiast, po drugiej stronie ulicy [...] (przedłużenie ul. [...]) występuje rozproszona zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Odcinek autostrady [...] do którego przylega przedmiotowa działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się na terenie administracyjnym miasta Ł.

Biorąc pod uwagę uwarunkowania prawne i faktyczne - w ocenie Sądu - organy w sposób bardzo szczegółowy w uzasadnieniu rozstrzygnięć odniosły się do wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie. W szczególności do kwestii spornej między spółką a organami, tj. aspektu dotyczącego możliwości uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie odległości (planowanej przy drodze inwestycji) od zewnętrznej krawędzi jezdni, wskazując, że art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych normuje minimalne odległości obiektów budowlanych znajdujących się przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni tych dróg, różnicując je w zależności od rodzaju drogi i sposobu zagospodarowania danego terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja. Przez rodzaj drogi należy rozumieć autostradę, drogę ekspresową oraz drogę ogólnodostępną, tj. krajową, wojewódzką, powiatową oraz gminną, a przez ww. teren należy rozumieć lokalizację planowanej inwestycji przy danym rodzaju drogi w terenie zabudowy lub poza terenem zabudowy. Z analizy dokonanej przez zarządcę autostrady [...] otoczenia tej autostrady wynika, że obszar, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, tj. dz. nr [...] nie posiada charakteru o miejskich zasadach zagospodarowania. Są to tereny leśne, tereny porośnięte wysokim drzewostanem oraz tereny zielone. Natomiast, pod drugiej stronie ul. [...] występuje rozproszona zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Wobec powyższego organ prawidłowo przyjął, że przedmiotowy teren zalicza się do terenów określanych jako "poza terenem zabudowy".

Z przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, iż obiekty budowlane przy autostradzie powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni: w terenie zabudowy - 30 m, poza terenem zabudowy - 50 m. Teren zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie może być utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta. Powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania (por. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2184/14). Zatem zarzut skarżącej, że niniejszy teren znajduje się w granicach administracyjnych miasta Ł. należy uznać za bezzasadny i nie znajdujący oparcia w przepisach prawa. Autostrada [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została do dróg klasy A. Tym samym według uregulowań ustawy o drogach publicznych wynika, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 50 m. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy wpisano zaś: "linie zabudowy - nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ul. [...] w odległości 10,0 m od granicy pasa drogowego oraz w odległości 30,0 od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady; obowiązująca linia zabudowy w jednakowej odległości od planowanej drogi dojazdowej". W związku z tym, w ocenie Sądu, organy słusznie uznały, że wymóg określony w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zakresie minimalnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...] nie został spełniony w sytuacji kiedy ten odcinek autostrady przebiega przez obszary pozbawione intensywnej zabudowy o funkcji mieszkalnej, bowiem przedmiotowy odcinek autostrady przebiega przez tereny zielone, tereny leśne oraz tereny porośnięte wysokim drzewostanem.

Podkreślenia wymaga, iż przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przewidujący oddalenie zabudowy od istniejącej drogi szybkiego ruchu, jaką jest autostrada ma na celu ochronę przyszłych mieszkańców terenów przylegających do drogi przed jej negatywnym oddziaływaniem. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska. Zrozumiałe jest, iż gmina prowadzi politykę przestrzenną zmierzającą do efektywnego zagospodarowania znajdujących się na jej terenie nieruchomości, przeznaczając znaczną ich część pod zabudowę. Względy ekonomiczne nie mogą jednak przeważać nad zapewnieniem mieszkańcom terenów przylegających do drogi publicznej szybkiego ruchu ochrony przed negatywnym oddziaływaniem takiej drogi na środowisko. Jeżeli dany teren jest już zabudowany i na tym terenie lokalizowana jest droga publiczna, to często nieuniknione jest zbliżenie tej drogi do istniejącej zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy do istniejącej drogi publicznej szybkiego ruchu przylegają tereny faktycznie niezabudowane, to istnieje możliwość i konieczność oddalenia przyszłej zabudowy od tej drogi co najmniej w granicach określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dla terenów niezabudowanych. Przyjęcie stanowiska, że "teren zabudowy" w rozumieniu powołanego wyżej przepisu to także teren, który nie jest zabudowany, lecz zabudowany dopiero będzie, oznacza obejście tego przepisu. Przeczy to celowi tego przepisu, którym jest oddalenie zabudowy od drogi publicznej, zwłaszcza autostrady na terenie, który jest jeszcze niezabudowany i na którym faktycznie jest to możliwe do wykonania. Należy ponadto mieć na uwadze, że nadmierne zbliżanie zabudowy do drogi publicznej powoduje często wysuwanie przez mieszkańców przylegających do drogi terenów roszczeń związanych z negatywnym oddziaływaniem drogi na środowisko. Zatem wykładnia systemowa i celowościowa art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje, iż na równi z "terenem zabudowy" w rozumieniu tego przepisu nie może być traktowany teren niezabudowany, który dopiero zostanie zabudowany.

Odnosząc się do zarzutów polegających na naruszeniu przez GDDKiA art. 7, art, 77, art, 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Sąd wyjaśnia, że art. 7 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wprowadza on ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tj. zasadę prawdy obiektywnej, której realizacja znajduje swoje odzwierciedlenie głównie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących postępowania dowodowego. Jednym z tych przepisów jest art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia materiału dowodowego. Przyjmuje się, iż termin ten należy rozumieć jako skoncentrowanie wszelkich dowodów w sprawie, będących podstawą rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym. Należy w tym zakresie zauważyć także, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądzają o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. Tylko z tego powodu, że zapadłe rozstrzygnięcie nie jest po myśli strony skarżącej, nie można stwierdzić naruszenia przepisów postępowania tyczących gromadzenia materiału dowodowego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 3347/19; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1418/19).

W świetle powyższego dobór faktów istotnych w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynikał z art. 43 ust. 1 oraz art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Z kolei art. 80 k.p.a. nakładał na organy administracji publicznej ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast, w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zdaniem Sądu, organy dokonały szczegółowej analizy sprawy i na podstawie materiału zebranego w sprawie, co wprost i zasadnie uniemożliwiło uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Z tych względów argumenty Spółki należy uznać za nietrafione.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.