Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 453/20 w sprawie ze skargi A. K. i A. G. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 12 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 453/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A.K. i A.G. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 12 maja 2020 r. w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść orzeczenia, tj.:

a) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej i nie dążenie do obiektywnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, a także poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, co na gruncie niniejszej sprawy przejawia się w braku inicjatywy dowodowej oraz w nieprzeprowadzeniu dowodów wnioskowanych przez stronę, a ponadto braku podjęcia wymaganych czynności, co w sytuacji specyfiki celu ustawy o gospodarce nieruchomościami, jakim jest zrekompensowanie obywatelom utraty prawa własności do nieruchomości, a także w sytuacji charakteru przedmiotowej instytucji, powinno w ocenie skarżących prowadzić do znacznie większej inicjatywy organu administracyjnego i dążenia do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie;

b) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie żądania strony z dnia 12 marca 2020 r. dotyczącego przeprowadzenia dowodu mającego znaczenie dla przedmiotowej sprawy, a mianowicie zwrócenia się do innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego o dokonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości co do okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę operatu szacunkowego z dnia 21 października 2019 r.;

c) art. 9 k.p.a. w zw. z art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieinformowanie przez organ o prawach wynikających z art. 157 u.g.n., to jest o możliwości poddania ocenie prawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.:

d) art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości o sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przyjęte do porównania nieruchomości spełniają kryteria podobieństwa, podczas gdy rzeczoznawca wybrał do porównania nieruchomości o niedookreślonym położeniu, o różnej powierzchni oraz nie dokonał porównania i wyjaśnienia proporcji między funkcjami i ich przeznaczeniem, przez co stworzony zbiór "nieruchomości podobnych" w rzeczywistości jest zbiorem pozornym;

e) art. 134 ust. 1-3 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. poprzez jego błędną subsumpcję i uznanie, że operat szacunkowy z dnia 21 października 2019 r. spełnia wymogi powyższego przepisu, w sytuacji gdy, operat nie zawiera określenia wartości nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania oraz przeznaczenia nieruchomości, a także skutkującą brakiem możliwości dokonania niewadliwej oraz niewątpliwej oceny czy w niniejszej sprawie przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie ich wartości w porównaniu z przeznaczeniem wynikającym ze studium;

f) art. 134 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędną subsumpcję i uznanie, że operat szacunkowy z dnia 21 października 2019 r. spełnia wymogi powyższego przepisu, w sytuacji gdy w operacie tym pominięto zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane przeznaczeniem nieruchomości na cel publiczny.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych;

3) rozpoznanie skargi na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Stosownie zaś do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, mając jednak na uwadze, że istotą sporu są zagadnienia materialnoprawne należy w pierwszej kolejności odnieść się do tych zarzutów, albowiem zarzuty dotyczących naruszenia przepisów postępowania mogłyby okazać się zasadne, ale w przypadku zasadności zarzutów materialnoprawnych.

W zarzutach materialnoprawnych szczególnie istotne są zarzuty sformułowane w pkt 2 lit. d i lit. f, a dotyczące naruszenia art. 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2023 r., poz. 344), dalej "u.g.n." w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2021 r., poz. 555,) dalej "rozporządzenie" oraz art. 134 ust. 4 u.g.n. poprzez błędną subsumpcję i uznanie, że operat szacunkowy z dnia 21 października 2019 r. spełniał wymogi powyższych przepisów. Aby odnieść się do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności dokonać prawidłowej wykładni przepisów regulujących problematykę odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych (Dz. U z 2024 r., poz. 311), dalej "specustawy", albowiem prawidłowa wykładnia jest warunkiem poprawnej subsumpcji.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Z tak sformułowanego odesłania należy wywieźć zastosowanie tych przepisów, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania, tzn. przepisów zawartych w dziale III rozdziale 5 u.g.n. - Odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości oraz w dziale IV rozdziale 1 u.g.n. - Określanie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu. Odpowiednie stosowanie oznacza możliwość stosowania wskazanych przepisów wprost, z odpowiednimi modyfikacjami bądź w ogóle. Wspomniane rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 159 u.g.n., zgodnie z którą Minister określając w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając: szczegółowe okoliczności wymienione w pkt 1 do pkt 7, w tym pkt 4 dotyczący sposobu określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. W powołanym rozporządzeniu § 36 dotyczy ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Natomiast przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. wyraża "zasadę korzyści", która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się wg alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jest to zasada ogólna, która podlega modyfikacji na podstawie regulacji prawnych odnoszących się do specustawy drogowej. I tak przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny stanowi, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Powyższe oznacza, że w sytuacji przejęcia nieruchomości w trybie specustawy drogowej, w razie gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, istnieje wyraźny przepis prawa regulujący sposób ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wypada przy tym zauważyć, iż § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny odnosi się do nieruchomości, których przeznaczenie jest odmienne niż cel wywłaszczenia, a zatem nieruchomości te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zostały przeznaczone pod drogę. Konstatacja ta wynika bezpośrednio z treści powyższego przepisu, który wskazując na zwiększenie wartości nieruchomości wyraźnie mówi o tym, że jej dotychczasowe przeznaczenie pozostawało odmienne od przeznaczenia wynikającego z celu wywłaszczenia lub przejęcia. Powyższe uwagi wskazują, iż wśród regulacji prawnych odnoszących się do sposobu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej istnieją przepisy, które w sposób odrębny określają wartość rynkową nieruchomości, której przeznaczenie, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Jeśli zatem z mocy art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, ale jedynie odpowiednio, to przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. nie może znaleźć zastosowania, wówczas stosowana jest zasada wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia. Powyższe oznacza, że wskazane zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 134 ust. 4 u.g.n. są niezasadne, natomiast § 36 ust. 3 rozporządzenia nie był objęty zarzutami.

Z kolei w pkt 2 lit. d skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n., art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § ust. 1 w zw. z § 55 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przyjęte do porównania nieruchomości spełniają kryteria podobieństwa. Powołany art. 153 ust. 1 określa na czym polega podejście porównawcze, art. 4 pkt 16 zawiera definicje nieruchomości podobnej, art. 154 ust. 1 zaś stanowi, że wyboru podejścia, metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Porównywalność nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., nie oznacza identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które cechy nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości.

Zdaniem Naczelnego Sądu, także katalog nieruchomości podobnych uwzględnionych przez biegłego w ramach dokonywanej wyceny, nie budzi zastrzeżeń dających podstawy do zakwestionowania prawidłowości operatu w tym zakresie. Porównywalność nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., nie oznacza identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które cechy nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości. Zatem sama różnica w powierzchni szacowanych działek nie może stanowić o wadliwości sporządzonego w sprawie operatu. Należy przy tym zaznaczyć, że powierzchnia wycenianej nieruchomości wynosi 53m2. W przedmiotowym operacie biegły wskazał na następujące cechy, które wpływają na ceny nieruchomości a należą do nich: położenie ogólne, położenie szczegółowe, parametry fizyczne (kształt, wielkość), dojazd, uzbrojenie. Różnice w tym zakresie pomiędzy nieruchomościami przyjętymi do porównań, a nieruchomością wycenianą podlegała natomiast uwzględnieniu we współczynnikach korygujących, co też w niniejszej sprawie miało miejsce.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt 1 lit. a i lit. b, dotyczących naruszenia art. 7, 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez podważenie zaufania do organów i nie dążenie do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku inicjatywy dowodowej oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania strony z dnia 12 marca 2020 r. dotyczącego przeprowadzenia dowodu, a mianowicie niezwrócenie się do innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego o dokonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są niezasadne. Istota tego zarzutu sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji aprobującego ustalenia organów administracyjnych, a w rezultacie autor skargi kasacyjnej zmierza do zakwestionowania operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wartości nieruchomości, ale nie w trybie przewidzianym w art. 157 u.g.n., natomiast poprzez skłonienie organu do powołania kolejnego biegłego do sporządzenia operatu szacunkowego mimo, że w ocenie organu sporządzony operat jest prawidłowy i nie ma potrzeby sporządzania kolejnego operatu. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu nie zdołały obalić przedłożone przez skarżących kasacyjnie kserokopie aktów notarialnych z marca 2020 r., z których jeden stanowi umowę sprzedaży nieruchomości położonej na terenie o innym przeznaczeniu niż wyceniania nieruchomość oraz zabudowanej budynkiem samoobsługowej pięciostanowiskowej myjni samochodowej, zaś drugi stanowi umowę przedwstępną sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej budynkiem dawnej stolarni mechanicznej. Nieruchomości te nie są zatem podobne do nieruchomości wycenianej i nie mogą stanowić przedmiotu porównań.

Niezasadny jest również zarzut sformułowany pkt 1 lit. c a dotyczący naruszenia art. 9 k.p.a. w zw. z art. 157 u.g.n. poprzez niepoinformowanie strony o prawach wynikających z art. 157 u.g.n. Mianowicie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji na str. 7 uzasadniania zawarto informację o treści art. 157 u.g.n. i możliwości poddania weryfikacji prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego. Z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący podjęli kroki celem skorzystania z rozwiązania zawartego w art. 157 u.g.n. Możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie - w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji - zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. W sytuacji gdy z wnioskiem o weryfikację operatu występuje sama strona, przedłożenie organowi negatywnej oceny dokonanej przez organizację zawodową umożliwia podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu, do którego prawidłowości organ wcześniej nie zgłaszał zarzutów i może spowodować podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Jednak z tej prawnej możliwości skarżący nie skorzystali.

Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.