Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego (organ I instancji) decyzją z dnia "[...]" nałożył na Przedsiębiorstwo A (skarżący, strona skarżąca) karę pieniężną w wysokości 6 tys. zł z uwagi na brak ważnego formularza jazdy, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (u.o.t.d.).

Organ I instancji podniósł, że w dniu 13 września 2019 r. na Przejściu Granicznym w A funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili kontrolę autobusu A - numer rejestracyjny "[...]". Pojazdem kierował K. D.. Podczas kontroli stwierdzono wykonywanie międzynarodowego okazjonalnego transportu osób z naruszeniem obowiązku posiadania ważnego formularza jazdy. Na podstawie protokołu kontroli drogowej z dnia 13.09.2019, ustalono że w przedmiotowym dniu K. D. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej dokonywał przewozu 31 pasażerów na trasie A - B. W trakcie kontroli ustalono, że formularz jazdy nr "[...]" (książka nr "[...]"), był wykorzystany i dokumentuje przejazd z dnia 11-12.09.2019 r. na trasie A - C i z powrotem z 31 pasażerami. W formularzu jako rodzaj usługi wskazano pole C - "przewozy bez pasażerów tam i wszyscy pasażerowie są zabierani w tym samym miejscu i przewożeni do Państwa, w którym przewoźnik ma swoją siedzibę", numer rejestracyjny pojazdu "[...]". Ustalono, że przedmiotowa kontrola miała miejsce w dniu 13.09.2019 r. na kierunku wjazd na terytorium RP, wykonywana była innym środkiem transportu, tj. "[...]" (co kierowca wskazał w polu nr 7 jako tzw. nieprzewidzianą zmianę). Na innej trasie tj. A-C i z powrotem. Jak również nie zgadza się sam rodzaj usługi zaznaczone pole C (pełny opis pola powyżej), podczas gdy zgodnie z zebranym materiałem dowodowym winno być zaznaczone pole B - "przewozy z pasażerami tam/bez pasażerów - z powrotem).

W ocenie organu I instancji każdorazowe wykonywanie przewozu od punktu początkowego do celu podróży i z powrotem winno być wykonywane na odrębnym (nowym) formularzu. Posługiwanie się w dniu kontroli formularzem jazdy dotyczącym przejazdów wykonanych w innych dniach skutkuje brakiem ważnego formularza jazdy, co stanowi naruszenie art. 27 ust. 1 u.o.t.d.

Skarżący pismem z dnia 9 stycznia 2020 r. złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie nałożenia kary pieniężnej. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 27 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na dowolnym i tendencyjnym stanowisku organu I instancji i oparcie orzeczenia na dowolnych ustaleniach stwierdzających naruszanie wskazanego przepisu.

W uzasadnieniu podniósł, że nie zgadza się z interpretacją przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, iż każdorazowy przewóz z punktu początkowego do celu podróży i z powrotem powinien być wykonywany na odrębnym formularzu.

W ocenie skarżącego wypełnił on formularz zgodnie z dyspozycją art. 27 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zaś gdyby przyjąć stanowisko prezentowane przez organ, to skarżący w nowym formularzu musiałby umieścić te same informacje, które zawarł w pierwszym. Wskazał również, że strona rosyjska wymaga jednego, tego samego formularza wypełnionego w sposób, w jaki zrobił to skarżący.

Skarżący zarzucił również, że stwierdzone naruszenie nie widnieje ani w ustawie

o transporcie drogowym ani w załącznikach do ustawy. W wykazie naruszeń ustawodawca przewidział 3 naruszenia związane z formularzem jazdy, tj. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego osób bez posiadania w pojeździe ważnego wymaganego formularza jazdy, okazanie przez kierowcę formularza jazdy podczas wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego osób, który nie zawiera: wpisanych wszystkich kierowców lub prawidłowej liczby przewożonych pasażerów.

W ocenie skarżącego żadne ze wskazanych oraz przewidzianych przez

ustawę naruszeń nie dotyczyło go w dniu kontroli.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że w trakcie przedmiotowej kontroli kierowca okazał kontrolującym formularz jazdy nr "[...]" (książka "[...]"). Na formularzu zostało zaznaczone pole 4C określające rodzaj wykonywanej usługi: przewozy pasażerskie bez pasażerów tam i wszyscy pasażerowie są zabierani w tym samym

miejscu i przewożeni do Państwa, w którym Przewoźnik ma siedzibę". Podczas gdy

w momencie kontroli bezsprzecznie wykonywany był rodzaj usługi określony w części 4B formularza, tj. "przewozy z pasażerami tam/bez pasażerów z powrotem".

Przedstawiony przez kierowcę formularz jazdy nie wypełniał dyspozycji zawartej

w normie art. 13 ust. 1 umowy INTERBUS, tj. nie został wystawiony dla skontrolowanej

podróży przed jej rozpoczęciem oraz dyspozycji zawartej w art. 27 ust. 1 u.t.d. – formularz został wystawiony na inny rodzaj przewozów niż miał miejsce w rzeczywistości.

Formularz jazdy nr "[...]" nie zawierał wpisanych wymaganych informacji, pozwalających na zaklasyfikowanie rodzaju faktycznie wykonywanego przewozu w momencie kontroli, co bezsprzecznie oznacza, że w momencie kontroli w dniu 13 września 2019 r. Skarżący zaś nie okazał funkcjonariuszowi urzędu celno-skarbowego ważnego formularza jazdy. Wadliwy formularz jazdy, tj. nieodpowiadający rodzajowi przewozu jest natomiast równoznaczny z jego brakiem i obliguje organ do nałożenia kary pieniężnej.

Tym samym w ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną na podstawie lp. 2.13 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. za wykonywanie międzynarodowego przewozu osób bez posiadania w pojeździe ważnego wymaganego formularza jazdy.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiódł skarżący, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów:

prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 (w domyśle organu Kpa) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 27 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym,

procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8 Kpa poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy, pominięcie istotnych okoliczność stanowiących podstawę do wydania decyzji, co było działaniem rażąco sprzecznym z podstawowymi zasadami

rzetelnego procesu administracyjnego.

W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła, że organ II instancji w sposób wadliwy podtrzymał decyzję organu I instancji i przytoczył argumenty, które były kwestionowane przez skarżącego, a w jego ocenie nie powinny stanowić podstawy zaskarżonej decyzji administracyjnej. Organy obu instancji w sposób zupełnie dowolny i swobodny oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, a także

dopuściły się nieuprawnionej, szeroko pojętej wykładni przepisu art. 27 ust. 1 ustawy

o transporcie drogowym. W ocenie organu każdorazowe wykonywanie przewozu od punktu początkowego do celu podróży i z powrotem winno być wykonywane na odrębnym nowym formularzu. Zdaniem Spółki takie wnioskowanie czy interpretacja obowiązujących przepisów jest zbyt dalekie i niezasadne. Należy stwierdzić, że przewoźnik wypełnił formularz zgodnie z dyspozycją art. 27

ust. 1 ustawy. W tym przepisie nie ma bowiem zapisu, aby przewoźnik miał wypełniać drugi, nowy, odrębny formularz jazdy oraz w jakich sytuacjach. Ponadto strona rosyjska twierdzi, że w takich okolicznościach przewozu jak w dniu kontroli, nie może on wypełniać nowego, odrębnego formularza jazdy. Wymagają jednego, tego samego formularza, wypełnionego w sposób, w jaki zrobił to przewoźnik.

Strona skarżąca podniosła, że stwierdzone przez organ naruszenie nie widnieje ani w ustawie o transporcie drogowym, ani w załącznikach do tej ustawy. W wykazie naruszeń, będącym załącznikiem do ustawy o transporcie drogowym, ustawodawca przewidział trzy naruszenia związane z formularzem jazdy, tj. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego osób bez posiadania w pojeździe ważnego wymaganego formularza jazdy, okazanie przez kierowcę formularza jazdy podczas wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego osób, który nie zawiera: 1) wpisanych wszystkich kierowców, 2) prawidłowej liczby pasażerów. Żadne z powyższych i przewidzianych przez ustawodawcę naruszeń nie dotyczyło

skarżącego w dniu kontroli.

Strona skarżąca wskazała na przepisy regulujące tryb postępowania

administracyjnego, zarzucając organowi rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie co do zasady podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2167).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 6 tys. zł z uwagi na brak ważnego formularza jazdy, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140), u.o.t.d..

Stosownie do wspomnianego przepisu art. 27 u.o.t.d. przy wykonywaniu przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym wymagany jest formularz jazdy zawierający w szczególności dane dotyczące oznaczenia przedsiębiorcy, numeru rejestracyjnego pojazdu, rodzaju usługi, miejsca początkowego i miejsca docelowego przewozu drogowego oraz listę imienną przewożonych osób.

W realiach niniejszej sprawy w dniu 13 września 2019 r. na Przejściu Granicznym w A funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili kontrolę autobusu A-numer rejestracyjny "[...]". Podczas kontroli stwierdzono wykonywanie międzynarodowego okazjonalnego osób z naruszeniem obowiązku posiadania ważnego formularza jazdy. Na podstawie protokołu kontroli drogowej z dnia 13.09.2019, ustalono że w przedmiotowym dniu K. D. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej dokonywał przewozu 31 pasażerów na trasie A-B. W trakcie kontroli ustalono, że formularz jazdy nr "[...]" (książka nr "[...]"), był wykorzystany i dokumentuje przejazd z dnia 11-12.09.2019 r. na trasie A-C i z powrotem z 31 pasażerami.

W ocenie organów każdorazowe wykonywanie przewozu od punktu początkowego do celu podróży i z powrotem winno być wykonywane na odrębnym (nowym) formularzu.

Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 87 ust 1 u.o.t.d., podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia

16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto w myśl ust. 1 ppkt. 2 litera b

wykonując przewóz drogowy osób przy wykonywaniu międzynarodowych przewozów

wahadłowych lub okazjonalnych - odpowiednie zezwolenie lub formularz jazdy.

Zgodnie zaś z art. 87 ust. 3 u.o.t.d., przedsiębiorca lub podmiot są odpowiedzialni za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne w wymagane dokumenty, które kierowca, zobligowany przepisem art. 87 ust. 1 u.t.d., winien posiadać przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu.

W sprawie znajduje również zastosowanie umowa w sprawie

międzynarodowych okazjonalnych przewozów pasażerów autokarami i autobusami (Umowa INTERBUS), sporządzona w Brukseli dnia 11 grudnia 2000 r. (Dz.U.UE.L.2002.321.13, zm. DZ.U.UE.L. 2012.8.38), dalej: umowa INTERBUS. Umowa ta została przyjęta przez Polskę i stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym ma także zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Z kolei Artykuł 10 umowy reguluje, że wykonywanie przewozów, o których mowa w Artykule 6, odbywać się będzie na podstawie dokumentu kontrolnego wydanego przez właściwe władze lub inna upoważniona jednostkę Umawiającej się strony, w której przewoźnik ma swoją siedzibę. Dokument kontrolny ma formę książki zawierającej 25 formularzy jazdy, każdy w dwóch egzemplarzach, dających się odłączyć (Artykuł 11).

Przedmiotowy formularz w rubryce rodzaj przewozów zawiera: A. Przewozy przy drzwiach zamkniętych; B. Przewozy z pasażerami "tam"/bez pasażerów – z powrotem; C. Przewozy bez pasażerów "tam" i wszyscy pasażerowie są zabierani w tym samym miejscu i przewożeni do Państwa, w którym przewoźnik ma siedzibę.

W formularzu dokumentującym sporny przejazd jako rodzaj usługi wskazano pole C - "przewozy bez pasażerów tam i wszyscy pasażerowie są zabierani w tym samym miejscu i przewożeni do Państwa, w którym przewoźnik ma swoją siedzibę" (formularz jazdy Nr "[...]", akta adm.).

Co istotne, stosownie do Artykułu 13 rzeczonej umowy formularz jazdy będzie przez przewoźnika wystawiony w dwóch egzemplarzach dla każdej podróży, przed jej rozpoczęciem (ust. 1). W przypadku przewozów "tam" wykonywanych bez pasażerów, o których mowa w Artykule 6 (3), lista pasażerów może być wypełniona, jak tego wymaga ustęp 2, w momencie zabierania pasażerów.

Zwrócić należy również uwagę na art. 6 umowy INTERBUS, który, określając przewozy okazjonalne zwolnione z obowiązku zezwolenia, rozróżnia tzw. przewozy z pasażerami "tam" i bez pasażerów - "z powrotem" (art. 6 ust. 2 umowy INTERBUS) oraz przewozy, w czasie których podróż "tam" odbywa się bez pasażerów i wszyscy pasażerowie są zabierani z tego samego miejsca (art. 6 ust. 3 lit. a), b), c) umowy INTERBUS).

Biorąc pod uwagę wskazane regulacje prawne, które niewątpliwie mają zastosowanie w sprawie, a także dokonując analizy zawartości formularza jazdy, trzeba dojść do wniosku, że przedmiotowy przejazd powinien być określony jako – Przewozy z pasażerami "tam" /bez pasażerów – z powrotem. Niewątpliwie bowiem każdorazowe wykonywanie przewozu od punktu początkowego do celu podróży i z powrotem winno być wykonywane na odrębnym (nowym) formularzu.

Organy prawidłowo przyjęły zatem, że posługiwanie się w dniu kontroli (13.09.2019 r.) formularzem jazdy dotyczącym przejazdów wykonanych w innych dniach (11-12.09.2019 r.) skutkuje brakiem ważnego formularza jazdy. Ponadto zakreślono w formularzu jazdy Przewozy bez pasażerów "tam" i wszyscy pasażerowie są zabierani w tym samym miejscu i przewożeni do państwa, w którym przewoźnik ma swoją siedzibę, co było wprawdzie zgodne z wykonywanym przewozem, ale w dniach 11-12.09.2019 r.

Tym samym zasadnie nałożyły na skarżącego karę pieniężną na podstawie lp. 2.13 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. za wykonywanie międzynarodowego przewozu osób bez posiadania w pojeździe ważnego wymaganego formularza jazdy.

Przedstawiony zatem przez kierowcę formularz jazdy nie wypełnia dyspozycji zawartej w normie art. 13 ust. 1 umowy INTERBUS, tj. nie został wystawiony dla skontrolowanej podróży przed jej rozpoczęciem oraz dyspozycji zawartej w art. 27 ust. 1 u.t.d. – formularz został wystawiony na inny rodzaj przewozów niż miał miejsce w rzeczywistości.

Nie może być zatem mowy o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 27 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Nie ma też znaczenia podnoszona przez skarżącego odmienna praktyka określania rodzaju przedmiotowego przewozu na terenie Federacji Rosyjskiej. Skarżący zobligowany jest do przestrzegania przepisów obowiązujących na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, a te jak wykazano, zobowiązywały go do wypełnienia dwóch formularzy.

Zwrócić należy uwagę, że już raz skarżący został upomniany w sierpniu 2019 r. za tożsame naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Jak wynika z pisma Kierownika Oddziału Celnego z dnia 2 grudnia 2019 r. (znajdujące się w aktach adm. sprawy) przewoźnik (skarżący) został pouczony o obowiązku wypełniania formularza jazdy na każdy przejazd w relacji dwustronnej. Uznał on stanowisko funkcjonariuszy celno-skarbowych i wypisał nowy formularz jazdy, deklarując jednocześnie stosowanie się do wskazanej interpretacji. Stanowisko organów odnośnie do konieczności wypełniania dwóch formularzy w przypadku przejazdu dwuetapowego było zatem doskonale znane skarżącemu. Pomimo to dopuścił się on ponownie wskazanego naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w decyzjach wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. W konkluzji nie można więc zgodzić się ze wskazanymi w skardze naruszeniami prawa procesowego i podnoszonym przez stronę skarżącą niewystarczającym w wielu aspektach przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego.

W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.