Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 18 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 13/24 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. w Ł. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 6 listopada 2023 r., znak: GN-III.7581.168.2023.AW w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 13/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - na skutek skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. w Ł. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 6 listopada 2023 r., znak: GN-III.7581.168.2023.AW – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty powiatowego w Pabianicach z 19 kwietnia 2023 r., znak: GG.683.6.2021, w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania.

W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik Wojewody Łódzkiego zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 98 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Pabianickiego na skutek błędnego uznania przez Sąd, że doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez odmowę ustalenia odszkodowania, mimo iż w sprawie nie została spełniona przesłanka do ustalenia odszkodowania polegająca na wydzieleniu na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej działki pod drogę publiczną, wobec braku przeznaczenia na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wyrokowi zarzucono również naruszenie prawa materialnego tj.: (1) art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ orzekający w przedmiocie ustalenia odszkodowania nie jest uprawniony do samodzielnego zbadania czy działka, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. została wydzielona pod drogę publiczną z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a w konsekwencji, czy działka ta przeszła z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, podczas gdy przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. wskazuje, iż odszkodowanie przysługuje za działkę wydzieloną pod drogę publiczną, która z mocy prawa przeszła odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, a zatem konieczne jest zbadanie czy spełnione zostały przesłanki do ustalenia odszkodowania; (2) art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w związku z art. 93 ust. 1 u.g.n. oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że możliwym jest w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, wydzielenie działki pod drogę publiczną, mimo braku przeznaczenia na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; (3) błędną wykładnię przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że na podstawie tego przepisu możliwe jest ustalenie odszkodowania za wydzieloną pod drogę publiczną działkę, która w dokumencie planistycznym nie jest przeznaczona pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na zaskarżona decyzję Wojewody Łódzkiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, które okazały się niezasadne.

W myśl art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344; dalej: u.g.n.) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a także działki gruntu wydzielone pod poszerzenie istniejących dróg publicznych przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie do treści ust. 2 tego przepisu, właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. W ust. 3 przewidziano natomiast, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z treści decyzji Wójta Gminy D. z 5 czerwca 2017 r. (dalej: decyzja podziałowa, decyzja zatwierdzająca podział) wynika, że zatwierdzono nią projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa K. – tj. działek położonych w obrębie geodezyjnym D. gm. D. oznaczonych ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], z których wyodrębniono między innymi działki: nr [...] o pow. 0,0762 ha, nr [...] o pow. 0,7943 ha oraz nr [...] o pow. 0,3716 ha. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 93 ust. 1 i 3, art. 96 ust. 1, art. 98 u.g.n. W uzasadnieniu tego aktu stwierdzono, że przedstawiony podział jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. Nr XVII/88/04 z 22 czerwca 2004 r., a pozytywną opinię w tym zakresie wydał Wójt Gminu D. w formie postanowienia z 8 września 2016 r. Wskazano, że działki o nr [...], nr [...] oraz nr [...] (dalej: sporne działki, działki drogowe) zostały wydzielone pod drogę publiczną zgodnie z art. 98 u.g.n. i przechodzą z mocy prawa na własność Gminy D. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Poinformowano również, że za ww. działki drogowe przysługuje odszkodowanie. Decyzja podziałowa nie została zaskarżona i stała się ostateczna 4 lipca 2017 r. Orzeczenie to stało się podstawą dokonania wpisów w księdze wieczystej.

Jest w sprawie kwestią niesporną, że według stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej nr [...], na dzień orzekania przez organy administracji właścicielem spornych działek była (i nadal jest) Gmina D. Natomiast zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2025 r. poz. 341; dalej: ukw) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (ust. 1), a prawo wykreślone z księgi wieczystej, nie istnieje (ust. 2). Dopóki więc treść wpisów własności w księdze wieczystej nie zostanie zmieniona lub podważona, dopóty dotychczasowy wpis jest objęty domniemaniem prawnym określonym w art. 3 ukw.

Wpis prawa własności Gminy D. do księgi wieczystej jest wynikiem uzyskania waloru ostateczności przez decyzję podziałową z 2017 r. Prawo to przeszło na Gminę ex lege na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Wieczystoksięgowy status własnościowy spornych działek potwierdza zaistnienie skutku prawnorzeczowego decyzji podziałowej w postaci odebrania własności tych działek podmiotowi ubiegającemu się o odszkodowanie. Skarżący kasacyjnie kwestionuje spełnienie się ustawowych przesłanek zaistnienia tego skutku, jednak nie sposób przyjąć, by w postępowaniu administracyjnym organ administracji mocą własnych kompetencji był uprawniony do podważenia domniemania wynikającego z art. 3 ukw, co do zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym ujawnionym w tej księdze na rzecz beneficjenta podziału nieruchomości – Gminy D. Ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie może samodzielnie rozstrzygać sporu i ustalać stanu prawnego nieruchomości odmiennego niż to wynika z treści księgi wieczystej. Zaistnienie skutku prawnorzeczowego na rzecz ww. Gminy, wynikającego z art. 98 ust. 1 u.g.n., oznacza w konsekwencji obowiązek ustalenia odszkodowania na rzecz dotychczasowego właściciela na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej w toku postępowania o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. organy administracji nie są uprawnione do weryfikowania, czy zostały spełnione przesłanki wydzielania działki pod drogę publiczną w kontekście zgodności takiego przeznaczenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza bowiem treść decyzji podziałowej, gdyż to na podstawie tej decyzji określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje dotychczasowym właścicielom odszkodowanie.

Zgodnie z przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzja podziałowa z 2017 r. nie została wzruszona we właściwym trybie, stała się ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym i jest wiążąca w niniejszym postępowaniu. Brak jest zatem podstaw do oceny w tej sprawie zgodności zatwierdzonego tą decyzją podziału nieruchomości z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Tym bardziej, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Wójta Gminu D. z 8 września 2016 r. o pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału nieruchomości wobec stwierdzenia, że jest on zgodny z planem miejscowym, które to postanowienie również nie zostało zaskarżone.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.