Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent stażysta Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skarg J. S. oraz R. S. i G. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oddala skargi

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania J. S., K. L. i W. L. oraz G. S. i R. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Z. własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, odpowiadającej pgr. [...] gm. kat. [...], zajętej pod drogę gminną o nazwie [...] w W..

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożyli J. S. oraz R. i G. S..

Skargi zostały złożone w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Wnioskiem z [...] stycznia 2005 r. Wójt Gminy Z. wystąpił o wydanie, w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej zwanej "ustawą", decyzji stwierdzającej, że z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. [...] ha, położona we wsi W., zajęta pod drogę publiczną, stała się z mocy prawa własnością Gminy Z..

Pismem z [...] października 2005 r. Wójt Gminy Z. uzupełnił wniosek z [...] stycznia 2005 r. m.in. o wykaz synchronizacyjny i wykaz zmian gruntowych, z których wynika, że objęta wnioskiem działka nr [...] składa się z działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

Decyzją z [...] lipca 2008 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Z. własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, odpowiadające części pgr. [...] gm. kat. [...] oraz [...] o pow. [...] ha, odpowiadającej pgr. [...] gm. kat. [...], zajętej pod odcinek drogi publicznej o kategorii gminnej o nazwie [...] w W..

Decyzją z [...] kwietnia 2009 r., nr [...], Minister Infrastruktury uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia podnosząc, iż w sposób niewystarczający udokumentował on przesłankę zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną o nazwie [...] oraz przesłankę władztwa publicznoprawnego nad tą nieruchomością.

Wyrokiem z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1023/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Z. na powyższą decyzję. W uzasadnieniu sąd wskazał, iż trafnie organ odwoławczy podniósł, że Wojewoda [...] nie zbadał czy w dacie miarodajnej dla rozstrzygnięcia sprawy przedmiotowe działki położone były w granicach pasa drogowego drogi gminnej i czy droga zlokalizowana na działce nr [...] jest drogą o nazwie [...]. Sąd podniósł również, iż organ I instancji nie wykazał przesłanek władztwa publicznego nad sporną nieruchomością w powyższym dniu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Z. własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, odpowiadającej pgr. [...], zajętej pod drogę gminną o nazwie [...] w W..

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z [...] listopada 1988 r. w sprawie zaliczania dróg publicznych w województwie tarnowskim do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich droga [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych oraz otrzymała numer [...] (załącznik nr [...] do ww. uchwały).

Wojewoda wskazał, iż w związku z brakiem załącznika graficznego do ww. uchwały, który jednoznacznie potwierdziłby przebieg w terenie powyższej drogi przed 1 stycznia 1999 r. oraz biorąc pod uwagę zalecenia Ministra Infrastruktury zawarte w decyzji z [...] kwietnia 2009 r., przeanalizował treść planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Z. z [...] września 1989 r., Nr [...], który to plan utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Wojewoda wskazał, iż powyższy plan obejmował swym zakresem cztery drogi publiczce w ramach miejscowości W., lecz żadna z dróg o powołanych na planie zagospodarowania oznaczeniach nie stanowi działki nr [...]. W ocenie Wojewody, drogi oznaczone w omawianym planie jako publiczne nie pokrywają się z drogami wymienionymi w uchwale Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z [...] listopada 1988 r. Organ wskazał, iż w ww. uchwale wymieniono cztery drogi publiczne o numerach: [...],[...],[...] oraz [...]. Wojewoda podniósł, iż tylko dwie z tych dróg znalazły się w ww. planie zagospodarowania przestrzennego, to jest droga nr [...] i nr [...], jako powołane w planie drogi odpowiednio o symbolach [...] i [...]. W ocenie organu I instancji, pozostałe dwie drogi wymienione w uchwale z [...] listopada 1988 r. jako drogi publiczne we wsi W. nie znalazły odzwierciedlenia w zapisach analizowanego planu. W konsekwencji, organ uznał, iż analiza treści planu zatwierdzonego uchwałą z [...] września 1989 r. prowadzi do wniosku, iż nie jest możliwe w oparciu o ww. plan wnioskowanie o przebiegu pasa drogowego drogi publicznej określonej w uchwale Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z [...] listopada 1988 r., nazwanej [...] ani stwierdzenie tożsamości tej drogi z którąkolwiek drogą zamieszczoną w analizowanym dokumencie planistycznym.

Wojewoda wskazał ponadto, iż podjął próbę analizy wszystkich ciągów komunikacyjnych w oparciu o pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. zdjęcia lotnicze z 1997 r. obejmujące fragment wsi W. - "[...]". W ocenie organu, z powyższej analizy wynika, iż drogę publiczną o nazwie [...] mogą stanowić potencjalnie trzy ciągi komunikacyjne odpowiadające działkom nr [...], nr [...] i nr [...]. Organ wskazał, iż jednak stan zagospodarowania tych dróg oraz liczba zabudowań przez nie obsługiwanych nie pozwalają mu na wnioskowanie, aby któraś z tych dróg miała wyższe znaczenie w stosunku do pozostałych.

Organ I instancji następnie podniósł, iż przeanalizował stan prawny ww. ciągów komunikacyjnych w oparciu o dokumentację katastralną i wieczysto-księgową, celem stwierdzenia, czy któraś z dróg stanowiła własność publiczną i była wymieniona w uchwale z [...] listopada 1988 r. Organ wskazał, iż również to działanie nie doprowadziło do niewątpliwego ustalenia przebiegu drogi publicznej, bowiem wszystkie drogi stanowiły własność prywatną.

Wojewoda wskazał, iż wobec braku innych dokumentów poddał swojej ocenie dokument graficzny obrazujący przebieg drogi [...] w postaci mapy topograficznej Gminy Z. (w skali 1:25000), stanowiącej załącznik do pisma Urzędu Gminy w Z. z [...] lutego 2004 r. w sprawie nadania istniejącym drogom gminnym nowego oznaczenia. Organ I instancji podniósł, iż uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] października 2005 r. w sprawie nadania nowych numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu [...] w Województwie [...] nadano nowe numery drogom gminnym na obszarze Gminy Z.. Organ wskazał, iż zgodnie z załącznikiem nr [...] do ww. uchwały, pod pozycją nr [...] widnieje nazwa drogi [...] oraz nowy nr [...] wchodzący w miejsce nr [...]. Zaś na mapie topograficznej Gminy Z. zaznaczona jest droga o numerze [...] (jest to oznaczenie drogi gminnej nr [...], wymienionej w uchwale Nr [...], z [...] listopada 1988 r. Wojewódzkiej Rady Narodowej w T.), która przecina miejsce opisane jako [...], i której przebieg jest zgodny z drogą o numerze ewidencyjnym nr [...]. W związku z powyższym, Wojewoda uznał, iż droga [...] oznaczona obecnie nr [...], przebiegająca m.in. przez działkę nr [...], jest tożsama z przebiegiem drogi oznaczonej numerem [...]. Organ wskazał, iż uchwała Nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] października 2005 r. nie stanowi o zmianie przebiegu istniejących dróg gminnych, ale jedynie o zmianie numeracji tych dróg. Stąd, w ocenie organu, przebieg tej drogi jest tożsamy w stosunku do daty jej powstania tj. daty [...] lutego 1988 r.

Wojewoda wskazał, iż opisany stan wynika również z przeprowadzonego dowodu z przesłuchania świadków, m.in. pracowników Urzędu Gminy Z. i mieszkańców gminy. Organ przywołał treść zeznań B. Z. ówczesnego pracownika Urzędu Gminy w Z., S. O. pracownika Spółdzielni Kółek Rolniczych w Z. zatrudnionego tam przed 1 stycznia 1999 r., J. F. pracownika Gminnej Spółki Wodnej od 1983 r. do 1997 r., C. K. pracownika dokonującego żwirowania omawianej drogi, T. B. pracownika firmy odśnieżającej omawianą drogę oraz U. S. córki ówczesnego sołtysa, który jak wynika ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, w tym zeznań świadków, mieszkał przy przedmiotowej drodze w dalszym jej odcinku.

W ocenie Wojewody, zeznania świadków są w swej istocie spójne i zgodne z przebiegiem drogi wykazanej na mapie ewidencji gruntów 1:2000 sporządzonej na podstawie mapy zasadniczej wykonanej na fotomapie według istniejącego w terenie w roku 1978 przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno- Kartograficzne w K.. Organ podniósł ponadto, iż przebieg drogi [...], m.in. przez sporną działkę nr [...], potwierdzają również liczne zeznania okolicznych mieszkańców złożone do protokołów z przesłuchań świadków przeprowadzanych zarówno przez pracowników Urzędu Miasta i Gminy Z. we wrześniu i październiku 2010 r. oraz pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. w dniu [...] października 2010 r.

Następnie Wojewoda wskazał, iż ze względu niespójność i wewnętrzną sprzeczność zeznania pracownika Urzędu Gminy w Z. H. K. zatrudnionej tam przed 1 stycznia 1999 r. brak jest możliwości wnioskowania na podstawie tego zeznania o faktach z analizowanego okresu.

Organ I instancji odniósł się również do stanowiska J. S., iż przedmiotowa droga, pod którą zajęta jest m.in. działka nr [...] nie nosi nazwy [...] ze wskazaniem, iż droga o tej nazwie obejmuje działkę nr [...], Wojewoda podniósł sprzeczność tego stanowiska z treścią zapisu w umowie darowizny z dnia [...] grudnia 1989 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego w obecności m.in. J. S.. Organ wskazał, iż w ww. akcie współwłaściciele nieruchomości złożyli wyjaśnienia, iż: (...) działka gruntowa, dawna liczba katastralna nr [...] została wcielona do działki nr [...], stanowiącej drogę publiczną, co wynika ze złożonego w aktach księgi wieczystej nr [...] wypisu z wykazu synchronizacyjnego z [...] sierpnia 1989 r. nr [...]. Wojewoda podkreślił, iż oświadczenie to zostało odczytane, przyjęte i podpisane przez wszystkich uczestników powyższego aktu, w tym przez J. S.. W ocenie organu, oznacza to, iż w grudniu 1989 r., a więc w okresie zbliżonym do daty podjęcia przez Wojewódzką Radę Narodową w T. uchwały Nr [...] z [...] listopada 1988 r. ani J. S., ani pozostali współwłaściciele nieruchomości nie mieli wątpliwości, że działka nr [...] w jej ówczesnych granicach stanowiła drogę publiczną.

Wojewoda wskazał również, iż na podstawie udokumentowanego fotograficznie przebiegu dróg o numerach ewidencyjnych [...] i [...], mapy topograficznej w skali 1:25000 oraz mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 ustalono, że 31 grudnia 1998 r. tylko droga nr [...] miała bezpośrednie połączenie z drogami wojewódzkimi (obecnie powiatowymi). Od północy była to droga wojewódzka nr [...] (obecnie nr [...]), a od południa droga wojewódzka nr [...] (obecna nazwa [...]). Organ podniósł, iż droga oznaczona numerem ewidencyjnym [...] jest drogą wewnętrzną, dojazdową do pól i gospodarstw rolnych, zaczynającą się od drogi powiatowej [...] i kończącą się przy gospodarstwie J. N., nie posiadającą połączenia z drugą drogą powiatową [...]. Wojewoda podniósł, iż zgodnie z art. 7 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Organ I instancji wskazał ponadto, że zgodnie z oświadczeniem Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia [...] października 2010 r., złożonym pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań, nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną o kategorii gminnej, oznaczoną nr [...].

Badając następnie kwestię zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną organ I instancji podniósł, że nie doszło do pomiaru zajętości według stanu na 31 grudnia 1998 r. przedmiotowych nieruchomości zajętych pod drogę [...], z uwagi na to, że J. S. nie zgodziła się na dokonanie pomiaru. Brak jest również dokumentów geodezyjnych pozwalających na wznowienie znaków granicznych, gdyż granice ewidencyjne przedmiotowej drogi powstały w wyniku sporządzenia fotomapy bez fizycznego ustalenia (stabilizacji punktów granicznych) na gruncie. Organ wskazał, iż wobec powyższego konieczne stało się przeanalizowanie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej na potwierdzenie okoliczności, że granica gruntu zajętego pod drogę gminną [...] przebiega wzdłuż granicy ewidencyjnej, która wykazuje zgodność z granicą użytkowania nieruchomości oraz, że jest on zgodny z granicą wyznaczoną na mapie ewidencyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w T. Rejonowy Oddział w B. z [...] kwietnia 1979 r. nr [...]. Wojewoda podniósł, iż w oparciu o ww. mapę ewidencyjną sporządzane były zlecenie właścicieli nieruchomości podziały parcel gruntowych i działek ewidencyjnych, które weszły w skład drogi nr [...], do celów związanych ze sprzedażą, podziałem lub darowizną nieruchomości leżących przy tej drodze i powyższa mapa nie była kwestionowana przez strony postępowania.

Wojewoda [...] wskazał również, iż po analizie materiału geodezyjnego, który został sporządzony przed 1 stycznia 1999 r., to jest mapy ewidencji gruntów 1:2000 sporządzonej na podstawie mapy zasadniczej wykonanej na fotomapie według stanu istniejącego w terenie z 1978 roku przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w K., materiałów Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego dla przedmiotowej drogi z okresu 1987 r. oraz 1997 r. pozyskanej na nośniku elektronicznym mapy katastralnej oraz mapy z planu realizacyjnego zagospodarowania działki o nr [...] w W. przylegającej do przedmiotowej drogi stwierdził, że materiały te są spójne z dokumentacją sporządzoną po 1999 roku. W ocenie organu I instancji, z analizy dokumentacji geodezyjnej sprzed 1 stycznia 1999 r. oraz po tym okresie wynika, iż cały pas drogowy pozostawał do 31 grudnia 1998 r. i pozostaje do chwili obecnej bez zmian. W przypadku przedmiotowej drogi proces inwestycyjny zakończył się według odrębnych przepisów i dokumentacji technicznej przed 31 grudnia 1998 r., granice zajęcia pod tę drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach pasa drogowego. Organ zauważył ponadto, iż skoro w dacie [...] grudnia 1989 r. (oświadczenie współwłaścicieli nieruchomości w umowie darowizny Rep. A Nr [...]), w roku 1997 (zdjęcia lotnicze), jak również obecnie działka nr [...] znajdowała się w pasie drogowym drogi gminnej o nazwie [...] oznaczonej nr [...], to również w dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka tam właśnie się znajdowała. W ocenie organu I instancji, oznacza to, iż wyżej udokumentowany stan zajętości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pod drogę gminną [...] należy uznać za istniejący także w dniu 31 grudnia 1998 r.

Oceniając przesłankę władania przedmiotową nieruchomością w okresie przed 31 grudnia 1998 r., organ I instancji wskazał na oświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy Z. z [...] października 2010 r., zgodnie z którym Gmina Z. przed 31 grudnia 1998 r. utrzymywała drogę [...] ze środków własnych, poprzez jej utwardzanie, żwirowanie bądź uzupełnianie nawierzchni żwirowanej i odśnieżanie. Ponadto, organ podniósł, iż pismem z [...] października 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy Z. poinformował, że nie dysponuje żadnymi rachunkami, fakturami, umowami potwierdzającymi władanie i utrzymywanie drogi, ponieważ dokumenty takie podlegają archiwizacji przez okres tylko 5 lat. Wojewoda wskazał, iż wobec braku tych dokumentów przeprowadził, na potrzeby niniejszego postępowania, dowód z zeznań świadków, którzy brali udział przy pracach w ramach sprawowania władztwa publicznego na drodze gminnej [...] (między innymi pracowników firm wykonujących na zlecenie gminy prace utrzymaniowe na przedmiotowej drodze oraz pracowników Urzędu Gminy Z. przed 1 stycznia 1999 r.) lub byli ich naocznymi świadkami. Organ przywołał treść zeznań B. Z., J. F., W. K., T. B., C. K. oraz U. S.. Wskazał ponadto, iż zgodnie z Uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Z. z [...] stycznia 1988 r. w sprawie podziału funduszu gminnego na 1988 r., na czyny drogowe przeznaczona została kwota w wysokości [...] zł, w tym [...] na odśnieżanie i bieżący remont dróg.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wnieśli J. S., K. L. i W. L. oraz G. S. i R. S., domagając się jej uchylenia wobec niewyjaśnienia sprawy w wystarczającym stopniu. Wskazali na brak dowodów, które mogłyby potwierdzać, iż działka nr [...] faktycznie stanowi drogę o nazwie [...]. W szczególności, dowodem takim nie mogą być zeznania świadków, które są niespójne i w sposób jednoznaczny nie potwierdzają ww. okoliczności. Podnieśli również, iż w pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego z 1994 r. Urząd Gminy Z. określił działkę nr [...] jako drogę wiejską, a ponadto, gdyby ww. działka stanowiła drogę publiczną, to organ nie wydałby pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. i wskazał, że przedmiotowa decyzja odnosi się do działki nr [...], odpowiadającej pgr. [...].

Następnie organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność J. S., W. L. i K. L. (odpis księgi wieczystej Nr [...], dz. odp. [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1989 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. L. i T. L.). Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka stanowiła własność innych osób niż Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Minister wskazał, iż kolejną przesłanką określoną w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. jest zajętość nieruchomości pod drogę publiczną. W ocenie organu, zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. położona w granicach pasa drogowego drogi publicznej nr [...], wskazanej w uchwale nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z dnia [...] listopada 1988 r. oraz czy droga zlokalizowana na działce nr [...] jest drogą o nazwie [...]. Organ odwoławczy podniósł, iż w celu odszukania załącznika graficznego do uchwały z dnia [...] listopada 1988 r. Wojewoda przeprowadził poszukiwania w Archiwum Państwowym w K., Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i w Urzędzie Miasta i Gminy Z., które jednak nie przyniosły rezultatu. Minister podniósł, iż wobec powyższego organ wojewódzki przeprowadził postępowanie dowodowe i dokonał analizy planu zagospodarowania przestrzennego, zdjęć lotniczych i dokumentacji katastralnej i wieczysto-księgowej, co jednak nie doprowadziło do ustalenia przebiegu ww. drogi publicznej.

Minister wskazał następnie, iż w oparciu o mapę topograficzną Gminy Z. w skali 1:25000 organ wojewódzki ustalił, iż na ww. mapie zaznaczona jest droga o numerze [...] (jest to oznaczenie drogi gminnej nr [...], wymienionej w uchwale Nr [...] z dnia [...] listopada 1988 r.), która przecina miejsce opisane jako [...] i której przebieg jest zgodny z drogą o numerze ewidencyjnym [...] i w oparciu o dokonane ustalenia uznał, że droga [...] oznaczona obecnie nr [...] przebiegająca m.in. przez działkę nr [...] jest tożsama z przebiegiem drogi oznaczonej numerem [...].

Organ odwoławczy wskazał również na ustalenia organu I instancji, że stan ten wynika również z przeprowadzonego dowodu z przesłuchania świadków. Ponadto, wskazał na ustalenia Wojewody dotyczące połączenia drogi [...] z drogami wojewódzkimi i ustalenia dotyczące przebiegu drogi oznaczonej numerem [...]. Minister wskazał również na oświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy Z. z [...] października 2010 r. i na okoliczność, że dał wiarę zeznaniom przesłuchanych przez Wojewodę [...] świadków, tj. J. F., U. S., T. R., B. Z., H. L., S. O., C. K., J. R. i W. K.. W ocenie organu odwoławczego, wbrew zarzutom odwołań, zeznania świadków potwierdzają, iż działka nr [...] leżała w pasie drogi o nazwie [...]. Ponadto, w ocenie organu, zeznanie H. K., która odmiennie zeznała przed inspektorem F. G., a odmiennie przed reprezentantem Wojewody [...], nie jest wystarczające do podważenia zeznań pozostałych świadków.

Minister wskazał, iż mając na uwadze powyższe ustalenia oraz zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy uznał za prawidłowe ustalenia Wojewody w zakresie wykazania lokalizacji drogi o nazwie [...] na działce nr [...].

Ponadto, organ odwoławczy odniósł się do zajęcia nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. wskazując, iż na podstawie dokonanej przez Wojewodę analizy dokumentacji geodezyjno-kartograficznej ustalono, że w oparciu o mapę ewidencyjną, przyjętą do zasobu geodezyjnego w dniu [...] kwietnia 1979 r. nr [...] sporządzane były na zlecenie właścicieli nieruchomości podziały parcel gruntowych i działek ewidencyjnych, które weszły w skład drogi nr [...], do celów związanych ze sprzedażą, podziałem lub darowizną nieruchomości leżących przy tej drodze. Ponadto, w oparciu o mapę ewidencji gruntów 1:2000, sporządzoną na podstawie mapy zasadniczej wykonanej na fotomapie wg stanu istniejącego w terenie w roku 1978, mapy katastralnej oraz mapy planu realizacyjnego zagospodarowania działki o nr [...] w W., przylegającej do przedmiotowej drogi, organ wojewódzki stwierdził, że są one spójne z dokumentacją sporządzoną po 1999 r.

Minister wskazał również na ustalenia Wojewody, iż z analizy dokumentacji geodezyjnej sprzed 1 stycznia 1999 r. oraz po tym okresie wynika, że cały pas drogowy pozostawał do 31 grudnia 1998 r. i pozostaje do chwili obecnej bez zmian oraz, że w przypadku przedmiotowej drogi proces inwestycyjny zakończył się według odrębnych przepisów i dokumentacji technicznej przed 31 grudnia 1998 r., granicę pod tę drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach pasa drogowego. Organ odwoławczy stwierdził, iż powyższe ustalenia Wojewody co do zajętości nieruchomości pod drogę, w świetle zebranej w sprawie dokumentacji, uznaje za prawidłowe. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, również przesłanka zajęcia nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną została udowodniona.

Odnosząc się z kolei do przesłanki władztwa publicznoprawnego, Minister wskazał na oświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia [...] października 2010r., z którego wynika, że Gmina Z. przed 31 grudnia 1998r. utrzymywała drogę [...] ze środków własnych poprzez jej utwardzanie, żwirowanie bądź uzupełnianie nawierzchni żwirowanej i odśnieżanie. Następnie organ odwoławczy podniósł, iż w związku z brakiem dokumentów potwierdzających powyższe oświadczenie, organ wojewódzki przeprowadził dowód z zeznań świadków, którzy brali udział przy pracach w ramach sprawowania władztwa publicznego na drodze gminnej [...] lub byli naocznymi świadkami. Minister wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych przesłuchań ustalono, że w stosunku do przedmiotowej drogi Gmina Z. sprawowała faktyczne władztwo polegające na prowadzeniu prac utrzymaniowych drogi, a także na odśnieżaniu.

Skargi na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. oraz G. S. i R. S..

W swojej skardze J. S. zarzuciła organowi naruszenie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w sprawie wyjaśniono wszystkie przesłanki określone w tym przepisie, podczas gdy prawidłowa i całościowa analiza zebranych w sprawie dowodów nie daje podstawy do wydania decyzji w trybie powołanego przepisu. Powołując się na powyższe naruszenie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi J. S. podniosła, iż nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe doprowadziło organ do bezpodstawnego uznania, iż działki [...],[...] i [...] stanowiły drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Wskazała, że we wskazanej dacie działki te nie były położone w granicach pasa drogowego drogi publicznej oraz droga zlokalizowana na działce [...] nie jest drogą o nazwie [...].

Z kolei w skardze G. i R. S. zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. wobec niespełnienia przesłanek określonych tym przepisem, to jest brak prawidłowego ustalenia właściciela działki [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz brak ustalenia władania i zajętości na wskazaną datę. W skardze zarzucono ponadto naruszenie art. 75 kpa poprzez dopuszczenie zeznań świadków obarczonych konfliktem interesów, samych w sobie stanowiących naruszenie prawa (poświadczenie w zamian za pieniądze), oprócz zeznań H. K. zajmującej się drogami w Gminie Z., które są zgodne ze stanem faktycznym i oparte na dokumentach. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi G. i R. S. podnieśli, iż od [...] grudnia 1989 r. do 2005 roku J. S., W. L. i K. L. nie byli już właścicielami działki [...] odpowiadającej pgr. [...]. W ich ocenie, błędne ustalenie przez organ właściciela ww. działki na datę 31 grudnia 1998 r. wyklucza zastosowanie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Wskazali ponadto, iż organ oparł swoją decyzję w całości o zeznania świadków, którym wcześniej wypłacono odszkodowania z tytułu przejęcia ich nieruchomości pod drogę, zatem doszło do konfliktu interesów. Ponadto, w ocenie skarżących, zeznania świadków wzajemnie się wykluczają. Wskazali, iż wiarygodne jest jedynie, poparte dokumentami, zeznanie H. K.. Skarżący podnieśli również, iż działka nr [...] jest drogą gruntową, bez rowów odwadniających, nie powstał przy niej żaden nowy dom w latach 1988-2000. Natomiast w 2006 r. powstała stajnia specjalistyczna i zostało wydane pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, które do chwili obecnej jest wstrzymane, a także nabył tam grunt orny, podzielony na 7 działek po 15,20 arów siostrzeniec zastępcy Burmistrza Gminy Z. i powstała tzw. grupa interesu chcąca pozbawić skarżących nieruchomości.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem z [...] marca 2014 r., w uzupełnieniu skargi J. S. podniosła, iż działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] i [...] nie są położone w granicach pasa drogowego drogi nr [...] i przedstawiła argumentację w tym zakresie. Wskazując na powyższe podtrzymała zarzuty i wnioski zawarte w skardze z 7 stycznia 2014 r.

Pismem z [...] kwietnia 2014 r., w uzupełnieniu skargi, G. S. i R. S. wskazali, iż sporna nieruchomość nie stanowiła w dacie 31 grudnia 1998 r. własności osób fizycznych, lecz własność jednostki samorządu terytorialnego, co wyklucza zastosowanie w sprawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r.

Pismem procesowym z 1 października 2010 r. R. i G. S. podnieśli, iż zmiana statusu drogi z wewnętrznej na gminną ograniczy ich prawo własności i narazi na straty.

Wyrokiem z 22 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 275/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju podnosząc naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 283/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok sądu I instancji i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż organ odwoławczy nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania, a rolą wojewódzkiego sądu administracyjnego jest teraz ocena, czy organy wyczerpały możliwości dowodowe, czy zgromadzone przez organ I instancji dowody dają podstawę do przyjętych przez organy orzekające ustaleń oraz czy twierdzenia skarżących mogą skutecznie je podważyć.

Pismem procesowym z dnia 23 marca 2017 r. G. S. i R. S. wnieśli o powołanie przez Sąd biegłego geodety sądowego celem ustalenia kto był rzeczywistym właścicielem spornej nieruchomości na lata 90-te, a zwłaszcza na rok 1998.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie zaś do art. 190 ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem, rozpoznając niniejszą sprawę ponownie Sąd zobowiązany był uwzględnić ocenę prawną zawartą w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 r., I OSK 283/15, którym uchylono wyrok sądu I instancji.

W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że organ II instancji zajął jednoznaczne stanowisko w sprawie, wskazując na ustalenia prawne i faktyczne, które uznał za istotne dla rozstrzygnięcia. Ponadto NSA wskazał, iż organy zrealizowały wytyczne wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 października 2009 r., mocą którego zobowiązane zostały do dokładnego zbadania, czy w dacie miarodajnej dla rozstrzygnięcia sprawy przedmiotowa działka była położona w granicach pasa drogowego drogi gminnej o nazwie [...]. W tym celu organ I instancji miał przeanalizować w szczególności mapy z okresu podjęcia uchwały o zaliczeniu tej drogi do kategorii dróg publicznych, a także obowiązujący ówcześnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co też uczyniono. Sąd kasacyjny wskazał również, iż organ I instancji szczegółowo opisał jakie podjął starania, aby odtworzyć graficzny przebieg drogi i jakie dokumenty udało mu się w tym celu zgromadzić. Wskazując na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż rolą wojewódzkiego sądu administracyjnego jest teraz ocena, czy organy wyczerpały możliwości dowodowe, czy zgromadzone przez organ I instancji dowody dają podstawę do przyjętych przez organy orzekające ustaleń oraz czy twierdzenia skarżących mogą skutecznie je podważyć.

Przedmiotem ponownej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Z. własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, odpowiadającej pgr. [...] gm. kat. [...], zajętej pod drogę gminną o nazwie [...] w W..

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 13 października 1998 r." Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podnieść trzeba, iż celem powyższego unormowania była regulacja zastanych stanów faktycznych. Regulacja ta dotyczy zatem terenów zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r. z przeznaczeniem na drogi publiczne i jako takich funkcjonujących w dniu 31 grudnia 1998 r. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło bowiem w takiej sytuacji nieodwracalny stan faktyczny.

Powołany art. 73 ust. 1 ustawy określa przesłanki warunkujące nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów, to jest: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie tą nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości we wspomnianej dacie. Przy tym, powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu.

Na wstępie zauważyć trzeba, iż ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z powyższym, zastosowanie w tym względzie znajdą przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w 1998 r. (Dz. U. z 1985 r., Nr 14, poz. 60, ze zm.). W rozumieniu art. 1 ww. ustawy, za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

Orzekające w niniejszej sprawie organy uznały, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., z czym nie zgodzili się skarżący.

W ocenie skarżących, w sprawie nie została spełniona przesłanka braku przysługiwania własności spornej nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Ich zdaniem, rzeczywistym właścicielem spornej działki od 14 grudnia 1989 r. do 2005 roku była jednostka samorządu terytorialnego (Gmina Z.). Na potwierdzenie powyższego powołali oni pismo geodety powiatowego z [...] października 2006 r., wykaz synchronizacyjny z [...] sierpnia 1989 r., wykaz i mapę uzupełniającą z [...] czerwca 1977 r. oraz zapis aktu notarialnego z [...] grudnia 1989 r.

Analiza zebranej w sprawie dokumentacji nie pozwala na zaaprobowanie stanowiska skarżących. W ocenie Sądu, prawidłowo ustaliły organy, w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy odpis zupełny z księgi wieczystej nr [...] oraz postanowienie Wydziału I Cywilnego Sądu Rejonowego w B. z [...] października 1989 r., sygn. akt [...], iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] odpowiadająca pgr. [...] gm. kat. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność osób fizycznych: J. S., W. L. i K. L.. Odnosząc się zaś do twierdzeń skarżących i wskazywanych przez nich dokumentów (pismo geodety powiatowego z [...] października 2006 r., wykaz synchronizacyjny z [...] sierpnia 1989 r., wykaz i mapa uzupełniająca z [...] czerwca 1977 r., zapis aktu notarialnego z [...] grudnia 1989 r.) wyjaśnić trzeba, iż własność jest kategorią prawa cywilnego i rozstrzygnięcie co do zakresu i treści tego prawa należy wyłącznie do sądu powszechnego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 707, ze zm., dalej "ukwh"), domniemywa się, iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to działa na korzyść osoby wpisanej do księgi wieczystej. Jedynym sposobem obalenia domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 ukwh jest uzgodnienie w postępowaniu cywilnym treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ukwh). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że domniemanie prawne wynikające z art. 3 ust. 1 ukwh może zostać obalone przez przedstawienie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy obalaniu tego domniemania można zatem korzystać z wszelkich środków dowodowych, ale w odpowiednim trybie postępowania przed sądem wieczystoksięgowym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Z podanych wyżej przyczyn, podniesiony w skardze i piśmie procesowym z 23 marca 2017 r. zarzut wadliwego uznania przez organy, iż spełniona została przesłanka braku przysługiwania własności spornej nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego okazał się niezasadny.

Ponadto, w odniesieniu do zawartego w piśmie procesowym z 23 marca 2017 r. wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety wyjaśnić trzeba, iż sąd administracyjny może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, co wynika wprost z treści art. 106 § 3 ppsa. Sąd administracyjny nie jest natomiast ani uprawniony ani też zobowiązany przeprowadzać dowodu z opinii biegłego. W konsekwencji, Sąd oddalił wniosek skarżących o przeprowadzenie takiego dowodu.

W ocenie Sądu, zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie potwierdza również przedstawionej w skargach tezy, iż działka nr [...] nie znajdowała się w dacie 31 grudnia 1998 r. w granicach pasa drogowego drogi publicznej oraz że droga zlokalizowana na działce [...] nie jest drogą o nazwie [...].

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że na mocy uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z [...] listopada 1988 r. w sprawie zaliczania dróg publicznych w województwie [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. Nr [...], poz. [...]), droga [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych otrzymując nr [...]. Na podstawie art. 103 ust. 2 ww. ustawy z 13 października 1998 r., ww. ciąg komunikacyjny stał się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą gminną. Z akt sprawy wynika iż wobec braku innych dokumentów, ustalając przebieg powyższej drogi gminnej, organ wojewódzki poddał analizie mapę topograficzną Gminy Z. w skali 1:25000, stanowiącą załącznik do pisma Urzędu Gminy w Z. z [...] lutego 2004 r., kierowanego do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] Departamentu Gospodarki i Infrastruktury w K., w sprawie nadania istniejącym drogom gminnym nowego oznaczenia. Organ I instancji poddał ponadto analizie Uchwałę Nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] października 2005 r. w sprawie nadania nowych numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu tarnowskiego w Województwie [...]. Powyższą uchwałą nadano nowe numery drogom gminnym na obszarze Gminy Z.. Zgodnie z załącznikiem nr [...] do ww. uchwały, pod pozycją nr [...] widnieje nazwa drogi [...] oraz nowy numer [...], wchodzący w miejsce poprzedniego numeru [...]. Organ wojewódzki ustalił, iż na mapie topograficznej Gminy Z. zaznaczona jest droga o numerze [...] (co jest oznaczeniem drogi gminnej nr [...], wymienionej w uchwale Nr [...] z [...] listopada 1988 r. Wojewódzkiej Rady Narodowej w T.), która przecina miejsce opisane jako [...], i której przebieg jest zgodny z drogą o numerze ewidencyjnym [...]. Wobec powyższego, organ uznał, iż droga o numerze [...] (jest to oznaczenie drogi gminnej nr [...], wymienionej w uchwale Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z [...] listopada 1988 r.), która przecina miejsce opisane jako [...] i której przebieg jest zgodny z drogą o numerze ewidencyjnym [...], jest tożsama z drogą [...] oznaczoną obecnie nr [...] przebiegająca m.in. przez działkę nr [...].

Sąd powyższą ocenę organu podziela. Treść znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (uchwała Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z [...] listopada 1988 r., mapa topograficzna Gminy Z. w skali 1 : 25000, uchwała Nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] października 2005 r.), potwierdza bowiem, iż droga zlokalizowana na działce nr [...] jest drogą o nazwie [...]. Dokumenty te są ponadto spójne z treścią oświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Z. z [...] października 2010 r., z którego wynika, że między innymi działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną o kategorii gminnej [...] nr [...] oraz z treścią zeznań świadków: J. F., U. S., T. R., B. Z., H. L., S. O., C. K., J. R. oraz W. K., którzy potwierdzili, iż działka nr [...], z której została wydzielona między innymi działka nr [...], leżała w pasie drogi o nazwie [...].

Dokumentacja sprawy, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, nie potwierdza natomiast stanowiska skarżących, iż droga o nazwie [...] obejmuje działkę nr [...]. Zwrócić trzeba uwagę na to, iż ze znajdującego się w aktach sprawy udokumentowanego fotograficznie przebiegu dróg o numerach ewidencyjnych [...] i [...], mapy topograficznej w skali 1:25000 oraz mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 wynika, że w dacie 31 grudnia 1998 r. tylko droga nr [...] miała bezpośrednie połączenie z drogami wojewódzkimi (obecnie powiatowymi), od północy była to droga wojewódzka nr [...] (obecnie nr [...]), a od południa droga wojewódzka nr [...] (obecna nazwa [...] nr K [...]). Z powyższych dokumentów wynika natomiast, iż droga oznaczona numerem ewidencyjnym [...] jest drogą wewnętrzną, dojazdową do pól i gospodarstw rolnych, zaczynającą się od drogi powiatowej [...] i kończącą się przy gospodarstwie J. N., nie posiadającą połączenia z drugą drogą powiatową [...].

Wbrew stanowisku skarżących, zebrany materiał dowodowy potwierdza również okoliczność, iż działka nr [...] była w dacie 31 grudnia 1998 r. zajęta pod pas drogowy drogi publicznej. Podnieść trzeba, iż definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r., Nr 14, poz. 60, ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w 1998 r., pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Z akt sprawy wynika, iż wobec braku zgody J. S. nie doszło do pomiaru zajętości przedmiotowej nieruchomości według stanu na 31 grudnia 1998 r. Z akt sprawy wynika ponadto, iż brak jest dokumentów geodezyjnych pozwalających na wznowienie znaków graficznych, gdyż granice ewidencyjne przedmiotowej drogi powstały w wyniku sporządzenia fotomapy bez fizycznego ustalenia (stabilizacji punktów granicznych) na gruncie. Wobec powyższego, w celu potwierdzenia, iż granica gruntu zajętego pod drogę gminną [...] przebiega wzdłuż granicy ewidencyjnej, która wykazuje zgodność z granicą użytkowania nieruchomości oraz jest ona zgodna z granicą wyznaczoną na mapie ewidencyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w T. Rejonowy Oddział w B. [...] kwietnia 1979 r. nr [...], organ wojewódzki poddał analizie istniejącą dokumentację geodezyjno-kartograficzną. Organ wskazał, iż dokonał analizy materiału geodezyjnego, który został sporządzony przed 1 stycznia 1999 r., tj. mapy ewidencji gruntów w skali 1:2000 sporządzonej na podstawie mapy zasadniczej wykonanej na fotomapie wg stanu istniejącego w terenie w roku 1978 przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w K., materiałów Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego dla przedmiotowej drogi z okresu 1987 r. oraz 1997 r. pozyskanych na nośniku elektronicznym mapy katastralnej oraz mapy z planu realizacyjnego zagospodarowania działki o numerze ewidencyjnym [...] w W. przylegającej do przedmiotowej drogi. W ocenie organów, analizowany materiał jest spójny z dokumentacją sporządzoną po 1999 roku. Z analizy tych materiałów wynika, iż cały pas drogowy pozostawał do 31 grudnia 1998 r. i pozostaje do chwili obecnej bez zmian. W przypadku analizowanej drogi proces inwestycyjny zakończył się według odrębnych przepisów i dokumentacji technicznej przed 31 grudnia 1998 r., a granice zajęcia pod tę drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach pasa drogowego. Organ zauważył ponadto, iż skoro w dacie [...] grudnia 1989 r. (oświadczenie współwłaścicieli nieruchomości zawarte w umowie darowizny Rep. A Nr [...] z [...] grudnia 1989 r.), w 1997 r. (zdjęcia lotnicze), jak również obecnie działka nr [...] znajdowała się w pasie drogowym drogi gminnej o nazwie [...] oznaczonej nr [...], to również w dacie 31 grudnia 1998 r. tam właśnie się znajdowała. Wobec powyższego, organ wojewódzki uznał jako istniejący wyżej udokumentowany stan zajętości pod drogę [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pod pas drogi publicznej także w dacie 31 grudnia 1998 r.

Sąd powyższą ocenę organu podziela. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty obrazujące stan istniejący przed 1999 rokiem (mapa ewidencji gruntów w skali 1:2000 sporządzona na podstawie mapy zasadniczej wykonanej na fotomapie wg stanu istniejącego w terenie w roku 1978 przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w K., materiały Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego dla przedmiotowej drogi z okresu 1987 r. oraz 1997 r. pozyskane na nośniku elektronicznym mapy katastralnej, mapy z planu realizacyjnego zagospodarowania działki o numerze ewidencyjnym [...] w W. przylegającej do przedmiotowej drogi) i zebrany materiał dowodowy sporządzony po tym okresie, oceniane we wzajemnej łączności ze sobą, potwierdzają trafność stanowiska organów, iż przedmiotowa nieruchomość była zajęta w dacie 31 grudnia 1998 roku pod pas drogi publicznej zdefiniowany normatywnie we wskazanym powyżej art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wobec powyższego, uznać trzeba, iż w sprawie spełniona została przesłanka zajęcia objętej zaskarżoną decyzją nieruchomości pod drogę publiczną.

Prawidłowe jest również stanowisko organów, że w niniejszej sprawie spełniona została ostatnia przesłanka wymieniona w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., tj. przesłanka władania nieruchomością w dacie 31 grudnia 1998 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego W odniesieniu do powyższej przesłanki wyjaśnić trzeba, iż władanie nieruchomością to dokonywanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci) względem nieruchomości określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż dla udowodnienia przesłanki władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007, opubl.: LexPolonica 1972653 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1955/2012, I SA/Wa 1960/2012, I SA/Wa 1961/2012, 1 SA/Wa 812/2012, I SA/Wa 894/2012, I SA/Wa 953/2012,1 SA/Wa 2308/2011,1 SA/Wa 381/2012, I SA/Wa 2473/2011, I SA/Wa 1740/2011, I SA/Wa 1454/2011,1 SA/Wa 105/2011, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawiony pogląd sąd w składzie orzekającym w całości podziela.

Przy tym podnieść trzeba, iż dla spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego nią władania, nawet wbrew woli jej właściciela.

W niniejszej sprawie, jak wynika z pisma Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia [...] października 2010 r., nie odnaleziono żadnych rachunków, faktur i umów potwierdzających władanie i utrzymywanie drogi. W ww. piśmie wskazano, iż przyczyną takiego stanu rzeczy jest to, że dokumenty takie podlegają archiwizacji jedynie przez 5 lat. W konsekwencji, wobec braku tych dokumentów, organy orzekające w sprawie posiłkowały się innymi środkami dowodowymi, zgodnie z art. 75 § 1 kpa. Z akt sprawy wynika, iż w celu ustalenia władania publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością organy przeprowadziły dowód z zeznań świadków, którzy brali udział w pracach w ramach sprawowania władztwa publicznoprawnego na drodze [...] bądź byli tego naocznymi świadkami. Jak trafnie wskazały organy, znajdujące się w aktach sprawy zeznania tych świadków (m. in. B. Z., J. F., W. K., T. B., C. K., U. S.) potwierdzają, iż w okresie przed dniem 1 stycznia 1999 r. zarządca drogi wykonywał cykliczne czynności faktyczne dotyczące drogi publicznej, w pasie której znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Wobec zaś złożenia odmiennych zeznań przez świadka H. K. przed inspektorem F. G. i przed reprezentantem Wojewody [...], za trafne uznać trzeba stanowisko organów o niespójności i wewnętrznej sprzeczności zeznań tego świadka.

Wobec powyższego, uznać trzeba, iż w niniejszym postępowaniu spełniona została również przesłanka związana z pozostawaniem działki nr ew. [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżących dotyczących dopuszczenia przez organy zeznań świadków poświadczających nieprawdę Sąd zwraca uwagę, iż ocena czy w sprawie zachodzą przesłanki wskazujące na naruszenie przepisów kodeksu karnego nie należy do właściwości organów orzekających w sprawie. Popełnienie przestępstwa musi być stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, przy czym przez "inny organ" należy rozumieć w szczególności Trybunał Stanu, sądy dyscyplinarne, a także jakikolwiek inny organ, któremu akty prawne powierzają wykonanie funkcji orzeczniczych w powyższym zakresie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 października 1991 r., II SA 640/91, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 66, s. 140, wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2000 r., I SA 1123/99, LEX nr 55743).

Podnieść ponadto trzeba, iż na fakt władania ww. gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. przez gminę wskazał również Burmistrz Miasta i Gminy Z., który w oświadczeniu z dnia [...] października 2010 r., złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, stwierdził, iż droga [...] obejmująca między innymi działkę nr [...], była w dniu 31 grudnia 1998 r. urządzona oraz utrzymywana ze środków własnych Gminy, z których finansowano utwardzenie poprzez żwirowanie bądź uzupełnianie nawierzchni żwirowej (który to fakt potwierdzili przesłuchani świadkowie), a także odśnieżanie.

Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osób fizycznych, zajęta była w tej dacie pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością gminy, na obszarze której jest położona. W tej sytuacji niezasadny okazał się podniesiony w skargach zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 ww. ustawy. W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło również do zarzucanego w skargach naruszenia przepisów postępowania. Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że organy zrealizowały wytyczne określone w wyroku WSA w Warszawie z 20 października 2009 r. W sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały zebrany materiał dowodowy, a następnie oceniły, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), orzekł jak w sentencji.