Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 302/17 w sprawie ze skarg J. S., R. S. oraz G. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 302/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg J. S. oraz R. S. i G. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości, oddalił skargi.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2005 r. Wójt Gminy [...] wystąpił o wydanie, w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej ustawą, decyzji stwierdzającej, że z dniem 1 stycznia 1999 r. m.in. nieruchomość stanowiąca obecnie działkę nr [...] o pow. [...] ha, położona we wsi [...], zajęta pod drogę publiczną, stała się z mocy prawa własnością Gminy [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] m.in. własności przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Minister Infrastruktury uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia podnosząc, iż w sposób niewystarczający udokumentował on przesłankę zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną oraz przesłankę władztwa publicznoprawnego nad tą nieruchomością.

Wyrokiem z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1023/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na powyższą decyzję.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] własności przedmiotowej nieruchomości. Organ uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. S., K. Ł. i W. Ł. oraz G. S. i R. S., domagając się jej uchylenia wobec niewyjaśnienia sprawy w wystarczającym stopniu.

Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargi na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. oraz G. S. i R. S.

Wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 275/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję podnosząc naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 283/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, iż organ odwoławczy nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania, a rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest ocena, czy organy wyczerpały możliwości dowodowe, czy zgromadzone przez organ I instancji dowody dają podstawę do przyjętych przez organy orzekające ustaleń oraz czy twierdzenia skarżących mogą skutecznie je podważyć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu wyrokiem, ponownie rozpoznając skargi, oddalił je na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazując, że nie zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji na wstępie wskazał, że zobowiązany był uwzględnić ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 283/15. NSA podniósł w tym wyroku, iż rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest teraz ocena, czy organy wyczerpały możliwości dowodowe, czy zgromadzone przez organ I instancji dowody dają podstawę do przyjętych przez organy orzekające ustaleń oraz czy twierdzenia skarżących mogą skutecznie je podważyć.

W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo ustaliły organy, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność osób fizycznych: J. S., W. Ł. i K. Ł. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza przedstawionej w skargach tezy, iż nieruchomość ta nie znajdowała się w dacie 31 grudnia 1998 r. w granicach pasa drogowego drogi publicznej oraz że droga zlokalizowana na tej działce nie jest drogą o nazwie "[...]". Treść znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (uchwała Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1988 r., mapa topograficzna Gminy [...] w skali 1 : 25000, uchwała Nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] października 2005 r.) potwierdza, iż droga zlokalizowana na działce nr [...] jest drogą o nazwie "[...]". Dokumenty te są ponadto spójne z treścią oświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] października 2010 r., z którego wynika, że między innymi przedmiotowa działka była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną o kategorii gminnej oraz z treścią zeznań świadków, którzy potwierdzili, iż działka leżała w pasie drogi o nazwie "[...]".

Sąd wskazał dalej, że wbrew stanowisku skarżących, zebrany materiał dowodowy potwierdza również okoliczność, iż przedmiotowa działka była w dacie 31 grudnia 1998 r. zajęta pod pas drogowy drogi publicznej. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty obrazujące stan istniejący przed 1999 r. (mapa ewidencji gruntów w skali 1:2000 sporządzona na podstawie mapy zasadniczej wykonanej na fotomapie wg stanu istniejącego w terenie w roku 1978 przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w [...], materiały Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego dla przedmiotowej drogi z okresu 1987 r. oraz 1997 r. pozyskane na nośniku elektronicznym mapy katastralnej, mapy z planu realizacyjnego zagospodarowania działki o numerze ewidencyjnym [...] w [...] przylegającej do przedmiotowej drogi) i zebrany materiał dowodowy sporządzony po tym okresie, oceniane we wzajemnej łączności ze sobą, potwierdzają trafność stanowiska organów, iż przedmiotowa nieruchomość była zajęta w dacie 31 grudnia 1998 r. pod pas drogi publicznej.

Sąd pierwszej instancji za spełnioną uznał również przesłankę władania nieruchomością w dacie 31 grudnia 1998 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego.

W tej sytuacji w ocenie Sądu pierwszej instancji niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy. Nie doszło również do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania. Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że organy zrealizowały wytyczne określone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 października 2009 r. W sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały zebrany materiał dowodowy, a następnie oceniły, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J. S., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art 9 k.p.a. poprzez nieudzielenie stronom niezbędnych informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, a tym samym narażenie ich na szkody;

2) art 24 k.p.a. poprzez dopuszczenie jako znaczącego dowodu z zeznań świadków, którzy byli pracownikami organu będącego strona postępowania.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego:

3) art. 21 ust 2. Konstytucji poprzez pominięcie zbadania celowości wywłaszczenia;

4) art. 73 ust 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia 19 lipca 2018 r. uczestnik postępowania R. S. domagał się uznania, że nie nastąpiło przejęcie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości, albowiem nie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na wadliwą konstrukcję zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, co już chociażby z tej przyczyny uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do ich nieuwzględnienia.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W niniejszej sprawie sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 9 i art. 24 k.p.a. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach tej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Wynika z tego, że przepisy k.p.a. nie mogą samodzielnie stanowić podstawy prawnej sformułowanego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa procesowego. Należy je bowiem powiązać z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej.

Jednak pomimo wskazanej wadliwości zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji na poparcie tych zarzutów, co wynika z uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09.

Przechodząc zatem do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji w zakresie naruszenia art. 9 k.p.a. stwierdzić przyjdzie, że brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia tego przepisu, albowiem w piśmie z dnia 12 grudnia 2005 r., w którym [...] Urząd Wojewódzki poinformował skarżącą, że termin składania wniosków o odszkodowanie upływa 31 grudnia 2005 r., nie wskazano ani wysokości odszkodowania, o które mogłaby się ona ubiegać, ani na jakiej podstawie zostanie ono obliczone.

Wskazać tu należy, że postępowanie zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją nie jest postępowaniem wywłaszczeniowym, ani też postępowaniem o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Brak było zatem jakichkolwiek podstaw do informowania strony w tym postępowaniu o szczegółach ewentualnego przyszłego odszkodowania. Odszkodowanie to, zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy, miało być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasało. W świetle tej regulacji nie sposób nie zauważyć, że postępowanie w przedmiocie odszkodowania mogło się toczyć dopiero po złożeniu stosownego wniosku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Istotny dla strony w kwestii odszkodowania był termin, do którego można było zgłaszać wnioski. O tym terminie strona została jednak poinformowana, co czyni zadość obowiązkom organu, o których mowa w art. 9 k.p.a. w ramach kontrolowanego w niniejszej sprawie postępowania. W odróżnieniu od postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, w niniejszej sprawie nie było miejsca na prowadzenie negocjacji z właścicielami nieruchomości, jak i na składanie ewentualnych propozycji co do wysokości odszkodowania. Przedmiotowa nieruchomość przeszła na rzecz podmiotu publicznoprawnego z mocy samego prawa, a istotą kontrolowanych decyzji było jedynie stwierdzenie tego faktu poprzez wydanie decyzji deklaratoryjnej w oparciu o ustalone okoliczności sprawy.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 24 k.p.a., to skarżąca kasacyjnie dopatruje się jego naruszenia w tym, że organy oparły się w dużej mierze na zeznaniach świadków będących pracownikami gminy. Przypomnieć zatem przyjdzie, że powołany przepis dotyczy przypadków wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu. Przepis ten składa się z wielu jednostek redakcyjnych (paragrafów i punktów), przy czym skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że chodzi o art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. W przepisie tym chodzi o pozbawienie pracownika z mocy prawa możliwości działania w postępowaniu administracyjnym, zarówno w czynnościach o charakterze władczym, jak i w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ, w którym jest zatrudniony. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest bycie stroną postępowania administracyjnego (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) lub pozostawanie ze stroną w odpowiedniej relacji. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała, aby którykolwiek z pracowników organu posiadał przymiot strony. Z kolei pozostawanie ze stroną - gminą Zakliczyn - w jakiejkolwiek relacji, pozostaje poza dyspozycją omawianego przepisu, albowiem w sprawie nie orzekał żaden z organów tej gminy. Wskazać też wypadnie, że zasady i ograniczenia dotyczące świadków w postępowaniu administracyjnym określone zostały w przepisach art. 82 i 83 k.p.a., nie zaś w przepisach regulujących instytucję wyłączenia pracownika organu.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać przyjdzie, że zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego nie może doprowadzić do zakwestionowania wyroku w zakresie stanu faktycznego sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie stanowi bowiem właściwej drogi do kwestionowania, niejako za jego pośrednictwem, ustaleń faktycznych. Podważenie ustaleń faktycznych możliwe jest wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Tymczasem uzasadniając zarzuty naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 73 ust. 1 i 3 ustawy, skarżąca kasacyjnie w istocie kwestionuje ustalenia faktyczne odnośnie przedmiotowej nieruchomości. Wskazuje bowiem, że działka nr [...] jest jedynie "szlakiem drożnym", a ponadto stanowi wąski pas przebiegający przez pola uprawne; szlak ten nie został nigdy zajęty przez gminę; jest "skrótem" do poszczególnych działek sąsiadów.

Wobec takiej argumentacji skarżącej odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zajmowania stanowiska w kwestii poprawności ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekał na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. Z kolei w tak ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni lub też niewłaściwie zastosował inkryminowane przepisy prawa materialnego.

Dodatkowo tylko jeszcze wskazać przyjdzie, że przepis art. 73 ustawy był kilkukrotnie oceniany przez Trybunał Konstytucyjny w aspekcie różnych wzorców kontroli konstytucyjnej. W żadnym z tych postępowań Trybunał nie dopatrzył się niezgodności art. 73 z Konstytucją RP (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99; z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02; z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. K 43/07; z dnia 15 września 2009 r., sygn. P 33/07).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.