Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak- Sudyka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2021 r. sygn. akt III SAB/Gl 155/21 w sprawie ze skargi P. G. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz P. G. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 października 2021 r. sygn. akt III SAB/Gl 155/21 oddalił skargę P. G. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

P. G. (dalej: "skarżący") w dniu [...] maja 2021 r. wystąpił do Wójta Gminy [...] (dalej: "organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej "na temat wszystkich ofert wraz z propozycją ceny, jakie wpłynęły w zapytaniu ofertowym na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie jurajskiej Gminy [...]".

W odpowiedzi z dnia 9 czerwca 2021 r. organ udostępnił skarżącemu informację co do wykazu oferentów, którzy odpowiedzieli na zapytanie ofertowe w przedmiotowym postępowaniu. Organ poinformował skarżącego, która z ofert została wyłoniona w procedurze, wraz z podaniem zaoferowanej przez ww. podmiot stawki za wozokilometr. Jednocześnie organ wskazał, że informacje dotyczące zaproponowanych cen, znajdujące się w treści niewybranych ofert złożonych w przedmiotowym zapytaniu ofertowym, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; zwana dalej: "u.d.i.p.").

Następnie pismem z dnia 10 czerwca 2021 r. skarżący wniósł o "uzupełnienie odpowiedzi o przesłane oferty cenowe przypisane do poszczególnych kontrahentów".

W odpowiedzi na wspomniany wniosek pismem z dnia 15 czerwca 2021 r. organ poinformował skarżącego, że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone w oparciu o tryb przewidziany w art. 22 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1944; zwana dalej: "u.p.t.z."), dopuszczający bezpośrednie zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie transportu zbiorowego. Zgodnie z art. 22 ust. 9 pkt 1 u.p.t.z. w niniejszym postępowaniu nie stosuje się ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2019; zwana dalej: "p.z.p.") z wyłączeniem art. 36 p.z.p. Nie znajduje więc zastosowania m.in. regulacja z art. 222 p.z.p. zobowiązująca zamawiającego do udostępnienia informacji o cenach i kosztach zawartych w ofertach. Należy również zauważyć, że w u.p.t.z. brak jest regulacji, która wskazywałaby na jawność ofert innych wykonawców po dokonaniu ich otwarcia. Odpowiadając skarżącemu organ ponownie wskazał, że informacje dotyczące zaproponowanych cen, znajdujących się w treści niewybranych ofert złożonych w zapytaniu ofertowym, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p.

W dniu 5 sierpnia 2021 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę skarżącego organ wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że dokonując kontroli według wskazanych kryteriów nie stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że spór w sprawie dotyczy wyjaśnienia, czy żądana informacja – udostępnienia zaproponowanych cen, znajdująca się w treści złożonych niewybranych ofert - stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., a w związku z tym, czy wobec ich efektywnego nieudostępnienia, względnie niewydania odmownej decyzji z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., organ pozostaje w bezczynności.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Natomiast żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Organ trafnie uznał, że oferta dotycząca zaproponowanych cen, znajdująca się w treści niewybranych ofert złożonych w przedmiotowym zapytaniu ofertowym, poprzez jej złożenie w organie nie staje się automatycznie dokumentem urzędowym. Jest dokumentem prywatnym stanowiącym akt woli zawarcia umowy. Organ odpowiedział na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, udzielając informacji w zakresie określonym wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nastąpiło to przed wniesieniem skargi do Sądu. Sprawa zakresu złożonych ofert przez podmioty prywatne nie stanowiła informacji publicznej, o czym organ poinformował skarżącego.

Sąd I instancji podkreślił, że dokumenty przetargowe w czasie trwania postępowania przetargowego nie są dostępne w trybie u.d.i.p. Złożone oferty są dokumentem prywatnym i służą do wyłonienia przyszłej strony umowy. Są dokumentem pomocniczym dla organizatora przetargu i podlegają ocenie w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 kwietnia 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 27/20). Same oferty nie stanowią informacji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 812/05).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Tym samym organ w dacie wniesienia skargi do Sądu nie pozostawał bezczynny.

Podsumowując, w niniejszej sprawie Sąd uznał, że przedmiotowa informacja nie ma charakteru informacji publicznej, albowiem informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają zwłaszcza wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej (innego podmiotu wykonującego zadania publiczne – por. art. 4 u.d.i.p.). Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r., II OSK 812/05 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Sąd I instancji w pełni tę tezę podzielił, podkreślając przy tym, że ustawa nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Zdaniem WSA w Gliwicach dokument prywatny skierowany do władzy publicznej, względnie do podmiotu wykonującego zadania publiczne, niezależnie od tego, czy i jaki jest jego cel, często współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt takiego czy innego postępowania. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do danego podmiotu i służy realizacji określonych zadań nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do władz publicznych albo podmiotów wykonujących zadania publiczne przez podmiot prywatny nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do nich zaadresowany i znajduje się w ich posiadaniu. Art. 6 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu.

Zatem nie jest trafne stanowisko skarżącego, oparte na wybranych wyrokach sądów administracyjnych, albowiem wydane one zostały w zupełnie odmiennych stanach faktycznych.

Tym samym organ w dacie wniesienia skargi do Sądu nie pozostawał bezczynny. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwana dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę jako niezasadną.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm., zwana dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. poz. 483, zwana dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 1 ust. 1, w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 lit. c) w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., przez oddalenie skargi P. G. na bezczynność Burmistrza (uprzednio Wójta) Gminy [...], w wyniku arbitralnego uznania, iż żądana przez skarżącego kasacyjnie informacja dotycząca ofert wraz z propozycją ceny, jakie wpłynęły w zapytaniu ofertowym "Na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie jurajskiej Gminy [...]", nie stanowi informacji publicznej, z uwagi na przyjęcie, że dokumenty przetargowe stanowią dokumenty prywatne, skierowane do organów administracji publicznej przez podmioty prywatne, nie są to wobec tego dokumenty urzędowe, podczas, gdy:

(i) informacja mająca walor informacji publicznej obejmuje znacznie szerszy zakres pojęciowy, a co za tym idzie bezpodstawne jest jej zawężanie oraz utożsamianie jej z dokumentem urzędowym tj. dokumentem sporządzonym przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1444);

(ii) informacja mająca walor informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również takich jak dokumenty, które nie zostały wytworzone przez podmioty publiczne, niemniej odnoszą się do nich i ich działalności;

(iii) art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jedynie katalog przykładowych informacji publicznych, co powoduje, że jak to zauważył WSA w Gliwicach, mając na względzie jak najszersze rozumienie informacji publicznej, uznać należy za nią nie tylko informacje wymienione w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., ale też inne spełniające warunki uznania za informację publiczną;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 i § 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p. przez oddalenie skargi skarżącego kasacyjnie, na skutek błędnego uznania, że organ I instancji nie pozostaje w stanie bezczynności, gdy w zakresie w jakim nie uwzględnił on wniosku skarżącego kasacyjnie nie wydał on decyzji administracyjnej, a jedynie poinformował o przyczynach braku udostępnienia informacji, co świadczy o ciągłym pozostawaniu w bezczynności przez Burmistrza (uprzednio Wójta) Gminy [...], jak również pozbawieniu możliwości obrony swojego interesu prawnego przez skarżącego kasacyjnie w trybie postępowania administracyjnego;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. oraz w zw. z art. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), przez zaakceptowanie dokonanej przez Burmistrza (uprzednio Wójta) Gminy [...] wybiórczej i instrumentalnie poprowadzonej analizy akt sprawy administracyjnej, której konsekwencją pozostało arbitralne i całkowicie niezgodne z treścią dokumentacji przyjęcie, iż:

(i) żądanie zawarte we wniosku skarżącego kasacyjnie udostępnienia danych dotyczących przetargów na realizację usługi transportu publicznego w związku z zapytaniem ofertowym "Na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie jurajskiej Gminy [...]" zostało wykonane, a pozostałe informacje, jakich udostępnienia oczekiwał nie spełniały wymogów definicyjnych informacji publicznej;

(ii) żądana przez skarżącego kasacyjnie do udostępnienia informacja zawierająca oferty wraz z propozycją ceny, jakie wpłynęły w zapytaniu ofertowym "Na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie jurajskiej Gminy [...]", stanowi dokument prywatny, pochodzący od podmiotu prywatnego, a zatem nie zawiera się w definicji art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i nie podlega udostępnieniu;

przez co doszło do popełnienia uchybień będących skutkiem arbitralnego, niezgodnego z ustawą u.d.i.p., jak i orzecznictwem sądowoadministracyjnym przyjęcia, iż zakres w/w wniosku skarżącego kasacyjnie nie jest objęty regulacją wynikająca z u.d.i.p. i wskutek tego brak merytorycznego odniesienia się przez WSA w Gliwicach do zarzutów podniesionych przez skarżącego kasacyjnie w skardze do WSA w Gliwicach;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn odmowy uznania żądanych informacji za informacje publiczne, a tym samym zastosowania wyjątku od udostępniania informacji publicznej, wewnętrznej sprzeczności orzeczenia, z jednoczesnym brakiem wykazania w uzasadnieniu oceny merytorycznej Wyroku WSA w Gliwicach i w istocie naruszeniem prawa skarżącego kasacyjnie do rzetelnego postępowania sądowego, a to przez:

(i) uznanie i przesądzenie, iż informacja żądana przez skarżącego kasacyjnie stanowi dokument prywatny, pochodzący od jego wystawcy, a tym samym niepodlegający upublicznieniu;

(ii) zawężenie żądanej wnioskiem skarżącego kasacyjnie informacji mającej walor informacji publicznej jedynie do dokumentu urzędowego określonego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w tym też szczególnie ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię i (i) zawężenie pojęcia informacji publicznej i utożsamienie jej jedynie z faktycznym brzmieniem dyspozycji art. 6 ust. 2 u.d.i.p. normującej definicję dokumentu urzędowego, (ii) przyjęcie, iż objęte wnioskiem skarżącego kasacyjnie oferty wraz z propozycją ceny, jakie wpłynęły w zapytaniu ofertowym "Na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie jurajskiej Gminy [...]", stanowią dokumenty prywatne i ich treść nie podlega udostępnieniu w ramach u.d.i.p., gdyż nie dotyczą one spraw majątkowych jednostki samorządu terytorialnego;

2) naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914, zwana dalej: "Prawo prasowe") w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. z dnia 4 kwietnia 2019 r., Dz.U. z 2019 r. poz. 869, zwana dalej: "u.f.p."), w zakresie w jakim gwarantują one prawo do uzyskiwania informacji (zwłaszcza przez prasę) o działalności organów władzy publicznej i wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, będące też skutkiem błędnej interpretacji przepisów określonych w ppkt 1 powyżej, prowadzące do utrzymania w mocy wadliwego stanowiska Burmistrza (uprzednio Wójta) Gminy [...], wskutek uznania, że wniosek skarżącego kasacyjnie nie dotyczy informacji publicznej i przez to nie leży w granicach u.d.i.p., mimo iż żądane wnioskiem skarżącego kasacyjnie oferty wraz z propozycją ceny, jakie wpłynęły w zapytaniu ofertowym "Na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie jurajskiej Gminy [...]", odnoszą się bezpośrednio do organu zobowiązanego i jego działalności tj. Burmistrza (uprzednio Wójta) Gminy [...], i stanowią podstawę do zmniejszenia jego aktywów, a przez to naruszenie zasady jawności finansów publicznych, która zakłada informowanie opinii publicznej o działaniach dotyczących majątku podmiotów publicznych, a także naruszenie prawa dziennikarza do uzyskiwania informacji na temat działalności organów publicznych, która zgodnie z art. 3a Prawa prasowego odbywa się wyłącznie w oparciu o przepisu u.d.i.p.,

3) art. 16 ust. 1 i 3 u.d.i.p. przez brak dostrzeżenia i zakwestionowania przez WSA w Gliwicach niewydania przez Burmistrza (uprzednio Wójta) Gminy [...] decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej w zakresie nieuwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie, a tym samym dopuszczenia się bezczynności i pozbawienia skarżącego kasacyjnie możliwości kwestionowania stanowiska organu;

4) stanowiące konsekwencję powyżej podniesionych naruszeń prawa procesowego, jak i prawa materialnego naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przez brak jego zanalizowania i zastosowania, a przez to wypowiedzenia uznania, iż za udostępnieniem informacji wnioskowanych przez skarżącego kasacyjnie przemawiał interes publiczny, a z uwagi na konieczność uznania ich za informacje publiczne, wymagane było wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej na zasadzie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. nie zaś wyłącznie poinformowanie o nieudostępnieniu.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości i uwzględnienie skargi przez uznanie, iż Burmistrz (uprzednio Wójt) Gminy [...] pozostawał w stanie bezczynności i wyznaczenie terminu na realizację obowiązku udzielenia informacji w przedmiocie ofert wraz z propozycją ceny, jakie wpłynęły w zapytaniu ofertowym "Na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie jurajskiej Gminy [...]", a także uznanie, iż bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i orzeczenie organowi grzywny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim należy podnieść, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. W związku z tym przy jej sporządzaniu wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej.

Podnieść należy, że art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl zaś art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do zasady rozpoznaniu w pierwszej kolejności powinny podlegać zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podlegać winny rozpoznaniu w niewątpliwym stanie faktycznym sprawy. Jednakże w niniejszej sprawie, z uwagi na specyficzny przedmiot postępowania generujący powiązanie zakresu ustaleń stanu faktycznego z podstawą materialnoprawną decyzji, należy rozpoznać zarzuty skargi kasacyjnej łącznie.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały skonstruowane bardzo szeroko, jednak w istocie sprowadzają się do kwestionowania przez skarżącego kasacyjnie stanowiska Sądu I instancji polegającego na ocenie jako prawidłowego stanowiska organu, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż zostały ujęte w dokumentach prywatnych, a nie urzędowych.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmował oferty cenowe przypisane do poszczególnych kontrahentów, jakie wpłynęły w zapytaniu ofertowym na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie jurajskiej Gminy [...]. Zdaniem Sądu I instancji powyższe informacje znajdują się w dokumentach prywatnych, a zatem nie stanowią informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutów skonstruowanych w punkcie I.1) i w punkcie II.1) i 2) skargi kasacyjnej należy wskazać, że prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy. Realizację powyższego przepisu stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest także to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i jakiej sprawy dotyczą. Istotne jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez niego wytworzonych, jak i te, których podmiot zobowiązany używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Informacja publiczna odnosi się zatem do "faktów", a nie do "dokumentów", a pojęcie "faktu" należy rozumieć szeroko. Analiza art. 6 u.d.i.p. wykazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem należy objąć każdą czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Organy publiczne, a precyzyjniej określając - organy uprawnione do wykonywania zadań publicznych, z założenia nie podejmują innych czynności, jak załatwianie spraw publicznych. Jak wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny z wyroku z dnia 30 października 2002 r., (sygn. akt II SA 1956/02, opubl. w LEX nr 78062) informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują w zakresie tych kompetencji. Prawo do informacji publicznej jest więc zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, opubl. w LEX nr 144641).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniała taka właśnie wyjątkowa sytuacja. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokumentacja postępowania prowadzonego w oparciu o art. 22 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym jako zbiór dokumentów zgromadzonych i/lub wytworzonych przez podmiot prowadzący to postępowanie stanowi co do zasady informację publiczną, obowiązkiem organu jest jednak ustalenie, czy można udostępnić konkretny dokument (bądź konkretną treść zawartą w dokumencie) na podstawie przepisów ustawy o dostępie od informacji publicznej. W orzecznictwie zasadnie podkreśla się, że poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach (administracyjnych) mogą być przedmiotem informacji publicznej, lecz jedynie wówczas, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Nie są zaś sprawami publicznymi konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 655/02; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02 - publ. w: J. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, "Dostęp do informacji publicznej", Warszawa 2007; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1153/03; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 marca 2009 r., sygn. IV SAB/Po 24/08; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. I OSK 947/09; postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. I OSK 771/11). W ocenie Sądu pogląd ten jest aktualny również w niniejszej sprawie. Oferty złożone w postępowaniu zmierzającym do zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego nie mogą być traktowane jako nie dotyczące spraw publicznych. Każda procedura tocząca się przed organami państwa – nawet taka, która kończy się zawarciem umowy – ma charakter postępowania w sprawie publicznej, a podmiot decydujący się na udział w takiej procedurze musi liczyć się z tym, że podawane przez niego informacje będą objęte zakresem sprawy o charakterze publicznym. Wnioskowana do udostępnienia informacja polegająca na uzyskaniu przez wnioskodawcę informacji w zakresie zaproponowanych cen w sprawie zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu drogowego ma zatem co do zasady charakter informacji publicznej. Okoliczność wniesienia oferty do podmiotu zobowiązanego przez podmiot prywatny nie ma wpływu na kwalifikację oferty z punktu widzenia dopuszczalności kwalifikowania jej jako informacji publicznej.

Podkreślić należy, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższy pogląd w całości. Zasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jedynie wyliczenie przykładowe, a nie wyczerpujące, informacji stanowiących informacje publiczne.

Prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniała taka właśnie wyjątkowa sytuacja. Podkreślić należy, że dokumentacja postępowania zmierzającego do zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, jako zbiór dokumentów zgromadzonych, pozyskanych i/lub wytworzonych przez podmiot prowadzący to postępowanie, stanowi co do zasady informację publiczną, obowiązkiem organu jest natomiast ustalenie, czy można udostępnić konkretny dokument (bądź konkretną treść zawartą w dokumencie) na podstawie ustawy o dostępie od informacji publicznej.

Zarzuty podniesione w punkcie I.1) skargi kasacyjnej są zatem zasadne, gdyż Sąd I instancji dokonał błędnej oceny żądania wniosku o udostępnienie informacji w kontekście posiadania przez żądaną informację przymiotu informacji publicznej. W powyższym kontekście są również zasadne zarzuty sformułowane w punkcie I.3) skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do zarzutu sformułowanego w punkcie I.2) i II.4) skargi kasacyjnej należy podnieść, że podmiot zobowiązany, do którego wpływa żądanie udostępnienia informacji publicznej, winien informację udostępnić w formie czynności materialno-technicznej lub odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, w szczególności po rozważeniu istnienia przesłanek odmowy jej udostępnienia wskazanych w art. 5 u.d.i.p. Konsekwencją błędnego określenia charakteru żądanej informacji jako niemającej waloru informacji publicznej było nierozważenie kwestii zasadności wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z: 15 czerwca 2012 r. I OSK 1931/11; 27 lutego 2008 r. II FSK 1771/06; 20 stycznia 2009 r. I GSK 1185/07; 17 lipca 2009 r. II FSK 592/08; 10 października 2007 r. II GSK 204/07; 7 czerwca 2011 r. II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r. II OSK 632/05, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015 r. II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r. II OSK 63/18, LEX nr 2578626), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Za pomocą powyższego zarzutu nie można natomiast skutecznie polemizować ze stanowiskiem Sądu I instancji, co w istocie chciał uczynić skarżący kasacyjnie, wskazując w uzasadnieniu zarzutu, iż kwestionuje "uznanie i przesądzenie, iż informacja żądana przez Skarżącego Kasacyjnie stanowi dokument prywatny, pochodzący od jego wystawcy, a tym samym niepodlegający upublicznieniu" oraz "zawężenie żądaniem wnioskiem Skarżącego Kasacyjnie informacji mającej walor informacji publicznej jedynie do dokumentu urzędowego określonego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.".

Nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w punkcie II.2). Należy podnieść, że co do zasady zarzuty naruszenia prawa materialnego rozpatrywać należy w ustalonym, niewątpliwym stanie faktycznym. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odnosił się do kwestii związanych z realizacją przesłanek art. 3a ustawy Prawo prasowe, jak również art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 3a ustawy Prawo prasowe w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nie jest zrozumiały zarzut niezastosowania powyższego przepisu w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji oceniał zasadność skargi odnosząc się w pełni do regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Szczegółowe odniesienie się do powyższych zarzutów jest zbędne na obecnym etapie postępowania, wobec przesądzenia zasadności zarzutów odnoszących się do oceny charakteru informacji objętej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

W związku z dostrzeżonymi uchybieniami orzeczono po myśli art. 185 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w kwestii charakteru informacji objętej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej jako informacji publicznej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.