Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3639/21 w sprawie ze skargi A.U. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 4 sierpnia 2021 r. nr 51/SWA/BF/2020/2021 w przedmiocie odmowy wypłaty należności za podróże służbowe 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.U. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3639/21, oddalił skargę A.U. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 4 sierpnia 2021 r., nr 51/SWA/BF/2020/2021 w przedmiocie odmowy wypłaty należności za podróże służbowe. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

A.U., funkcjonariuszka Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji [...], została skierowana do odbycia adaptacji zawodowej w Oddziale [...] Policji [...] w terminie do 21 października 2019 r. do 23 stycznia 2020 r.

W raporcie z dnia 25 września 2019 r. policjantka zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o wyrażenie zgody na zmianę miejsca i terminu odbycia adaptacji zawodowej z uwagi na jej sytuację rodzinną oraz oświadczyła, że nie będzie wnioskowała o zwrot kosztów dojazdu, zakwaterowania i wyżywienia.

W dniu 10 grudnia 2019 r. Zastępca Naczelnika Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji [...] wystawił policjantce polecenie wyjazdu służbowego (nr 44/2019) do Oddziału [...] Policji [...] od dnia 16 grudnia 2019 r. do 17 marca 2020 r., celem odbycia adaptacji zawodowej. W poleceniu wyjazdu służbowego został wskazany środek lokomocji PKS/PKP.

Po odbyciu adaptacji zawodowej policjantka w dniu 23 marca 2020 r. złożyła w Wydziale Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji [...] wniosek o zwrot m.in. kosztów dojazdów prywatnym pojazdem, z miejsca zamieszkania do B., według cen biletów PKP/PKS, dołączając zestawienie kosztów podróży na trasie S.-B. i z powrotem, na łączną kwotę 3.480 zł.

Pismem z dnia 27 maja 2020 r. policjantka zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji [...] o wyrażenie zgody na rozliczenie kosztów dojazdu do Oddziału [...] Policji [...] prywatnym pojazdem z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, według cen biletu. Funkcjonariuszka podniosła, że nie miała możliwości dotarcia do miejscowości, w której odbywała adaptację zawodową środkiem komunikacji wskazanym w poleceniu wyjazdu służbowego, z uwagi na "bardzo ograniczoną" liczbę połączeń PKS. Komendant Miejski Policji [...] pismem z dnia 9 czerwca 2020 r. poinformował o negatywnym rozpatrzeniu raportu z dnia 27 maja 2020 r. z uwagi na to, że policjantka nie posiadała zgody na dojazdy pojazdem prywatnym.

Następnie Komendant Wojewódzki Policji [...] decyzją z dnia 10 listopada 2020 r. (nr 512/2020/WF/B), wydaną na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej jako "ustawa o Policji"), odmówił policjantce wypłaty należności za podróże służbowe w związku z oddelegowaniem do odbycia adaptacji zawodowej w Oddziale [...] Policji [...] w dniach od 16 grudnia 2019 r. do 17 marca 2020 r., wskazując, że policjantka zrzekła się prawa do zwrotu kosztów dojazdu, zakwaterowania i wyżywienia, a ponadto dojazdy do miejsca odbywania adaptacji zawodowej realizowała innym środkiem transportu niż wskazany w poleceniu wyjazdu służbowego.

Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 4 sierpnia 2021 r. (nr 51/SWA/BF/2020/2021), utrzymał w mocy decyzję z dnia 10 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że policjantowi delegowanemu do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości przysługuje zwrot kosztów przejazdu na trasie od stałego miejsca pełnienia służby do miejscowości stanowiącej cel podroży służbowej (oddelegowania) i z powrotem (§ 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2002 r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia - Dz. U. z 2020 r., poz. 903, dalej "rozporządzenie") oraz że stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia, zwrot kosztów przejazdu obejmuje cenę biletu określonego środka transportu wraz z opłatami dodatkowymi, z uwzględnieniem posiadanej przez policjanta ulgi na dany środek transportu. Z § 11 ust. 3 rozporządzenia wynika ponadto, że rozliczenia kosztów podroży dokonuje się na podstawie załączonych przez policjanta dokumentów (rachunki, bilety). Następnie organ wskazał, że jeżeli policjantka nie korzystała ze środka transportu wskazanego w poleceniu wyjazdu służbowego (PKP/PKS), to nie może rozliczyć kosztów podroży służbowej na ten środek transportu. Możliwość rozliczenia kosztów podróży ryczałtem istnieje tylko w przypadku rozliczenia dojazdów środkami komunikacji miejscowej (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Ponadto organ podniósł, że według § 2 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku policjanta zamieszkałego poza stałym miejscem pełnienia służby (a taka sytuacja występuje w rozpatrywanej sprawie), przełożony właściwy w sprawach osobowych może uznać, dla celów rozliczenia kosztów krajowej podróży służbowej, miejscowość zamieszkania za stałe miejsce pełnienia służby, jeżeli: 1) policjant wykonuje stale lub głównie czynności służbowe poza stałym miejscem pełnienia służby albo 2) spowoduje to zmniejszenie kosztów krajowej podróży służbowej. W rozpatrywanej sprawie przełożony policjantki nie uznał miejsca zamieszkania za stałe miejsce pełnienia służby, jak również nie spowodowało to zmniejszenia kosztów podroży. Zatem przedłożone przez policjantkę rozliczenie kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do Oddziału [...] Policji [...] nie mogło być uznane. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że oświadczenie woli funkcjonariuszki, zawarte w raporcie z dnia 25 września 2019 r. o zrzeczeniu się praw wynikających z delegowania, z uwagi na treść art. 113 ust. 1 ustawy o Policji, nie mogło stanowić podstawy do odmowy wypłaty należności za podróże służbowe w związku z oddelegowaniem do odbycia adaptacji zawodowej w Oddziale [...] Policji [...].

Z powyższą decyzją nie zgodziła się policjantka, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest nieuzasadniona.

Zdaniem WSA w Warszawie, zrzeczenie się przez policjanta prawa do zwrotu kosztów dojazdu, zakwaterowania i wyżywienia jest dopuszczalne. Niewątpliwie świadczenie to nie jest elementem uposażenia policjanta, o czym świadczy art. 127 ust. 2 ustawy o Policji. Nie ma powszechnie obowiązujących przepisów prawa, które zakazywałyby policjantowi zrzeczenia się prawa do zwrotu kosztów podróży służbowej. Zdaniem Sądu, za taki przepis nie może być uznany art. 113 ust. 1 ustawy o Policji, jako że mechanizm powstania takiego prawa nie ma z tego punktu widzenia istotnego znaczenia. Jednak w sprawie raport funkcjonariuszki z dnia 27 maja 2020 r. należałoby potraktować jako odwołanie zrzeczenia się prawa do zwrotu kosztów podróży służbowej zawartego w raporcie z dnia 25 września 2019 r., a odwołanie zrzeczenia zostało uwzględnione przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] – adresata roszczenia skarżącej, o czym świadczy wydanie przez ten organ w dniu 10 listopada 2020 r. decyzji merytorycznej (odmownej), utrzymanej w mocy decyzją z 4 sierpnia 2021 r.

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów prawa zakres uprawnień związanych z delegacją służbową determinuje polecenie wyjazdu służbowego (§ 1 ust. 1 i 2, § 2 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia). W poleceniu delegującym skarżącą do pełnienia służby w B. określono, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, środki lokomocji - PKS/PKP. W takim przypadku zwrot kosztów przejazdu obejmuje cenę biletu określonego środka transportu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Na etapie wydania polecenia wyjazdu służbowego do B. ani w trakcie pełnienia służby w ramach tej delegacji skarżąca nie kwestionowała treści polecenia w zakresie określonych w nim środków lokomocji, nie wnioskowała też o zgodę na przejazdy do miejsca delegowania własnym samochodem, co przewiduje § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jedynie we wspólnym raporcie z dnia 21 stycznia 2020 r. skierowanym do Komendanta Miejskiego Policji [...] zwróciła się z prośbą o przyznanie osobom składającym raport, pojazdu służbowego w celu dojeżdżania do służby do O[...]P [...].

Z okoliczności sprawy wynika, że skarżąca w czasie delegacji dojeżdżała do B. własnym samochodem niejako "na własną rękę", bez zgody przełożonego (o taką zgodę się w ogóle nie ubiegała), z naruszeniem warunków określonych w poleceniu wyjazdu służbowego. Wobec naruszenia polecenia służbowego żądanie skarżącej nie ma podstaw prawnych. Nie ma przy tym znaczenia usprawiedliwianie post factum tego naruszenia trudnościami komunikacyjnymi, związanymi z korzystaniem ze środków komunikacji publicznej – PKP lub PKS, ani też ograniczenie roszczenia do kosztów przejazdu według cen biletów PKP/PKS.

W dniu 9 listopada 2022 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych (w tym koszów następstwa procesowego). Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 113 ust. 1 i 2 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 1 i 2, § 2 ust. 1 pkt 1) i pkt 2) ppkt a), § 2 ust. 3 i 4, § 3, § 4, § 5, § 6, § 9, § 11 ust. 3 i 4 rozporządzenia błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

✓ nieprawidłowym przyjęciu, że odbycie przez policjanta krajowej podróży służbowej pojazdem prywatnym bez uzyskania stosownej zgody, powoduje utratę przez niego prawa do otrzymania diet oraz rozliczenia kosztów przejazdu wg kosztów przejazdu środkami publicznego transportu autobusowego lub kolejowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do uznania, że policjantowi, który odbył podróż służbową prywatnym pojazdem bez uzyskania stosownej zgody przysługują diety i koszty przejazdu wg kosztów przejazdu środkami publicznego transportu autobusowego lub kolejowego;

✓ nieprawidłowym przyjęciu, że warunkiem przyznania kosztów przejazdu środkami publicznego transportu autobusowego lub kolejowego w związku z odbyciem podróży służbowej jest przedstawienie biletów wykorzystanych na przejazd ww. środkami lokomocji, podczas gdy § 11 ust. 4 rozporządzenia wyraźnie zwalnia z tego wymogu (z wyjątkiem przejazdu pociągami ekspresowymi, InterCity i EuroCity, a także wagonem sypialnym lub z miejscami do leżenia - co nie miało miejsca w przypadku podróży skarżącej) - co oznacza, że organ winien jest ustalić koszty przejazdu na podstawie ogólnodostępnych rozkładów jazdy i cenników publicznych przewoźników.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie jako oczywiście niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Nie można uznać, że w sprawie doszło do obrazy wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego poprzez uznanie, że odbycie przez funkcjonariusza Policji krajowej podróży służbowej pojazdem prywatnym bez uzyskania stosownej zgody, powoduje utratę przez niego prawa do otrzymania diet oraz rozliczenia kosztów przejazdu wg kosztów przejazdu środkami publicznego transportu autobusowego lub kolejowego.

Po pierwsze, sprawa w ogóle nie dotyczyła kwestii przyznania diet skarżącej kasacyjnie. W sprawie nie miał zatem zastosowania § 4 rozporządzenia. Policjantka we wniosku z dnia 23 marca 2020 r. zwróciła się o zwrot kosztów dojazdu prywatnym pojazdem z miejsca zamieszkania do Oddziału [...] Policji [...], a zatem przedmiotem wydanych w sprawie decyzji była jedynie kwestia rozliczenia kosztów jej dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Stąd również WSA w Warszawie nie odwoływał się w swoich rozważaniach do § 4 rozporządzenia i nie oceniał problemu przyznania diet skarżącej kasacyjnie.

Po drugie, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest mundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zmilitaryzowany charakter Policji jako służby mundurowej powoduje, że stosunek prawny łączący policjanta z formacją ma charakter stosunku służbowego, którego bezwzględnym elementem jest konieczność podporzadkowania się rozkazom i poleceniom przełożonych (por. M. Wieczorek, Charakter prawny stosunków służbowych funkcjonariuszy służb mundurowych, Toruń 2017, s. 297-339). Jedynie w wyjątkowych, statuowanych w art. 58 ust. 2-3 ustawy o Policji sytuacjach funkcjonariusz może nie wykonać rozkazu lub polecenia służbowego. Takie zasady dotyczą również sytuacji w zakresie rozliczeń delegacji. Wskazać bowiem należy, że wobec policjantki w dniu 10 grudnia 2019 r. jej przełożony wystawił, zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia, polecenie wyjazdu służbowego, w którym, stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia, określił środek transportu, którym mogła się przemieszczać skarżąca kasacyjnie. Było to PKP/PKS. Tymczasem funkcjonariuszka, tak jak wskazał to Sąd I instancji "niejako na własną rękę, bez zgody przełożonego" naruszyła warunki określone w poleceniu służbowym, wybierając jako środek komunikacji transport własny w postaci samochodu osobowego. Skarżąca kasacyjnie, mając wiedzę co do trudności w zakresie dojazdu do miejsca pełnienia służby - nie wystąpiła do przełożonego, aby ten na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia wyraził zgodę na przejazdy w krajowej podróży służbowej pojazdem, który nie pozostaje w dyspozycji Policji. Działanie policjantki w tym zakresie było sprzeczne z wyraźnie określoną w poleceniu wyjazdu służbowego dyspozycją co do środka transportu, jakiego może używać podczas dojazdu. W tym zakresie nie ma żadnych przesłanek, aby uznać działanie skarżącej kasacyjnie za zgodne z prawem, ponieważ, co oczywiste, nie wystąpiła przesłanka statuowana w art. 58 ust. 2-3 ustawy o Policji pozwalająca na niewykonanie polecenia przełożonego. Sąd I instancji zatem prawidłowo przyjął, że gdy policjant wbrew dyspozycji polecenia wyjazdu służbowego dojeżdża do miejsca pełnienia służby innym środkiem transportu niż określony w poleceniu – brak jest postaw do wypłaty świadczenia.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 113 ust. 1 i 2 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 1 i 2, § 2 ust. 1 pkt 1) i pkt 2) ppkt a), § 2 ust. 3 i 4, § 3, § 4, § 5, § 6, § 9, § 11 ust. 3 i 4 rozporządzenia poprzez uznanie, że warunkiem przyznania kosztów przejazdu środkami transportu publicznego w związku z odbyciem podroży służbowej jest przedstawienie biletów wykorzystanych na przejazd, ponieważ WSA w Warszawie nie przestawił takiej oceny. Natomiast Sąd I instancji ocenił zasadność roszczenia skarżącej kasacyjnie wskazując, że w sytuacji, gdy bez zgody przełożonego zmieniła środek transportu określony w poleceniu wyjazdu służbowego – nie może skutecznie żądać przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 113 ust. 1 ustawy o Policji (s. 6 uzasadnienia).

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.