Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Sygn. akt II SA/Bk 453/20 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi A. K. i A. G. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Starosta Powiatu B., działający na podstawie art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2015 r., poz. 2031, dalej: "specustawa drogowa"), zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej – ul. [...] w Ł., m.in. na działce nr geod. [...] o powierzchni 0,0053 ha położonej w obrębie Ł., miasto Ł., powstałej w wyniku podziału działki nr [...] o powierzchni 0,2211 ha, stanowiącej własność P. spółki cywilnej w B., zatwierdzonego przedmiotową decyzją (vide: punkt II ppkt 30 ww. decyzji). Działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością Gminy Ł., na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej, zaś w pkt IIa ppkt 3 ww. decyzji wskazano, że za m.in. ww. nieruchomość przysługuje odszkodowanie ustalone w odrębnej decyzji wydanej przez Starostę Powiatu B. (dalej: "Starosta").

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Starosta zawiadomił dotychczasowych współwłaścicieli działki nr [...], z której wydzielono przejętą na rzecz Gminy Ł. działkę nr [...], tj. A. K. i A. G., o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za ww. nieruchomość.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] ustalił wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0053 ha na kwotę 3.771 zł (pkt. 1 decyzji), ustalając jednocześnie na ww. kwotę wysokość odszkodowania (pkt 2 decyzji) oraz zobowiązał Burmistrza Ł. do wypłaty ww. odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Powiatu B., będącego wierzycielem hipotecznym ujawnionym w księdze wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości pod nr [...] (pkt 3 decyzji), jednakże decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Wojewoda P. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na utratę aktualności przez operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] września 2017 r., którego potwierdzenia aktualności rzeczoznawca majątkowy odmówił.

W dniu [...] grudnia 2018 r. sporządzony został nowy operat szacunkowy przez innego rzeczoznawcę majątkowego, na podstawie którego decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Starosta ustalił wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0053 ha na kwotę 7.672 zł (pkt. 1 decyzji), ustalając jednocześnie na ww. kwotę wysokość odszkodowania (pkt 2 decyzji) oraz zobowiązał Burmistrza Ł. do wypłaty ww. odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Powiatu B., będącego wierzycielem hipotecznym ujawnionym w księdze wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości pod nr [...] (pkt 3 decyzji). Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr W[...]Wojewoda P. uchylił ww. decyzję, wskazując na konieczność dokonania korekty operatu szacunkowego lub sporządzenia nowego, uwzględniającego podstawowe przeznaczenie wycenianej nieruchomości, zgodnie z treścią art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2018, poz. 2204 ze zm., dalej: "u.g.n.") - w szczególności zaś zgodnie z ust. 2 ww. przepisu, wedle którego w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wskutek powyższego, organ I instancji zwrócił się w dniu [...] sierpnia 2019 r. do rzeczoznawcy majątkowego o skorygowanie operatu szacunkowego z uwzględnieniem zaleceń zawartych w uzasadnieniu ww. decyzji Wojewody P. Rzeczoznawca majątkowy w dniu [...] października 2019 r. przedłożył do akt skorygowany operat, do którego zastrzeżenia wniósł w dniu [...] listopada 2019 r. A. K.. Wskazał w nich na wadliwe określenie wartości wycenianej nieruchomości oraz nieprawidłowy dobór nieruchomości przyjętych do porównania. Do zarzutów tych rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. wskazując, że przedstawione przez A. K. przykładowe transakcje dotyczą nieruchomości o przeznaczeniu usługowym bez funkcji produkcyjnej, podczas gdy transakcje przyjęte do porównania w operacie, mają przeznaczenie produkcyjno-usługowe, które jest przeznaczeniem porównywalnym do przeznaczenia nieruchomości wycenianej. Odnosząc się zaś do zaproponowanej przez A. K. transakcji obejmującej nieruchomość położoną w obrębie I., gmina J., rzeczoznawca wyjaśnił, że transakcja ta została zawarta w warunkach szczególnych i na mocy § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej: "rozporządzenie RM") nie może być źródłem informacji o cenach przy wycenie nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Starosta ustalił wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0053 ha na kwotę 6.651 zł (pkt. 1 decyzji), ustalając jednocześnie na ww. kwotę wysokość odszkodowania (pkt 2 decyzji) oraz zobowiązał Burmistrza Ł. do wypłaty ww. odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Powiatu B., będącego wierzycielem hipotecznym ujawnionym w księdze wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości pod nr [...] (pkt 3 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji Starosta powołał się na przepisy u.g.n. regulujące zasady ustalania wysokości odszkodowania, w tym: art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1-4, art. 135 ust. 1-4, art. 154 ust. 1-3 i art. 156 ust. 1 u.g.n., a także na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia 30 grudnia 2003 r. nr XVI/107/03 (Dz.Urz.Woj.Podl 2004, Nr 7, poz. 165, dalej: "plan miejscowy"), wedle których nieruchomość, z której wydzielono działkę przejętą na własność Gminy Ł., w chwili wydania decyzji z dnia [...] października 2016 r., położona była na obszarze oznaczonym symbolem 44PP oznaczającym teren zakładów produkcyjnych obsługi transportu kolejowego oraz innych zakładów produkcyjnych, rzemieślniczych baz, składów i magazynów oraz usług funkcjonujących na obszarze z dopuszczeniem zmiany istniejącej funkcji na inne cele. W dalszej części uzasadnienia Starosta dokonał oceny sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego wycenianej nieruchomości, wskazując m.in., że wartość nieruchomości została oszacowana na podstawie cen transakcyjnych siedmiu nieruchomości, których przeznaczenie było tożsame z jej aktualnym przeznaczeniem, z zastosowaniem podejścia porównawczego i użyciem metody porównywania parami. Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy wyselekcjonował do porównania trzy nieruchomości, najbardziej podobne do szacowanej działki, wyliczając kwotowe wartości poprawek dla cech takich jak: położenie ogólne, usytuowanie szczegółowe, parametry fizyczne, dojazd i uzbrojenie, które zastosował podczas porównywania wycenianej nieruchomości z trzema nieruchomościami podobnymi, położonymi w obrębach: G., C. i Ł.. Oszacowana wartość 1m2 gruntu wycenianej działki została ustalona na 125,49 zł, wobec czego wartość całej nieruchomości określona została, po zaokrągleniu do pełnych złotych, na 6.651 zł. Kolejno Starosta stwierdził, że w operacie nie występują błędy rachunkowe oraz, że jest on logiczny, został sporządzony przez uprawnioną osobę i zawiera wymagane treści, wobec czego może służyć jako dowód w sprawie. Orzekając zaś o wypłacie kwoty odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego, organ powołał się na art. 18 ust. 1a, 1b i 1c specustawy drogowej, wskazując, że zadłużenie dotychczasowych właścicieli wydzielonej nieruchomości przekracza kwotę przysługującego odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy ww. decyzję, podzielając w jej uzasadnieniu ustalenia organu I instancji oraz odnosząc się do zarzutów odwołujących się: A. K. i A. G. W tym ostatnim względzie Wojewoda P. wskazał, że przytoczone przez rzeczoznawcę majątkowego dane nieruchomości przyjętych do porównania są wystarczające do ich zlokalizowania oraz do oceny ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej, przy uwzględnieniu pozostałych ich cech wskazanych w operacie. W odniesieniu do różnej powierzchni nieruchomości porównawczych, powołał się na § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia RM, wedle którego do wyceny przyjmuje się parametry działki, z której wydzielono nieruchomość przeznaczoną pod drogę, a więc w tym przypadku 2211 m2, podczas gdy działki porównawcze mają powierzchnię od 755 m2 do 5666 m2. W ocenie organu odwoławczego nie są to różnice, które uniemożliwiałyby przyjęcie wskazanych w operacie nieruchomości do porównań, tym bardziej, że biegły zastosował poprawki kwotowe uwzględniając cechę wielkości nieruchomości. Za niezasadny organ odwoławczy uznał również zarzut dotyczący braku przeprowadzenia przez biegłego analizy dotyczącej możliwości zastosowania zasady korzyści, wobec dokonanej przez niego analizy rynku nieruchomości zarówno o przeznaczeniu produkcyjno-usługowym, jak i nieruchomości drogowych, która wykazała, że ceny nieruchomości o przeznaczeniu produkcyjno-usługowym kształtują się w przedziale od 76,16 zł/m2 do 150 zł/m2, ze średnią ceną 103,57 zł/m2, zaś ceny nieruchomości drogowych wynosiły od 10,09 zł/m2 do 52,28 zł/m2, z ceną średnią 30,12 zł/m2.

Skargę na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku A. K. oraz A. G. zrzucając jej:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 134 ust. 1-3 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia RM przez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że operat szacunkowy z dnia 21 października 2019 r. spełnia wymogi powyższego przepisu, w sytuacji gdy, operat nie zawiera określenia wartości nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania oraz przeznaczenia nieruchomości, a także skutkującą brakiem możliwości dokonania niewadliwej oraz niewątpliwej oceny, czy w niniejszej sprawie przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie ich wartości w porównaniu z przeznaczeniem wynikającym ze studium;

b) art. 134 ust. 4 u.g.n. przez jego błędne zastosowanie przez uznanie, że operat szacunkowy z dnia [...] października 2019 r. spełnia wymogi powyższego przepisu, w sytuacji gdy w operacie tym pominięto zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane przeznaczeniem nieruchomości na cel publiczny;

c) art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM poprzez uznanie że przyjęte do porównania nieruchomości spełniają kryteria podobieństwa, podczas gdy rzeczoznawca wybrał do porównania nieruchomości o niedookreślonym położeniu, o różnej powierzchni oraz nie dokonał porównania i wyjaśnienia proporcji między funkcjami i ich przeznaczeniem, przez co stworzony zbiór nieruchomości podobnych w rzeczywistości jest zbiorem pozornym;

2. Naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść orzeczenia, tj.:

a) art. 7 k.p.a. przez naruszenie wyrażonej tam zasady prawdy obiektywnej i nie podjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, a także poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, co na gruncie niniejszej sprawy przejawia się w braku inicjatywy dowodowej oraz w nieprzeprowadzeniu dowodów wnioskowanych przez stronę, a ponadto braku podjęcia wymaganych czynności, co w sytuacji specyfiki celu u.g.n., jakim jest zrekompensowanie obywatelom utraty prawa własności do nieruchomości, a także w sytuacji charakteru przedmiotowej instytucji, powinno w ocenie odwołującego prowadzić do znacznie większej inicjatywy organu administracyjnego i dążenia do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie;

b) art. 8 k.p.a w zw. z 77 §1 k.p.a., przez prowadzenie postępowania przez organ w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej i naruszenie nałożonego na niego obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie co do wszystkich istotnych i spornych okoliczności, a także obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w sytuacji gdy istniały istotne i sporne okoliczności faktyczne niedające się wyjaśnić bez wiadomości specjalnych obiektywnych w sprawie specjalistów z zakresu wyceny nieruchomości;

c) art. 78 §1 k.p.a. przez nie uwzględnienie żądania strony z dnia [...] marca 2020 r. dotyczącego przeprowadzenia dowodu mającego znaczenie dla przedmiotowej sprawy, a mianowicie zwrócenia się do innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego o dokonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości co do okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę operatu szacunkowego z dnia [...] października 2019 r.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, dołączając do skargi kserokopie aktów notarialnych stanowiących umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego i prawa własności działek, położonych w sąsiedztwie wycenianej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2020 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że nie mieli oni możliwości oceny zasadności ustaleń przyjętych przez rzeczoznawcę, zwłaszcza w zakresie nieruchomości przyjętych do porównań, względem których rzeczoznawca odmówił ujawnienia danych. Podniósł również, że o możliwości weryfikacji operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie stanowisko strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości, a ponadto strony o powyższej możliwości nie zostały poinformowane pomimo kwestionowania przez nie na każdym etapie szacowanej wysokości odszkodowania. Końcowo podkreślił, że przedłożone przez skarżących akty notarialne wskazują na realną rynkową wartość porównywalnych nieruchomości gruntowych w cenie 330 zł/m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zasadności decyzji Wojewody P. z dnia [...] maja 2018 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2020 r., wydaną w wyniku przeprowadzenia postępowania w sprawie wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną nr [...] o powierzchni 0,0053 ha, położoną w obrębie Ł., miasto Ł., a przejętą na rzecz Gminy Ł. na mocy wyżej opisanej ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej w trybie specustawy drogowej. Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy rozstrzygnięcie ustalające wartość ww. nieruchomości oraz wysokość odszkodowania na kwotę 6.651 zł oraz zobowiązujące Burmistrza Ł. do wypłaty ww. odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Powiatu B., będącego wierzycielem hipotecznym ujawnionym w księdze wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości pod nr [...]. Jak wynika bowiem z treści księgi wieczystej prowadzonej przed podziałem dla działki nr [...], w dziale IV ujawniono hipotekę przymusową w kwocie 123.062 zł ustanowioną na rzecz Skarbu Państwa – Starosty Powiatu B., jako zabezpieczenie wierzytelności – zobowiązania z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Z tego względu zastosowanie w sprawie znalazł art. 18 ust. 1a-1c specustawy drogowej, czego skarżący nie kwestionują.

Przedmiotowa działka powstała w wyniku podziału działki nr [...] o powierzchni 0,2211 ha (zatwierdzonego na mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), stanowiącej przed podziałem współwłasność skarżących, będących wspólnikami spółki cywilnej pod nazwą P. s.c. z siedzibą w B. Jak właściwie ustalono w sprawie (czego również nie kwestionują skarżący), w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka nr [...] położona była na obszarze oznaczonym w planie miejscowym, zmienionym m.in. w dniu 28 marca 2013 r. uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ł. (Dz.Urz.Woj.Podl. 2013, poz. 1519), symbolem 44PP stanowiącym, wedle § 5 ust. 1 planu miejscowego, tereny zakładów produkcyjnych obsługi transportu kolejowego oraz innych zakładów produkcyjnych, rzemieślniczych, baz, składów i magazynów oraz usług funkcjonujących na obszarze, przy czym w planie miejscowym zawarto również zapis o tym, że dopuszcza się zmianę istniejącej funkcji na inne cele.

Kwestią sporną stanowiącą podstawę zarówno składanych przez skarżących na etapie postępowania administracyjnego odwołań, jak i skargi wywiedzionej w niniejszej sprawie, jest zaś wysokość ustalonego przez organy odszkodowania, a tym samym i wycena przedmiotowej nieruchomości. Sformułowane zaś przez skarżących zarzuty naruszenia prawa materialnego odnoszą się bezpośrednio do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono ww. wartości.

Rozważania w niniejszej sprawie rozpocząć należy od stwierdzenia, że odszkodowanie za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, na mocy ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ustalane jest w odrębnym postępowaniu (vide: art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Wedle art. 12 ust. 4f tej ustawy, odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Na mocy zaś art. 12 ust. 5 tej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej - ustanawiającego odrębne i szczególne względem przepisów u.g.n., zasady ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie specustawy drogowej. Przepis ten stanowi m.in., że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 ww. ustawy). Odszkodowanie za nieruchomości wydzielone i wywłaszczone pod drogi publiczne, ustala się zatem i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, uregulowanych w u.g.n., którą, z uwagi na brzmienie art. 23 specustawy drogowej, stosuje się w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi w zakresie nie objętym specustawą.

Generalne zasady dotyczące ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (w tym przejęte pod drogi) reguluje rozdział 5 działu III u.g.n. Znajdujący się tam art. 130 ust. 2 u.g.n. stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. co do zasady podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Przy określaniu wartości rynkowej uwzględnia się natomiast w szczególności: jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (vide: art. 134 ust. 2 u.g.n.). Stosownie natomiast do art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy sporządzający opinię określającą wartość nieruchomości, na podstawie której następuje ustalenie wysokości odszkodowania (vide: ww. art. 130 ust. 2 u.g.n.), uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, reguluje powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (rozporządzenie RM).

W tym miejscu podkreślić należy, że skoro ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, to operat szacunkowy stanowi istotny i konieczny dowód w sprawie. Podlega on jednak - stosownie do dyspozycji art. 77 k.p.a - swobodnej ocenie organu administracji, a więc takiej jakiej podlega każdy inny dowód (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2470/12, Legalis nr 1042530, czy wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r. sygn. I OSK 417/06, Lex nr 281387). Choć operat jest autorską opinią specjalisty posiadającego w tym kierunku stosowną wiedzę oraz uprawnienia, to sporządzający go rzeczoznawca nie ma jednak pełnej swobody w określaniu wartości nieruchomości. Musi bowiem mieć na względzie regulacje prawne, normujące zasady oraz wytyczne dokonywanej wyceny. W takim też zakresie podlega on ocenie dokonywanej przez organy w toku postępowania administracyjnego, kontrolowanej następnie przez sąd administracyjny. Podkreślić przy tym należy, że przeprowadzona ocena nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły oraz organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, mająca jako jedyna, uprawnienie do dokonania merytorycznej oceny prawidłowości sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę operatu szacunkowego (vide: art. 157 ust. 1 u.g.n.). Ani zatem organy, ani sąd administracyjny, nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, natomiast ich rzeczą jest zbadanie, czy został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest on logiczny i zupełny. Jedynie operat odpowiadający powołanym wyżej przepisom prawa, a przy tym oparty na prawidłowych i rzetelnych danych, stanowiących podstawę oszacowania wartości nieruchomości oraz zawierający wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.

Sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia [...] października 2019 r. został poddany ocenie przez organy obu instancji. W wyniku zaś przeprowadzonej kontroli sąd doszedł do wniosku, że organy te słusznie uznały, że odpowiada on przepisom prawa, a tym samym, że mógł stanowić dowód na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Sporządzający go rzeczoznawca majątkowy szczegółowo bowiem opisał stan otoczenia przedmiotowej nieruchomości, wskazując, że jest ona położona w obszarze zabudowy miasta Ł., w obszarze terenów dawnych Zakładów Naprawczych Taboru Kolejowego w Ł., które są sukcesywnie poddawane rewitalizacji. Rzeczoznawca ustalił również, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację inwestycji drogowej działka nr [...] nie była zagospodarowana, a także, ustalił przeznaczenie przejętej działki posiłkując się zapisami planu miejscowego obowiązującego w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. w dniu [...] października 2016 r., wyjaśniając przy tym z jakich względów w niniejszej sprawie nie znalazły zastosowania przepisy art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., ustanawiające tzw. zasadę korzyści i tym samym dlaczego wartość nieruchomości ustalono według aktualnego sposobu użytkowania, a nie według przeznaczenia drogowego, przy użycia podejścia porównawczego z zastosowanie metody porównywania parami. Ponadto rzeczoznawca wyczerpująco oraz logicznie uzasadnił wybór podejścia porównawczego przy zastosowaniu ww. metody, dobierając do porównania nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz ustalając współczynniki korygujące, ze względu na różnice dotyczące takich cech rynkowych przyjętych do porównania nieruchomości jak: położenie ogólne, usytuowanie szczegółowe, parametry fizyczne (kształt, powierzchnia), dojazd i uzbrojenie. Zasadnie przy tym rzeczoznawca przypisał tym cechom trzystopniową gradację, którą w sposób szczegółowy wyjaśnił. Spośród zaś katalogu 18 transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, rzeczoznawca wytypował trzy transakcje, które dotyczyły nieruchomości najbardziej podobnych, uzasadniając przy tym swój wybór oraz stosując współczynniki korekt dotyczące ww. cech rynkowych wybranych nieruchomości. W ten sposób rzeczoznawca obliczył średnią wartość jednostkową na 125,49 zł/m2, która po przemnożenia przez powierzchnię przejętej działki dała wartość 6.651 zł. Uzyskane wyniki przeprowadzonych obliczeń znalazły z kolei pełne odzwierciedlenie we wnioskach końcowych operatu. Rzeczoznawca przy tym w sposób szczegółowy odniósł się do złożonych przez skarżących zastrzeżeń, wyjaśniając z jakich względów nie może ich uwzględnić.

W ocenie sądu, sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Spełnia on bowiem wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu RM oraz opiera się na rzetelnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Operat nie zawiera także żadnych wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów u.g.n. Mając powyższe na uwadze, sąd uznał, że dokonana przez biegłego wycena nie budzi zastrzeżeń, zaś przeprowadzona przez organy ocena dowodowa operatu szacunkowego, jest rzetelna, wyczerpująca oraz nie nosi znamion dowolności. Pozwoliło to na obdarzenie operatu pełną mocą dowodową oraz przyjęcie go za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

Podniesione zaś przez skarżących zarzuty naruszenia prawa materialnego w istocie stanowią niedopuszczalną polemikę z treścią ww. operatu, nie popartą dowodami, które skutecznie mogłyby podważyć prawidłowość jego sporządzenia. Przy czym pierwszy z nich nie zasługuje na uwzględnienie z tego względu, że wbrew zawartym w nim twierdzeniom rzeczoznawca dokonał jednoznacznego oszacowania wartości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym oraz o przeznaczeniu według aktualnego sposobu użytkowania, dochodząc do wniosku, że nieruchomości o przeznaczeniu drogowym osiągały na badanym terenie ceny niższe niż nieruchomości produkcyjno-usługowe, co uprawniało do odstąpienia, zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia RM, od zastosowania zasady korzyści. W konsekwencji zasadny jest również wniosek, że przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny nie zwiększyło jej wartości, co przemawiało za niezasadnością drugiego z ww. zarzutów. Z kolei trzeci z nich, jako ingerujący w uprawnienia merytoryczne rzeczoznawcy majątkowego i nie poparty jakimkolwiek materiałem dowodowym, stanowi jedynie arbitralne przypuszczenia skarżących.

Sąd nie podziela również zarzutów naruszenia prawa procesowego. Wymienione w pierwszych dwóch z nich przepisy, nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W ocenie sądu, organy nie dopuściły się naruszenia ww. przepisów. Dopełniły one bowiem wszelkich wymogów procesowych koniecznych do ustalenia wartości przejętej nieruchomości. Przede wszystkim w sposób prawidłowy skompletowały materiał dowodowy oraz ustaliły okoliczności faktyczne istotne w kontekście rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Organy oceniły zebrany materiał dowodowy zgodnie zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, czego wyrazem są pisemne motywy zapadłych rozstrzygnięć, w pełni oddające rzeczywisty stan rzeczy i zawierające przekonywującą argumentację, a więc odpowiadające warunkom opisanym w art. 107 § 3 k.p.a. Organy dokonały prawidłowej wykładni powołanych przepisów, przytoczyły najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy konkluzje wynikające z operatu szacunkowego oraz dokonały jego wyczerpującej oceny w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Zauważyć przy tym należy, że subiektywne przekonanie strony o wadliwości sporządzonego operatu, samo w sobie nie może świadczyć o jego nieprzydatności, tym bardziej, że w sprawie niniejszej nie doszło do jego merytorycznego zakwestionowania przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się w tym miejscu do podnoszonej przez skarżących kwestii konieczności sporządzenia nowej wyceny wskazać trzeba, że skoro w materiale dowodowym znajduje się prawidłowo sporządzony operat szacunkowy, brak było podstaw do uwzględniania żądania skarżących o powołanie nowego biegłego. Jeżeli bowiem przeprowadzona przez organy ocena dowodu jakim jest operat szacunkowy nie budzi wątpliwości, a zastrzeżenia strony w istocie sprowadzają się do kwestionowania jego merytorycznej treści, argumentację tą należało uznać za wysoce stronniczą i pozbawioną siły przekonywania, która nie może prowadzić do pozbawienia mocy dowodowej prawidłowo sporządzonego dokumentu i podjęcia przez organ czynności zmierzających do zlecenia wykonania nowej wyceny, nie mając ku temu żadnych logicznych przesłanek. Skoro zatem operat szacunkowy będący podstawą ustalenia odszkodowania został sporządzony w niniejszej sprawie zgodnie z obowiązującymi, powołanymi wyżej przepisami, brak jest podstaw do uznania, że organy niezasadnie odmówiły powołania kolejnego biegłego. Podkreślić przy tym należy, że zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem.

Prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego nie zdołały również obalić przedłożone przez skarżących kserokopie aktów notarialnych z marca 2020 r., z których jeden stanowi umowę sprzedaży nieruchomości położonej na terenie o innym przeznaczeniu niż wyceniana nieruchomość oraz zabudowanej budynkiem samoobsługowej pięciostanowiskowej myjni samochodowej, zaś drugi stanowi umowę przedwstępną sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się m.in. z działki zabudowanej budynkiem dawnej stolarni mechanicznej. Nieruchomości te nie są zatem podobne do nieruchomości wycenianej i nie mogą stanowić przedmiotu porównania.

Reasumując, stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, albowiem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym jak i prawnym, właściwie zastosowano, stanowiące podstawę wydanych decyzji, przepisy prawa materialnego, nie dopuszczając się przy tym naruszenia przepisów proceduralnych. Również sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o oddaleniu skargi.