Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2021 r. sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.

Skarżący P. G. w dniu [...]r wystąpił do Wójta Gminy O. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej "na temat wszystkich ofert wraz z propozycją ceny, jakie wpłynęły w zapytaniu ofertowym na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na ternie [...] Gminy O.."

W odpowiedzi z dnia 9 czerwca 2021r organ udostępnił skarżącemu informację co do wykazu oferentów, którzy odpowiedzieli na zapytanie ofertowe w przedmiotowym postępowaniu. Organ poinformował skarżącego, która z ofert została wyłoniona w procedurze wraz z podaniem zaoferowanej przez ww. podmiot stawki za wozokilometr. Jednocześnie organ wskazał, że informacje dotyczące zaproponowanych cen, znajdujące się w treści niewybranych ofert złożonych w przedmiotowym zapytaniu ofertowym, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001r o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2020r. poz.2176 tj.) dalej u.d.i.p. Następnie pismem z dnia 10 czerwca 2021r. skarżący wniósł o "uzupełnienie odpowiedzi o przesłane oferty cenowe przypisane do poszczególnych kontrahentów". W odpowiedzi na wspomniany wniosek pismem z dnia 15 czerwca 2021r organ poinformował skarżącego że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone w oparciu o tryb przewidziany w art. 22 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j.Dz.U.2020 r. poz.1944) dalej zwana u.p.t.z., dopuszczający bezpośrednie zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie transportu zbiorowego. Zgodnie z art. 22 ust.9 pkt 1 u.p.t.z. w niniejszym postępowaniu nie stosuje się ustawy z dnia 11 września 2019 r. prawo zamówień publicznych (t.j.Dz. U.z 2019r. poz.2019) zwana dalej p.z.p. z wyłączeniem art.36 p.z.p. Nie znajduje wiec zastosowania m.in. regulacja z art. 222 p.z.p. zobowiązująca zamawiającego do udostępnienia informacji o cenach i kosztach zawartych w ofertach. Należy również zauważyć, że w u.p.t.z. brak jest regulacji, która wskazywałaby na jawność ofert innych wykonawców po dokonaniu ich otwarcia. Odpowiadając skarżącemu organ ponownie wskazał, że informacje dotyczące zaproponowanych cen, znajdujących się w treści niewybranych ofert złożonych w zapytaniu ofertowym nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art.6 u.d.i.p. W dniu 5 sierpnia 2021 r. do organu wpłynęła skarga wnioskodawcy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji mającej walor informacji publicznej żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia 26 maja 2021 r. przez brak udostępnienia skarżącemu informacji na temat wszystkich ofert wraz z propozycją ceny jakie wpłynęły w zapytaniu ofertowym "Na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie [...] Gminy O.". Skarżący wniósł o :

1.stwierdzenie na podstawie artykułu 149 par.1 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem skarżącego z dnia 26 maja 2021 r. o udostepnienie mu informacji na temat wszystkich ofert wraz z propozycją ceny jakie wpłynęły w zapytaniu ofertowym "Na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie [...] Gminy O." poprzez wydanie sprzecznej z wnioskiem odpowiedzi odmawiającej udostępnienia części żądanej informacji mającej walor informacji publicznej w efekcie czego organ w istocie nie udostępnił żądanej przez skarżącego informacji publicznej.

2.stwierdzenie na podstawie art.149 par.1 w związku z art.149 par.1a p.p.s.a., że bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem skarżącego z dnia 26 maja 2021 r. to jest udostepnienia mu informacji na temat wszystkich ofert wraz z propozycją ceny jakie wpłynęły w zapytaniu ofertowym "Na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego [...] Gminy O." miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

3.wymierzenie na podstawie art.149 par.2 p.p.s.a. w związku z art.154 par.6 p.p.s.a. organowi grzywny w wysokości [...] złotych ([...] złotych).

W odpowiedzi na skargę skarżącego organ wnosi o oddalenie skargi w całości.

Organ wskazuje, że postępowanie pod nazwą "świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie [...] Gminy O." zostało przeprowadzone w trybie art.22 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. u.p.t.z." Dz.U. z 2021 r. poz.1371) wprowadzonym do polskiego porządku prawnego na podstawie art.5 ust.3 rozporządzenia (WE) Nr 1370/2007 Parlamentu europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) Nr 1107/70 (dalej zwane rozporządzenie), to jest w trybie bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Istotą instytucji bezpośredniego zawarcia umowy na świadczenie usług jest odstąpienie od konkurencyjnej procedury przetargowej. Co oznacza, że w przypadku przeprowadzenia przedmiotowego postępowania nie mają zastosowania szczególne warunki przewidziane dla procedury konkurencyjnego przetargu, to jest otwartość dla wszystkich podmiotów, sprawiedliwa i zgodna z zasadami przejrzystości i niedyskryminacji. Nadto organ wskazał, że pismem z dnia 9 czerwca 2021 r. doręczył skarżącemu informację na temat wykonawców, którzy złożyli oferty oraz oferty wybranej w postępowaniu wraz z jej propozycją cenową i tym samym zrealizował żądanie wyrażone we wniosku z dnia 26 maja 2021 r. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 7 lipca 2016r. (sygn. akt.I OSK 39/15) stan bezczynności oznacza sytuację, w której pomimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art.5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art.14 ust.2 tej ustawy bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostepnienia w trybie przepisów u.d.i.p. W oparciu o powyższe orzeczenie nie powinno ulegać wątpliwości, że organ udostępniając informacje na temat podmiotów, które złożyły oferty oraz wybranej oferty cenowej nie dopuścił się stanu bezczynności, tym samym uznać należy, że zarzut skarżącego jest bezpodstawny. Nadto organ wskazuje, że z wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2014 r. (sygn. akt. I OSK 3070/13), wynika że informacją publiczną co do zasady są tylko dokumenty urzędowe, a więc wytworzone przez organ w ramach realizacji powierzonych mu zadań. Nie wszystkie pisma będące w posiadaniu Urzędu mają ten walor. Dokument prywatny, który trafia do organu nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. Organ nie może go więc udostępniać osobom trzecim w ramach wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ wskazał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Nadto organ podnosi, iż nie pozostaje w bezczynności bowiem odpowiedział skarżącemu zgodnie z jego pismem, a także udzielił pisemnej informacji co do części, która w jego ocenie nie stanowi informacji publicznej. Organ wskazał, że nie udostępniając treści ofert, które nie zostały wybrane w postępowaniu, w tym propozycji ofert cenowych postąpił zgodnie z przepisami prawa oraz judykatury. Organ kierował się bowiem stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych w zbliżonych sprawach, a także poglądami doktryny w zakresie rozumienia pojęcia "trybu bezpośredniego zawarcia umowy", tym samym nie można uznać, aby działania organu rażąco naruszały prawo. Nadto organ podnosi, że również bezzasadny jest wniosek skarżącego o nałożenie na organ grzywny, albowiem organ nie uchylał się od obowiązku udzielenia informacji publicznej, lecz udostępnił skarżącemu żądaną informację, w zakresie w jakim uznał, że stanowi ona informację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j., Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j., Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 4 p.p.s.a.. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na skutek złożonej skargi badany jest tylko zarzut bezczynności podmiotu zobowiązanego.

Zdaniem Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem Sąd dokonując kontroli według wyżej wskazanych kryteriów nie stwierdził że organ pozostaje w bezczynności.

W ocenie Sądu można uznać, że postępowanie, którego dotyczy skarga na bezczynność złożona przez skarżącego, jest postępowaniem do pewnego stopnia odformalizowanym, do którego generalnie nie stosuje się ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "KPA") (chyba, że miałoby dojść do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Nie ulega wątpliwości, że Skarżący w sprawie w dniu 26 maja 2021r wystąpił do Wójta Gminy O. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej "na temat wszystkich ofert wraz z propozycją ceny, jakie wpłynęły w zapytaniu ofertowym na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na ternie [...] Gminy O.."

Zdaniem skarżącego jest on uprawniony do ubiegania się o udostępnienie wnioskowanych informacji w oparciu o u.d.i.p.

Bezsporne jest, że odpowiadając na wniosek skarżącego, organ poinformował skarżącego, co do wykazu oferentów, którzy odpowiedzieli na zapytanie ofertowe w przedmiotowym postępowaniu. Organ poinformował skarżącego, która z ofert została wyłoniona w procedurze wraz z podaniem zaoferowanej przez ww. podmiot stawki za wozokilometr. Jednocześnie organ wskazał, że w zakresie wniosku o informacje dotyczące zaproponowanych cen, znajdujące się w treści niewybranych ofert złożonych w przedmiotowym zapytaniu ofertowym, nie stanowią one informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001r o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2020r poz.2176 tj.) dalej u.d.i.p.

W kontrolowanej sprawie bezspornym jest, że skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w nawiązaniu do ww. zapytania ofertowego, o przesłanie treści ofert.

Wobec powyższego spór w sprawie dotyczy wyjaśnienia, czy żądana informacja – udostępnienia zaproponowanych cen, znajdująca się w treści złożonych niewybranych ofert stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., a w związku z tym, czy wobec ich efektywnego nie udostępnienia, względnie, nie wydania odmownej decyzji z art. 16 ust. 1 u.di.p. organ pozostaje w bezczynności.

Należy wskazać, że w przypadku skarg na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej, w przypadku udzielenia przez podmiot zobowiązany informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 lub ust. 2u.d.i.p., przedmiotem kontroli sądu jest prawidłowość udzielonej informacji, a więc po pierwsze, czy odpowiada ona treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz po drugie, czy podmiot zobowiązany prawidłowo ustalił, że żądane dane nie mieszczą się w zakresie pojęcia "informacja publiczna" lub że część z nich nie podlega ujawnieniu. W sytuacji, gdy sąd administracyjny uzna, że podmiot zobowiązany błędnie uznał, że określone dane nie stanowią informacji publicznej lub nie podlegają udostępnieniu - wówczas sąd powinien uznać, że organ znajduje się w bezczynności i zobowiązać go do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r. I OSK 2685/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02).

W niniejszej sprawie, w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Natomiast, żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Organ trafnie uznał, że oferta dotycząca zaproponowanych cen, znajdująca się w treści niewybranych ofert złożonych w przedmiotowym zapytaniu ofertowym, poprzez jej złożenie w organie nie staje się automatycznie dokumentem urzędowym. Jest dokumentem prywatnym stanowiącym akt woli zawarcia umowy. Organ odpowiedział na wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, udzielając informacji w zakresie określonym wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nastąpiło to przed wniesieniem skargi do Sądu. Sprawa zakresu złożonych ofert przez podmioty prywatne nie stanowiła informacji publicznej, o czym organ poinformował Skarżącego.

W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się szeroką definicję pojęcia informacja publiczna. W oparciu o ustawę oraz art. 61 Konstytucji RP. NSA uznał, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Stąd też informację publiczną z pewnością stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. Przedstawiona definicja pojęcia informacji publicznej wynika z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych.

Dokumenty przetargowe w czasie trwania postępowania przetargowego nie są dostępne w trybie u.d.i.p. Złożone oferty są dokumentem prywatnym i służą do wyłonienia przyszłej strony umowy. Są dokumentem pomocniczym dla organizatora przetargu i podlegają ocenie w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 kwietnia 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 27/20). Same oferty nie stanowią informacji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 812/05).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Tym samym organ w dacie wniesienia skargi do Sądu nie pozostawał bezczynny.

Podsumowując, w niniejszej sprawie Sąd uznał że przedmiotowa informacja nie ma charakteru informacji publicznej, albowiem informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają zwłaszcza wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej (innego podmiotu wykonującego zadania publiczne – por. art. 4 u.d.i.p.). Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r., II OSK 812/05 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni tę tezę podziela, podkreślając przy tym, że ustawa nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Dokument prywatny skierowany do władzy publicznej względnie do podmiotu wykonującego zadania publiczne, niezależnie od tego, czy i jaki jest jego cel, często współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt takiego czy innego postępowania. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do danego podmiotu i służy realizacji określonych zadań, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do władz publicznych albo podmiotów wykonujących zadania publiczne przez podmiot prywatny nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do nich zaadresowany i znajduje się w ich posiadaniu. Art. 6 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu (...)

Zatem nie jest trafne stanowisko Skarżącego, oparte na wybranych wyrokach sądów administracyjnych albowiem wydane one zostały w zupełnie odmiennych stanach faktycznych.

Należy wskazać, że w przypadku skarg na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej, w przypadku udzielenia przez podmiot zobowiązany informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p, przedmiotem kontroli sądu jest prawidłowość udzielonej informacji, a więc po pierwsze, czy odpowiada ona treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz po drugie, czy podmiot zobowiązany prawidłowo ustalił, że żądane dane nie mieszczą się w zakresie "pojęcia informacja publiczna" lub że część z nich nie podlega ujawnieniu. W sytuacji, gdy sąd administracyjny uzna, że podmiot zobowiązany błędnie uznał, że określone dane nie stanowią informacji publicznej lub nie podlegają udostępnieniu - wówczas sąd powinien uznać, że organ znajduje się w bezczynności i zobowiązać go do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r. I OSK 2685/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02).

Tym samym organ w dacie wniesienia skargi do Sądu nie pozostawał bezczynny. Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.

-----------------------

3