Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. Sp. z o.o. w C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4704/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 18 sierpnia 2021 r. nr POD.503.1.2020.SP.2 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 8 września 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4704/21, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), odmówił A. sp. z o.o. w C. (dalej: skarżąca, spółka) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 18 sierpnia 2021 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze na wyżej opisaną decyzję spółka zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania wskazując, że nieuwzględnienie wniosku spowoduje nie tylko straty finansowe dla spółki, ale doprowadzi także do utraty doświadczonego personelu zatrudnionego w aptece. Spółka argumentowała, że apteka, której dotyczy decyzja o cofnięciu zezwolenia stanowi istotny składnik przedsiębiorstwa skarżącej, gdyż do chwili wydania decyzji A. sp. z o.o. prowadziła 3 aktywne apteki ogólnodostępne. Działalność apteczna stanowi źródło finansowania skarżącej, a brak wstrzymania wykonania decyzji będzie oznaczał wyraźne ograniczenie tego źródła. Skarżąca podkreśliła również, że będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji apteka w K. jest zaangażowana w akcję szczepień. Odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji uniemożliwi aptece prowadzenie dalszych szczepień, zmniejszając tym samym dostępność tych świadczeń zdrowotnych dla okolicznych mieszkańców i to w czasie, w którym szczepienia będą najbardziej potrzebne. Skarżąca podniosła również, że apteka posiada towar, który ma ściśle określony termin ważności. W przypadku braku wstrzymania wykonania decyzji towar, środki ratujące zdrowie i życie, ulegną przeterminowaniu i będą musiały zostać poddane utylizacji. Straty poniesie zatem apteka, jak i pacjenci, których dostęp do produktów leczniczych zostanie ograniczony.

Odmawiając uwzględnia wniosku spółki sąd pierwszej instancji stwierdził, że dla wykazania spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest wystarczające samo powołanie się na te przesłanki, albowiem uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, a twierdzenia wnioskodawcy powinny zostać poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej strony. W ocenie WSA, przytoczone przez skarżącą argumenty z powołaniem się na ustawowe przesłanki wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, nie zostały poparte żadnymi konkretnymi wyliczeniami czy dokumentami. Zdaniem sądu pierwszej instancji w świetle przedstawionej przez spółkę argumentacji, wobec nieprzedstawienia stosownych dokumentów, nie jest możliwa ocena wniosku pod kątem spełnienia warunków uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, a zatem brak było podstaw do udzielenia jej ochrony tymczasowej.

W zażaleniu to postanowienie skarżąca wniosła o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, podczas gdy wniosek ten został zawarty w skardze z 13 września 2021 r. na decyzję GIF z 18 sierpnia 2021 r.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej wskazał, że nie sposób zgodzić się z argumentacją sądu pierwszej instancji, który nie dostrzegł, że wniosek spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został prawidłowo umotywowany z odwołaniem się do stanu finansów spółki, konsekwencji dla zatrudnionego personelu oraz zakresem usług oferowanych przez aptekę (akcja szczepień przeciwko SARS-Cov-2).

Organ nie zajął stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata decyzji z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; cytowane orzeczenia dostępne w CBOSA). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle.

Artykuł 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia

2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.).

Z ugruntowanej w orzecznictwie NSA wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony (zob. np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20).

Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienie NSA z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lakoniczny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19).

Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; LEX nr 3053636).

W ocenie NSA skarżąca nie wykazała, że zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie wobec niej instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a., a zatem prawidłowo sąd pierwszej instancji oceniając wniosek spółki w świetle przywołanych ustawowych przesłanek uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem braki wniosku, tak w zakresie zawartej w nim argumentacji, jak i dowodów przedłożonych na jej poparcie, nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącej instytucji ochrony tymczasowej.

NSA zgadza się z oceną sądu pierwszej instancji, że nieprzedstawienie dokumentów źródłowych obrazujących całokształt sytuacji finansowej spółki uniemożliwiało ocenę zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Niewykazanie sytuacji ekonomicznej skarżącej nie pozwala na ocenę jakie rzeczywiście konsekwencje dla strony będzie miało wykonanie zaskarżonej decyzji. W ocenie NSA braki wniosku w zakresie uwiarygodnienia (uprawdopodobnienia) zawartej w nim argumentacji nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącej instytucji ochrony tymczasowej, gdyż spółka – poza ogólnikowymi i nieuprawdopodobnionymi stwierdzeniami – w istocie nie wykazała wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla działalności spółki. A zatem nie można przyjąć, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Powołane przez skarżącą twierdzenia, niepoparte żadnymi dokumentami, nie są wystarczające do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej. Trafnie bowiem sąd pierwszej instancji stwierdził, że we wniosku nie zostały przedstawione żadne dokumenty ani wyjaśnienia wskazujące na faktyczny rozmiar szkody majątkowej związanej z cofnięciem zezwolenia na prowadzenie apteki. Zabrakło wyliczeń – przewidywanych, ale szczegółowych – np. szacunkowej wysokości kosztów wycofania i utylizacji przeterminowanych leków i produktów leczniczych. Skarżąca nie wykazała w szczególności jakie posiada aktywa i jakie niezbędne wydatki ponosi. Spółka argumentowała jak ważne są organizowane przez nią szczepienia przeciwko SARS-Cov-2, ale nie wskazała, ile szczepień wykonano. Rzetelne zobrazowanie sytuacji majątkowej, poparte stosowną dokumentacją, pozwoliłoby na stwierdzenie, czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. Tymczasem nawet w zażaleniu, lakonicznie umotywowanym, powołując się na szacunkowe, przewidywane straty z tytułu nieprowadzenia działalności wskutek cofnięcia zezwolenia, skarżąca nie odniosła ich do aktualnej sytuacji finansowej.

Należy ponownie podkreślić, że instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady jej wykonalności i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie, od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, lecz nie musi tego robić. Powyższa okoliczność niewątpliwie zawęża sądowi kasacyjnemu zakres kontroli. Przyjąć bowiem należy, że oparte na uznaniu rozstrzygnięcie sądu administracyjnego pierwszej instancji, jeżeli będzie miało spójne i logiczne uzasadnienie, będzie prawidłowe (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, opubl.: LEX/el. 2019; komentarz do art. 61). W tej sprawie skarżąca nie wykazała wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. błędnie wychodząc z założenia, że sąd pierwszej instancji powinien wniosek uwzględnić opierając się jedynie na przekonaniu wnioskodawcy, że takie przesłanki zachodzą.

W tych okolicznościach zażalenie skarżącej jako nieuzasadnione podlegało oddaleniu.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu zażalenia.