Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1044/11 w sprawie ze skargi K. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 października 2010 r. nr XCIX/1826/10 w przedmiocie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1044/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 października 2010 r., nr XCIX/1826/10 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skargę na powyższą uchwałę K. P. poprzedził wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości położonych w Łodzi przy ulicy A i ulicy B, objętych zaskarżoną uchwałą. Uchwale skarżący zarzucił:

1) naruszenie art.1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), poprzez pominięcie zasady uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zaliczenie należących do skarżącego nieruchomości do terenów MR tj. terenów zabudowy jednorodzinnej rezydencjonalnej – obejmujące tereny zabudowy wolnostojącej na dużych działkach, nawiązujące do istniejących układów przestrzennych lub tworzące nowe zespoły o atrakcyjnym położeniu, nawiązujące do terenów otwartych, rolnych lub leśnych – w sytuacji gdy pominięto ekonomiczne wykorzystywanie tych terenów głównie pod rolnictwo i zabudowę zagrodową oraz terenów ZN tj. terenów zieleni naturalnej i dolin rzecznych – obejmujące obszary związane z obniżeniami dolinnymi, zwłaszcza obszarami den dolinnych, korytarzami ekologicznymi oraz terenami otwartymi, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy, z wyłączeniem urządzeń obsługi tych terenów i infrastruktury technicznej – w sytuacji gdy pominięto ekonomiczne wykorzystywanie tych terenów głównie pod rolnictwo i zabudowę zagrodową oraz brak tam doliny rzecznej;

2) naruszenie art. 10 ust. 1 u.p.z.p. – poprzez nieuwzględnienie w Studium dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nieruchomości będących własnością skarżącego, gdzie pominięto istniejącą zabudowę zagrodową;

3) naruszenie art. 11 pkt 1-3 u.p.z.p. – poprzez nieuprawnione i nieuzasadnione ponowne rozpatrzenie wniosków do Studium oraz poprzez nieuwzględnienie wniosków skarżącego do projektu Studium;

4) naruszenie art. 11 pkt 12 u.p.z.p. – poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie uwag skarżącego do projektu Studium.

Skarżący podniósł dalej, iż zaskarżona uchwała narusza jego prawa majątkowe, w szczególności prawo własności i prawa z nim związane. Dodał, że obecne zapisy Studium spowodują, iż nie będzie mógł ekonomicznie wykorzystać nieruchomości i pobierać z niej żadnych pożytków, ponosząc wyłącznie koszty jej utrzymania.

Rada Miejska w Łodzi w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż skarżący nie wskazał konkretnych przepisów, sposobu oraz zakresu naruszenia jego interesu prawnego. Jak wyjaśnił organ, zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi nieruchomość położona w Łodzi przy ul. A. oraz ul. B. wchodzi w skład terenów oznaczonych symbolami: MR (tereny zabudowy jednorodzinnej rezydencjonalnej – obejmują tereny zabudowy wolnostojącej na dużych działkach, nawiązujących do istniejących układów przestrzennych lub tworzące nowe zespoły o atrakcyjnym położeniu, nawiązujące do terenów otwartych, rolnych lub leśnych) oraz ZN (tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych – obejmują obszary związane z obniżeniami dolinnymi, zwłaszcza obszarami den dolinnych, korytarzami ekologicznymi oraz terenami otwartymi. Obowiązuje zakaz zabudowy, z wyłączeniem urządzeń obsługi tych terenów i infrastruktury technicznej). Przyjęte w Studium rozwiązania dotyczące przedmiotowej nieruchomości są wynikiem ciągłości procesu kształtowania urbanistycznego miasta. We wcześniej obowiązujących dokumentach planistycznych obszar ten był uznawany za ważny element systemu ekologicznego miasta. Polityka przestrzenna miasta, przyjęta w obowiązującym, zaskarżonym przez skarżącego Studium w odniesieniu do przedmiotowego obszaru, jest przede wszystkim wynikiem konieczności zachowania ciągłości systemu przyrodniczego miasta. Wskazywany obszar wchodzi w przeważającej części w skład strefy obrzeżnej miasta, w której występują zasadnicze elementy systemu ekologicznego (oparte w głównej mierze o doliny rzeczne i zespoły leśne – zaliczane także do "błękitno – zielonej sieci"). Obszar ten stanowi również część wyznaczonego w Studium korytarza wymiany mas powietrza dla miasta Łodzi. W celu znaczącego zachowania obszarów otwartych, Studium wskazuje na konieczność przeciwdziałania niekontrolowanemu rozpraszaniu się urbanizacji w tej strefie.

Dalej organ wyjaśnił, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi północno – zachodni fragment doliny cieku z Moskulików, będącego dopływem rzeki Łódki, którego fragment denny wydzielony został w postaci oddzielnych działek ewidencji gruntów. Obszar ten jest dawnym terenem upraw rolnych, których nie prowadzi się od około dwudziestu lat. Każdy z poprzednio obowiązujących dla tego terenu dokumentów planistycznych z zakresu zagospodarowania przestrzennego, a także inne dokument, w tym "Analiza zasięgu dolin na obszarze miasta Łodzi i zasad ich zagospodarowania dla potrzeb studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi", sporządzona w sierpniu 2007r. przez Międzynarodowe Centrum Ekologii PAN oraz Projekt generalny rzeki Łódki, sporządzony w roku 2003 przez firmę AQUA PROJEKT s. c. Biuro Inżynierii Wodnej, Środowiska i Melioracji z s. w Łodzi na zlecenie Wydziału Gospodarki Komunalnej UMŁ potwierdzają istnienie doliny rzecznej wraz z naturalnym ciekiem. W ocenie organu w takiej sytuacji wszelkie twierdzenia skarżącego o nieistnieniu doliny i cieku z Moskulików są sprzeczne ze stanem faktycznym, opracowaniami hydrologicznymi, geologicznymi i planistycznymi z zakresu zagospodarowania przestrzennego, bowiem w północno – zachodnim fragmencie, na północ od ulicy Opolskiej ciek z Moskulików ma wyraźnie zaznaczoną rzeźbę o stromych zboczach, gdzie różnica wysokości pomiędzy dnem a grzbietem doliny wynosi około 10 m. Dolina cieku z Moskulików jest doliną o charakterze naturalnym i ukształtowana została poprzez erozję wodną wód spływających z topniejącego lodowca i później wód roztopowych i deszczowych. Organ podkreślił, iż nie ma żadnego uzasadnienia merytorycznego lub faktycznego, ażeby ciek z Moskalików uznawać za sztuczny rów melioracyjny, nawet jeśli jego aktualna funkcja sprowadza się jedynie do odwodnienia terenu. Biorąc pod uwagę stan faktyczny, teren położony w widłach ulic A – B jest terenem o szczególnych walorach przyrodniczych, rozumianych jako wartości ekologiczne i estetyczne, wynikające z naturalnej rzeźby terenu, o których mowa w art. 5 pkt 23 ustawy o ochronie przyrody. Obszar oznaczony symbolem ZN wg obowiązującego Studium Łodzi jest korytarzem ekologicznym, o którym mowa w art. 5 pkt 2 tejże ustawy. Obszar przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest w granicach planowanego do wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu "Pradolina Łódki", z zastosowaniem zakazów wymienionych w art. 24 ustawy o ochronie przyrody, którego potrzeba i zasadność wyznaczenia potwierdzona została w obowiązującym Studium Łodzi i Planie zagospodarowania przestrzennego województwa łódzkiego.

Organ podkreślił także, iż skarżący składał wnioski do projektu Studium dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Zarządzeniami Prezydenta Miasta Łodzi Nr [...] i Nr [...] wnioski te zostały częściowo uwzględnione poprzez przeznaczenie fragmentu nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową rezydencjonalną, dopuszczenie możliwości utworzenia zbiornika retencyjnego na cieku z Moskulików, dopuszczenie zabudowy zagrodowej. Wniosku nie uwzględniono w zakresie ustalenia szerokości korytarza ekologicznego wzdłuż cieku z Moskulików, gdyż tak szczegółowy parametr może być ustalony jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w toku dalszych prac nad Studium skarżący złożył uwagę do tego dokumentu i w związku z tym zarządzeniem Prezydenta Miasta Łodzi Nr [...], a następnie rozstrzygnięciem Rady Miejskiej w Łodzi uwaga ta została częściowo uwzględniona. Organ podkreślił, iż z przedstawionych wyżej względów nie było możliwe pełne uwzględnienie zgłaszanych przez skarżącego wniosków i uwag, a sklasyfikowanie opiniowanego terenu w zaskarżonym Studium jako częściowo terenów zieleni naturalnej i dolin rzecznych (ZN) oraz częściowo terenów zabudowy jednorodzinnej rezydencjonalnej (MR) jest uzasadnione i znajduje oparcie w faktycznym stanie zagospodarowania nieruchomości, uwarunkowaniach geomorfologicznych oraz dotychczasowym sposobie użytkowania. Zdaniem organu interes publiczny został więc w sposób wyważony pogodzony z interesem indywidualnym skarżącego, z uwzględnieniem tego ostatniego w maksymalnie możliwym stopniu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia trybu postępowania wobec zweryfikowania sposobu rozpatrzenia wniosków ("ponownego rozpatrzenia") złożonych na skutek ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia Studium (...) organ wskazał, iż zarzut jest niezasadny, bowiem formuła rozpatrzenia wniosków składanych po ogłoszeniu (według brzmienia przepisu art. 11 u.p.z.p. obowiązującego do dnia 20 października 2011 r. - tj. przed nowelizacją ustawy dokonaną ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 130, poz. 871) przewidywała rozpatrywanie wniosków we wskazanym terminie, nie krótszym niż 21 dni od ogłoszenia. Termin ten ma charakter instrukcyjny, mający na celu usprawnienie procedury, nie zaś charakter prekluzyjny w stosunku do "czynności" złożenia wniosku po terminie. Zbieranie i rozpatrywanie wniosków jest obligatoryjnym elementem procedury mającym na celu jej uspołecznienie w jak najszerszym zakresie. Czynienie zarzutu z faktu rozpatrzenia wniosków złożonych po wyznaczonym terminie, w sytuacji gdy organy planistyczne nie przeszły jeszcze do następnych faz procedury jest w ocenie organu nieporozumieniem. Ponowne rozpatrzenie przez Prezydenta Miasta wniosków we wrześniu 2009r. (zarządzenie Nr [...]) i zmiana w niektórych przypadkach wcześniejszego rozstrzygnięcia (zawartego w zarządzeniu Nr [...]) podyktowane było koniecznością dostosowania (weryfikacji) zajętego wcześniej stanowiska w związku ze zmianą koncepcji sporządzanego studium po zmianie głównego projektanta (autora projektu studium). Organ wyjaśnił także, iż w żadnym przepisie ustawodawca nie zakazuje dokonania weryfikacji stanowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosków złożonych na skutek ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia studium gminy; w art. 11 pkt 3 ustawy ustawodawca wyraźnie zaś wskazał, że organ zobligowany jest do rozpatrzenia wniosków, nie wskazał przy tym terminu w jakim wnioski powinny być rozpatrzone, nie wskazał także jak ma wyglądać "akt" dotyczący rozpatrzenia wniosków i że rozpatrzenie wniosków nie może być powtórzone. Z rozpatrzeniem wniosków na tym wczesnym etapie procedury, kiedy nie ma jeszcze fizycznie projektu studium ustawodawca nie wiąże także żadnych skutków prawnych (np. obowiązku powiadomienia wnioskodawców o dokonanym rozpatrzeniu wniosków). Co więcej, w art. 7 ustawy ustawodawca wskazał, iż rozstrzygnięcie organu wykonawczego gminy o nieuwzględnieniu wniosków lub uwag składanych w toku procedury nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Organy tworzące studium zawarły w zarządzeniu wyjaśnienie sposobu rozstrzygnięcia, mające walor informacyjny.

Odpowiadając na zarzuty dotyczące uchybień proceduralnych przy przeprowadzeniu dyskusji publicznej oraz przy rozpatrywaniu uwag organ wskazał, że dyskusja publiczna odbyła się po przeprowadzeniu akcji informacyjnej o jej terminie, w szerokiej formule, z udziałem wszystkich zainteresowanych, a w jej trakcie zbierano pisemne postulaty uczestników. Rozpatrywanie uwag wniesionych na skutek wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu odbywało się dwustopniowo. Jako pierwszy uwagi rozpatrywał Prezydent Miasta Łodzi i część uwag uwzględnił, a uwagi nieuwzględnione przekazał do Rady Miejskiej w Łodzi. Rada Miejska w Łodzi zajmowała się na sesji w dniu 13.października 2010 r. rozpatrywaniem uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta. Uwagi składane przez skarżącego zostały rozpatrzone wnikliwie na sesji poprzedzającej sesję, na której uchwalono Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za nieuzasadnioną, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

Dokonując w pierwszej kolejności analizy dopuszczalności rozpatrywanej skargi Sąd podkreślił, że skarżący złożył skargę po bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej w Łodzi do usunięcia naruszenia prawa oraz z zachowaniem terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżący w dniu 3 czerwca 2011 r. wezwał Radę Miejską w Łodzi do usunięcia naruszenia interesu prawnego, zaś skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł w dniu 18 sierpnia 2011 r. (data nadania) – w odpowiedzi na doręczone w dniu 19 lipca 2011 r. pismo przesłane wraz z uchwałą nr XVII/300/11 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie uznania za niezasadne wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Przechodząc do oceny następnej przesłanki warunkującej skuteczne wniesienie skargi tj. wykazania istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu danego aktu, a następnie wykazanie naruszenia tego interesu prawnego, Sąd podkreślił, że w sądownictwie administracyjnym utrwalony jest pogląd, iż interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Strona skarżąca w postępowaniu planistycznym musi się zatem wykazać przysługującym jej indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a to dopiero obliguje sąd do badania czy do naruszenia tego interesu lub uprawnienia doszło. Samo spełnienie warunków formalnych przewidzianych w art. 101 u.s.g. uprawniającego do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego nie oznacza zatem możliwości jej uwzględnienia, bowiem ustalenie przez sąd administracyjny braku interesu prawnego wiąże się z koniecznością oddalenia skargi.

Wobec powyższego Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Łodzi dotycząca uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi. Akt ten ma na celu określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego określonego terenu. Innymi słowy, w akcie tym określona zostaje pewna wizja planistyczna organów gminy, która w sposób ogólny i kierunkowy określa sposób przyszłego zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu gminy. Istotne jest to, iż zgodnie z przepisem art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego. Powyższe sformułowanie oznacza utrzymanie prawnego charakteru studium, wyłącznie jako aktu kierownictwa wewnętrznego. Skoro zatem akt ten skierowany jest wyłącznie do podmiotów należących do systemu organów administracji publicznej, to jego nienormatywność powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną podmiotów indywidualnych. Skoro zatem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, to ze swej istoty nie może naruszyć interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. To dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako postanowienia aktu prawa miejscowego, będą kształtować wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa do nieruchomości, w tym prawa własności.

W ocenie Sądu, zapisy studium nie ingerują jeszcze w istniejący stan prawny nieruchomości, nie kształtują go i tym samym nie mają możliwości pozbawienia strony uprawnień co do sposobu zagospodarowania nieruchomości. W żadnym zakresie nie ograniczają także praw podmiotowych i przedmiotowych skarżącego. Nie doszło również do naruszenia prawa własności skarżącego, gdyż studium nie kształtuje warunków zabudowy na gruncie, a przez to nie powoduje obniżenia wartości nieruchomości. Ponieważ podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – dla której zaskarżone studium stanowiłoby warunek wstępny – jest działaniem przyszłym i niepewnym, wobec braku prawnego obowiązku uchwalania takowych planów, to interes prawny, na którego potrzebę ochrony powołuje się skarżący, ma póki co charakter ogólny, potencjalny i hipotetyczny. Oznacza to w rzeczywistości, że skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu studium, bowiem brak jest normy prawa materialnego, która mogłaby być źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Za takie źródło nie mogą w szczególności być uznane uregulowania, na które powoływał się skarżący w skardze i w toku rozprawy.

Jednocześnie Sąd zaznaczył, że gdyby w przyszłości doszło do skonkretyzowania zapisów zaskarżonego studium w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odnoszącym się do terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, to wówczas nie można wykluczyć do sytuacji, w której skarżący uzyskałby bezpośredni, zindywidualizowany (osobisty), skonkretyzowany i realny interes prawny w kwestionowaniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także z punktu widzenia ogólnie rozumianego nadużycia przez gminę władztwa planistycznego. W takiej sytuacji ewentualna bezprawność postanowień miejscowego planu mogłaby mieć miejsce także pomimo formalnej i materialnej zgodności zapisów tego planu z postanowieniami studium. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zasadne jest stwierdzenie, iż skarżący nie wykazał się interesem prawnym w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Skutkiem tego może być jedynie oddalenie skargi.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku K.P., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, że skarżący K. P. nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego, rzeczywistego i bezpośredniego, oraz nie wykazał, aby postanowienia zaskarżonej uchwały naruszały jego interes w zakresie prawa własności działek w Łodzi przy ul. A./ B., których jest on współwłaścicielem – podczas gdy skarżący wykazał wystarczające naruszenie swojego interesu prawnego, rzeczywiste i pośrednie, wykazując, że w stosunku do będących jego własnością działek, a przeznaczonych dotąd pod zabudowę wielorodzinną i w stosunku do których otrzymał decyzje o warunkach zabudowy, uchwała w sprawie Studium przewiduje teren ZN tj. tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy, a poprzez art. 9 ust. 4 u.p.z.p. te ustalenia Studium są bezpośrednio wiążące plan miejscowy i skarżący nie uzyska możliwości zabudowy tych działek w planie miejscowym przez co nie będzie mógł skorzystać ze swojej nieruchomości i zrealizować inwestycji polegających na zabudowie mieszkaniowej na podstawie uzyskanych decyzji o warunkach zabudowy;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj:

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7, art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – w sytuacji, gdy zgodnie ze wskazanymi przepisami Sąd nie powinien oddalić skargi tylko stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. z uwagi na nieuwzględnienie w studium walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności nieruchomości skarżącego oraz z uwagi na nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 11 pkt 1-3, pkt 8 lit. k, pkt 10-12 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że procedura uchwalania Studium została dokonana zgodnie z tymi przepisami – w sytuacji, gdy procedura uchwalania Studium została dokonana niezgodnie z tymi przepisami, bowiem w sposób nieuprawniony ponownie rozpatrzono wnioski do projektu studium oraz nie rozpatrzono wszystkich wniosków do projektu Studium, nie przeprowadzono odpowiedniej dyskusji publicznej i nie przegłosowano wszystkich nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Łodzi uwag, a w sposób nieuprawniony Prezydent Miasta Łodzi wystąpił o opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie Studium do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej po przekazaniu projektu studium do uchwalenia Radzie Miejskiej w Łodzi wraz z rozstrzygnięciem uwag, a więc Sąd nie powinien oddalić skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. tylko stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z przyznaniem pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia tytułem pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym występujący w imieniu skarżącego radca prawny działający z substytucji ustanowionego z urzędu adwokata wyjaśnił, że wcześniej na spornym terenie była zabudowa zagrodowa. Podkreślił też, że nie są mu znane losy decyzji o warunkach zabudowy, na które powołano się w skardze kasacyjnej. Jednocześnie wskazał, że w sprawie o sygn. akt II OSK 829/10 Naczelny Sąd Administracyjny uznał naruszenie interesu prawnego K. P., a skarga dotyczyła również studium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga kasacyjna nie posiada uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.

Przede wszystkim nie mógł zostać uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (akt. tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które autor skargi kasacyjnej upatruje w stwierdzeniu, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jako akt wiążący organ gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, nie wpływa na możliwość ukształtowania sposobu wykonywania przez skarżącego prawa własności, podczas gdy nie będzie on mógł zrealizować inwestycji polegających na zabudowie mieszkaniowej na podstawie uzyskanych decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe zaś, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, wynika z przyjęcia w Studium dla działek skarżącego przeznaczenia określonego jako ZN tj. tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy.

Wskazać zatem należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa tryb zainicjowania kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny, przyjmując, iż legitymacja do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżanego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie to musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, musi być bezpośrednie i realne. Ewentualnie naruszony interes prawny musi przy tym wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. Wskazać należy, że postanowienia studium w określony sposób mogą jedynie pośrednio (bo nie wprost, z uwagi na wewnętrzny charakter norm studium) oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach, trudnych do wykazania. Jednakże nie można z góry wykluczyć sytuacji, w której studium jako akt niemający charakteru aktu prawa miejscowego, prowadzić będzie do naruszenia interesu prawnego lub uprawnień właścicieli nieruchomości. Poszukując zatem w niniejszej sprawie podstawy do wywodzenia legitymacji skargowej K. P., która otwierałaby drogę do zbadania legalności zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy, że przywołana w tej kwestii argumentacja skargi kasacyjnej nie mogła zostać uznana za uzasadnioną. Pełnomocnik skarżącego sam w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla, że naruszenie interesu prawnego skarżącego do jakiego prowadzą zapisy studium może być jedynie pośrednie. Takie zaś, jak wywiedziono powyżej, nie stanowi o uprawnieniu do zaskarżenia uchwały organu gminy. Niemniej jednak poszukując w przytoczonej w skardze kasacyjnej argumentacji dla uznania za wadliwe wnioski Sądu I instancji o braku legitymacji skarżącego do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium, Naczelny Sąd Administracyjny rozważał, czy powyższe uprawnienie nie może wynikać z wydanych na rzecz skarżącego decyzji o warunkach zabudowy, odmiennie kształtujących sposób zagospodarowania działek będących jego własnością. Zauważyć jednak należy, że w aktach sprawy brak jest powoływanych przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy. Argumentacja zaś skargi kasacyjnej nie mogła być w tej mierze uznana za wystarczającą, tym bardziej, że na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik substytucyjny nie był w stanie określić, czy skarżący zdecydował w oparciu o udzielone warunki zabudowy wystąpić o pozwolenie na budowę, czy też decyzje te wygasły. Również interesu prawnego skarżącego nie sposób wywieść ze zmiany ustaleń, jakie przyjmują dla tego terenu zapisy Studium, przy ewentualnym uwzględnieniu znacząco odmiennych ustaleń wynikających z poprzednich planów. W tej mierze pełnomocnik skarżącego wskazuje raz, że tereny te były dotąd przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, innym razem wywodzi, że na tym terenie przewidziana była zabudowa zagrodowa, powyższych zaś wątpliwości nie mogły rozstrzygnąć przedstawione Sądowi akta administracyjne. Odnosząc się dalej do powoływanej przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie, sprawy prowadzonej przez Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt II OSK 829/10, stwierdzić należy, że w sprawie tej K. P. był jednym ze skarżących przed Sądem I instancji. Sprawa ta nie mogła jednakże świadczyć o przysługującej mu legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, jako że w powoływanej sprawie wyrok Sądu I instancji oddalający między innymi jego skargę został, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez innych skarżących, uchylony jedynie z uwagi na dostrzeżone uchybienia procesowe.

W świetle powyższego nie sposób uznać, by przedstawiona w skardze kasacyjnej oraz na rozprawie argumentacja podważyła poczynione przez Sąd I instancji ustalenia i wnioski w zakresie wykazania przez skarżącego naruszenia interesu prawnego polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Podkreślić należy, że związek taki musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień. Charakter zaś studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami - co do zasady - nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, bowiem taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co zasadnie podkreślił Sąd I instancji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Sąd nie naruszył przepisu art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 i art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzenie bowiem braku legitymacji skarżącego do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium uniemożliwiło Sądowi rozpoznanie sprawy co do meritum, a tym samym uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Z tych względów jako nieuzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia art. 151 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który autor skargi kasacyjnej wywodzi z nieuprawnionego przyjęcia, że procedura uchwalania Studium została dokonana zgodnie z przepisami art. 11 pkt 1-3, pkt 8 lit. k, pkt 10-12 i art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Orzeczenie o oddaleniu skargi w niniejszej sprawie nie było bowiem wynikiem badania procedury uchwalania zaskarżonej uchwały.

Uznając zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powyższej ustawy.