Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. K. oraz J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1528/21 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 1 września 2021 r. nr SKO.415/242/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę kasacyjną J. S. II. ze skargi kasacyjnej K. K. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1528/21, po rozpoznaniu skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 1 września 2021 r., nr SKO.415/242/2021, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wójt Gminy Żyraków (Wójt) decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r., znak: IiGK.6730.179.2017, na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2, art. 54 w zw. z art. 64, art. 59, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, zwana dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: "k.p.a."), ustalił dla K.K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w Ż. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (Kolegium) decyzją z dnia 23 lutego 2018 r., znak: SKO.415/23/2018, uchyliło ww. decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, z uwagi na błędy w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wójt decyzją z dnia 1 czerwca 2018 r., znak: IiGK.6730.179.2017, na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2, art. 54 w zw. z art. 64, art. 59, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 u.p.z.p., ponownie ustalił na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Kolegium decyzją z dnia 16 października 2018 r., znak: SKO.415/225/2018, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta.

J.S. w dniu 30 czerwca 2021 r. (wpływ do organu) złożył do Kolegium wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta z dnia 1 czerwca 2018 r.

Kolegium powołaną na wstępie decyzją z dnia 1 września 2021 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta. Organ nadzoru zauważył, że kwestionowane rozstrzygnięcie było przedmiotem odwołania w zwykłym trybie administracyjnym, w wyniku czego Kolegium utrzymało je w mocy. Tym samym przedmiotem niniejszego postępowania jest nie tylko decyzja organu pierwszej instancji, ale także utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego. Kolegium uznało, że brak jest podstaw do postawienia tezy o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Wójt dokonał bowiem oceny spełnienia warunku określonego w tym przepisie, stwierdzając w pkt 11.3. decyzji oraz w jej uzasadnieniu, że dojazd do terenu inwestycji (działka nr [...]) istnieje od drogi powiatowej Chotowa - Przecław przez działkę nr [...] ustanowioną służebnością drogową i przez kanał melioracyjny (działka nr [...]). Ta ostatnia działka znajduje się w samoistnym posiadaniu Gminy Żyraków, zatem stwierdzenie wyrażone w decyzji przez Wójta należy taktować jako deklaracje braku przeszkód w przejeździe przez tę działkę, będącą w samoistnym posiadaniu Gminy. Stanowisko takie zostało zresztą wyrażone już w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia 23 lutego 2018 r. Kolegium nie stwierdziło także naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania i nieustalenie rzeczywistych właścicieli działki nr [...]. Wskazało, że pominięcie stron postępowania nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, ale jest przesłanką wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

J.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję Kolegium z dnia 1 września 2021 r. zarzucając jej naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 11, art. 80 i art. 81 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do zarzutów "zawartych w odwołaniu", wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności pomimo braku rozpoznania tych zarzutów i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przez brak ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, tj. kategorii działek nr [...] i [...] w Żyrakowie, które zostały wskazane we wniosku o wydanie warunków zabudowy jako przebieg drogi wewnętrznej do planowanej inwestycji;

- art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo błędnego (niepełnego) ustalenia kręgu stron postępowania i nieustalenia rzeczywistych właścicieli nieruchomości, po których przebiegać ma dojazd do planowanej inwestycji (wskazywana działka nr [...]), co faktycznie pozbawiało ich udziału w toczącym się postępowaniu;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec przyjęcia, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadami skutkującymi zastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej na działce nr [...] w Żyrakowie, w sytuacji gdy działka ta nie miała i nie ma bezpośredniego ani pośredniego dostępu do drogi publicznej;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 2, art. 80 i art. 81 k.p.a., poprzez zaniechanie ustawowego obowiązku i nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przez brak ustalenia właścicieli wskazywanej przez skarżącego nieruchomości - działki nr [...] w Żyrakowie oraz statusu prawnego tej nieruchomości.

Skarżący podkreślił, że zarówno działka nr [...], jak i działka nr [...], jako nieruchomości oddzielające działkę nr [...] od drogi publicznej, nie są drogami, a działkami o zupełnie innych charakterze. Działka nr [...] ma oznaczenie klasoużytku W-RV, natomiast działka nr [...] - RIVb, RV i Br-RIVb (jest ona zabudowana budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi). Pomiędzy działką nr [...] a drogą publiczną nie ma żadnej drogi wewnętrznej.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględniając skargę, wskazał, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że wymóg dostępu do drogi publicznej jest zapewniony, kiedy jest to dostęp tak faktyczny, jak i prawny. Pierwsza cecha polega na zapewnieniu rzeczywistej, realnej możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Chodzi zatem o faktyczne skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną. Działka, przez którą ma się odbywać przejazd musi więc zapewnić jej wykorzystanie właśnie w tym celu. Natomiast druga cecha dostępu związana jest z potrzebą jego prawnego uregulowania. Art. 2 pkt 14 u.p.z.p. stanowi, że winno ono nastąpić poprzez ustanowienie służebności drogowej. Należałoby ewentualnie dopuścić możliwość złożenia przez właściciela stosownego oświadczenia wyrażającego zgodę na określone korzystanie z należącego do niego terenu. Z tym, że dostęp pośredni może mieć miejsce także przez drogę wewnętrzną i wówczas nie musi istnieć jakiś dodatkowy tytuł prawny, z którego wynikałoby uprawnienie do korzystania z takiej drogi. Za wystarczające wówczas do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. W każdym razie, chodzi o to, by dostęp do drogi publicznej był legalny tj. by na daną nieruchomość można było się dostać z drogi publicznej zgodnie z prawem. Sąd Wojewódzki zauważył, że pkt III decyzji Wójta z dnia 1 czerwca 2018 r. zatytułowany: "Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisów odrębnych" zawiera w ppk 3 ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji, zgodnie z którymi "dojazd do terenu inwestycji od drogi powiatowej Chotowa - Przecław przez działkę nr [...] ustanowioną służebnością drogową i przez kanał melioracyjny (działka nr [...])". Decyzja powyższa nie zawiera w uzasadnieniu szerszego odniesienia się do tej kwestii. Również utrzymujące ją w mocy rozstrzygnięcie Kolegium milczy w tym zakresie. Sąd podniósł, że ustosunkowując się do tego w skarżonej obecnie decyzji Kolegium wyraziło stanowisko, iż wobec tego, że Gmina Żyraków to samoistny posiadacz działki nr [...], a decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydał jej organ wykonawczy tj. Wójt, to tym samym Gmina zadeklarowała brak czynienia przeszkód w przejeździe przez tę działkę. Sąd I instancji nie podzielił powyższego stwierdzenia Kolegium, które skutkowało przyjęciem, iż inwestycja, której sprawa dotyczy ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie poczyniono jakichkolwiek ustaleń co do tego, czym jest kanał melioracyjny biegnący działką nr [...] i jaka jest jego funkcja w kontekście możliwości zapewnienia przez niego przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Sąd podkreślił, że w świetle regulacji ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.), kanał taki, jako urządzenie wodne, spełnia określone cele i w związku z tym musi być utrzymywany w stanie, który realizację tych celów zapewni. Służąc odwodnieniu czy nawodnieniu otaczającego terenu musi być np. drożny tj. zapewniać przepływ nim wody. Dlatego też w art. 192 wskazanego aktu ustanowiono szereg zakazów np. niszczenia lub uszkadzania urządzeń wodnych, utrudniania przepływu wody, wykonywania w pobliżu urządzeń wodnych robót oraz innych czynności, które mogą powodować np. niedopuszczalne osiadanie urządzeń wodnych lub ich części. W związku z powyższym, istotne, zdaniem Sądu, jest ustalenie, czy działka nr [...] w Żyrakowie mogłaby być w ogóle wykorzystana jako dojazd do drogi publicznej. Dostęp taki winien mieć charakter faktyczny, a zatem rzeczywiście umożliwić skomunikowanie działki inwestycyjnej. Poza tym dostęp powinien być dostępem prawnym. W art. 2 pkt 14 u.p.z.p. mowa jest bądź o korzystaniu z drogi wewnętrznej (tutaj to przepis prawa sam dostęp taki gwarantuje jeśli danej nieruchomości można przypisać taki status) "bądź o przejazd przez działkę" należącą do innej osoby, który zagwarantowany jest poprzez ustanowienie - czy to w drodze stosownej umowy czy orzeczenia sądowego - odpowiedniej służebności drogowej. Ewentualnie, dopuszczalne byłoby też złożenie przez właściciela działki mającej zapewniać dostęp do drogi publicznej wyraźnego oświadczenia, z którego jasno wynikałaby zgoda na korzystanie z tej nieruchomości celem dostania się do drogi publicznej. Oświadczenie takie musiałby jednak złożyć właściciel działki. Dlatego też, pomimo, że jak słusznie podkreśliło Kolegium zarzut braku ustalenia właściciela działki nr [...] i jego pominięcia w postępowaniu mógłby być rozpatrywany zasadniczo jako podstawa wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to w warunkach niniejszej sprawy (toczącej się w trybie stwierdzenia nieważności) kwestia ta ma istotne znaczenie. Kolegium uznało bowiem, że wystarczające dla przyjęcia istnienia dostępu do drogi publicznej jest dorozumiane oświadczenie posiadacza samoistnego nieruchomości, opierając się na danych wynikających z ewidencji gruntów. Nawet nie próbowało dociec, komu przysługuje prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem przedłożona przez skarżącego do akt sprawy decyzja Starosta Dębickiego z dnia 24 lipca 2020 r., nr GN.6820.1.2020.KM, w przedmiocie uznania nieruchomości za mienie gromadzkie wskazuje, że właścicielami działki są osoby fizyczne. Potwierdza to też oświadczenie skarżącego zawarte w protokole rozprawy sądowej. Powyższe zaniechania skarżonego organu tj. w zakresie wyjaśnienia funkcji kanału melioracyjnego znajdującego się na działce nr [...] w Żyrakowie oraz jego właściciela w aspekcie możliwości zapewnienia przez tę działkę dostępu nieruchomości nr [...] do drogi publicznej niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jeśli bowiem doszło do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy nieruchomość, której inwestycja dotyczy, nie ma w istocie zapewnionego dostępu do drogi publicznej, to wówczas nie został spełniony jeden z określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków, które dopiero łącznie umożliwiają uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Tego rodzaju sytuację sprzeczności z wyraźnym brzmieniem ustawowego zapisu należałoby potraktować jako rażące jego naruszenie, co przesądzałoby zaś o wystąpieniu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: J.S. i K.K..

J.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych, zarzucił orzeczeniu:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. "145 § 1 ust. 2" p.p.s.a., w sposób mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wyraźne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rażącego uchybienia, do jakiego doszło w zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 1 września 2021 r., polegającego na stwierdzeniu przez Kolegium, że dorozumiane oświadczenie podmiotu wskazywanego jako posiadacz samoistny działki nr [...] w Żyrakowie wystarczy do zapewnienia dojazdu przez tą działkę do drogi publicznej dla nieruchomości inwestycyjnej stanowiącej działkę nr [...] w Żyrakowie, w sytuacji gdy nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] w Żyrakowie w chwili wydawania przez Wójta decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 1 czerwca 2018 r. nie posiadała dostępu do drogi publicznej w rozumieniu "art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14" u.p.z.p., które to uchybienie stanowiło dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie "obligatoryjną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 01.09.2021 r., a także poprzedzających ją decyzji Wójta Gminy Żyraków z dnia 01.06.2018 r. i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 16.10.2018 r.", a nie do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak to miało miejsce w zaskarżonym wyroku;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z "art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14" u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach sprawy weryfikowana przez organ wyższego stopnia decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i że pomimo tego, "iż treść decyzji Wójta Gminy Żyraków z dnia 01.06.2018 r. i dwóch weryfikujących ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (decyzje z dnia 16.10.2018 i 01.09.2021 r.)" są sprzeczne w sposób oczywisty z treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ze względu na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej na działce nr [...] w Żyrakowie, w sytuacji gdy działka ta nie miała i nie ma bezpośredniego ani pośredniego dostępu do drogi publicznej, a właściwie zastosowana norma wywiedziona z powyższych przepisów powinna prowadzić w sposób jednoznaczny do przyjęcia, że we wskazanej sprawie, zakończonej weryfikowaną decyzją Wójta, doszło do rażącego naruszenia prawa i wydania owej decyzji wbrew wyraźnej treści zastosowanej normy, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie winien był skargę na decyzję SKO w Rzeszowie z dnia 01.09.2021 r. uwzględnić poprzez stwierdzenie nieważności tej decyzji na mocy art. 145 § 2" p.p.s.a. "(podobnie jak poprzedzające ją decyzje Wójta Gminy Żyraków i SKO w Rzeszowie z dnia 16.10.2018 r.), a nie ograniczyć się jedynie do uchylenia decyzji SKO w Rzeszowie z dnia 01.09.2021 r.".

K.K. zarzucił natomiast zaskarżonemu wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że faktyczny dostęp do drogi publicznej z nieruchomości skarżącego nie dawał podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy;

2) art. 192 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., poprzez jego zastosowanie i uznanie, że mogły zaistnieć przesłanki, które uniemożliwiają wykorzystanie rowu melioracyjnego jako przejazd do nieruchomości, podczas gdy skarżący dokonał stosowanego zgłoszenia wykonania przepustu, a przepust ten jest drogowym obiektem inżynierskim, który łączy nieruchomość skarżącego z nieruchomością na której ustanowiono służebność drogi koniecznej;

3) art. 4 pkt 12 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, iż przepust przebiegający przez rów melioracyjny jest drogowym obiektem inżynierskim stanowiącym część drogi tj. dojazdu do nieruchomości;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 "PrSądAdm" w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że na podstawie materiału dowodowego nie sposób ustalić jaka jest funkcja rowu melioracyjnego przez który przebiega dojazd do nieruchomości oraz kto winien być stroną postępowania na podstawie ujawnionych danych, podczas gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy zbadał wszelkie niezbędne okoliczności, które umożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

2) art. 134 § 1 "PrSądAdm", przez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów sprawy, mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do oceny, że nieruchomość ta nie ma dostępu do drogi publicznej a w postępowaniu nie ustalono wszystkich stron postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji "organu I instancji";

3) art. 156 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek rażącego naruszenia prawa polegającego na: a) nieuwzględnieniu jako stron postępowania właścicieli nieruchomości o numerze 383, b) niezbadaniu kto może być właścicielem tych nieruchomości, - podczas gdy ujawnienie właścicieli parceli znajdujących się w odległości około 800 m od nieruchomości skarżącego nie stanowi podstawy do uznania tych osób jako strony postępowania oraz nie wyklucza możliwości wyrażenia zgody na przejazd przez rów melioracyjny przez posiadacza samoistnego tj. Gminę Żyraków.

Wskazując na powyższe zarzuty K.K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów: 1) wykazu synchronizacyjnego, mapa katastralna, na okoliczność przebiegu nieruchomości [...], położenia nieruchomości skarżącego, oznaczenia parceli, sposobu ustalenia stron postępowania; 2) wydruku z Elektronicznej Księgi Wieczystej, na okoliczność posiadania służebności drogi koniecznej na sąsiedniej nieruchomości; 3) zgłoszenia wodno-prawnego na budowę przepustu, na okoliczność dostępu nieruchomości do drogi publicznej; 4) dokumentacji fotograficznej, na okoliczność istnienia przejazdu do nieruchomości, dostępu do drogi publicznej, charakteru nieruchomości nr [...]; 5) decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2021 r., na okoliczność ustalenia i oceny funkcji działki o numerze ewidencyjnym nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej J.S., stwierdzić należy, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Z treści sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, iż J.S. stoi na stanowisku, że Sąd I instancji kotrolujący decyzję z dnia 1 września 2021 r. wydaną w postępowaniu nieważnościowym powinien był uznać, że decyzje Wójta Gminy Żyraków o warunkach zabudowy z dnia 1 czerwca 2018 r. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 16 października 2018 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na nie spełnianie warunku dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.), zostały wydane z rażącym naruszeniem wymienionych przepisów prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem przez Sąd nieważności zarówno decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, jak i decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. Otóż należy zauważyć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie jest postępowaniem, w którym dokonywana jest kontrola decyzji według ogólnych zasad postępowania odwoławczego i rozpatrywane są wszelkiego rodzaju wadliwości decyzji, ale jest postępowaniem o charakterze szczególnym. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. W postępowaniu tym organ nie może dojść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Kontrolując decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym Sąd ocenia zatem, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo ustalił, że zachodziły albo, że nie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a.. W przypadku stwierdzenia, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, że nie wyjaśniono dostatecznie kwestii dostępu do drogi publicznej, a zatem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., Sąd I instancji mógł jedynie uchylić decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym (odrębnym zagadnieniem jest kwestia czy w sprawie brak jest wystarczających ustaleń dotyczących dostępu do drogi publicznej). Także, nawet w sytuacji, gdyby Sąd uznał, że organ nieprawidłowo przyjął, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności, to również mógł jedynie uchylić decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym, jako że tylko ta decyzja była poddana kontroli sądowej. Z przytoczonych powodów brak było podstaw do uwzględnienia podniesionych zarzutów. Wskazać dodatkowo należy, że wskazany w drugim z zarzutów art. 145 § 2 p.p.s.a. nie mógł mieć w sprawie zastosowania bowiem dotyczy on możliwości zastosowania art. 145 § 1 do innych postępowań niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie doszło również do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wymieniony przepis wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Dyspozycja art. 141 § 4 p.p.s.a. tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Zatem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych wad nie wystąpiła.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej K.K., to podniesionym w niej zarzutom nie można odmówić w części zasadności. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy działka inwestycyjna oznaczona nr [...] położona w Żyrakowie w chwili wydawania przez Wójta Gminy Żyraków decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 1 czerwca 2018 r. posiadała dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Otóż na dzień wydania wskazanej wyżej decyzji, jak i decyzji w postępowaniu odwoławczym w dniu 16 października 2018 r. przez SKO w Rzeszowie, z materiału dowodowego wynikało jednoznacznie, że dostęp do drogi publicznej działki inwestycyjnej zapewniony jest przez ustanowienie służebności przechodu i przejazdu przez działkę ew. nr [...], a także przez działkę ew. nr [...] będącą rowem melioracyjnym, która w ewidencji gruntów figuruje, jako będąca w samoistnym posiadaniu Gminy Żyraków. W dniu 12 kwietnia 2018 r. wystąpiono również do PGW Wody Polskie Nadzoru Wodnego w Dębicy o uzgodnienie decyzji pod względem melioracji wodnych. Projekt decyzji został uzgodniony. Tak więc w dniu wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy, stan faktyczny i prawny nie budził wątpliwości co do dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej. Na działce ewidencyjnej nr [...], która w całości jest rowem melioracyjnym o niewielkiej szerokości wykonany był przepust umożliwiający komunikację pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. PGW Wody Polskie Nadzór Wodny w Dębicy nie widziały przeszkód w wykorzystaniu rowu melioracyjnego z przepustem do celów komunikacyjnych. Tak więc stwierdzenie Sądu, że w rozpoznawanej sprawie nie poczyniono jakichkolwiek ustaleń, co do tego, czym jest kanał melioracyjny biegnący działką nr [...] i jaka jest jego funkcja w kontekście możliwości zapewnienia przez niego przejścia i przejazdu do drogi publicznej, nie może być zaakceptowane. Odwołanie się przez Sąd do uregulowań ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.), z których wynika, że kanał taki, jako urządzenie wodne, spełnia określone cele i w związku z tym musi być utrzymywany w odpowiednim stanie, zapewniając realizację takich celów jak odwodnienie czy nawodnienie otaczającego terenu (musi być np. drożny tj. zapewniać przepływ wody) nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Właściwy w sprawie podmiot nadzorujący melioracyjne urządzenia wodne, jak wyżej powiedziano, uzgodnił treść decyzji o warunkach zabudowy nie widząc przeszkód do wykorzystania fragmentu działki nr [...] do celów komunikacyjnych. W związku z powyższym za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że na podstawie materiału dowodowego nie sposób ustalić jaka jest funkcja rowu melioracyjnego przez który przebiega dojazd do nieruchomości oraz kto winien być stroną postępowania na podstawie ujawnionych danych, podczas gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy zbadał wszelkie niezbędne okoliczności, które umożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest sporne, że rażące naruszenie prawa, stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi zaś wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Skarżący kasacyjnie zasadnie także podnosi, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną ich interpretację. W ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został bowiem wskazany dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez służebność przejazdu przez działkę [...] oraz wyrażenie zgody przez Wójta Gminy Żyraków na korzystanie z przejazdu przez działkę ewidencyjną nr [...], będącą w posiadaniu samoistnym Gminy Żyraków. Wymieniona działka, od założenia ewidencji gruntów w 1966 r., była we władaniu Melioracji Wodnych Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Dębicy, co wynika z uzasadnienia, załączonej do sprawy decyzji Starosty Powiatu Dębickiego z dnia 24 lipca 2020 r. w sprawie uznania określonych gruntów za mienie gromadzkie. Z decyzji tej wynika także, że działka ewidencyjna nr [...] nie została uznana za mienie gromadzkie, bowiem według stanu wpisów w zbiorach dokumentów pochodzących z lat 1947-1971 wymieniona działka, jak i inne działki, miały ujawnionych właścicieli na dzień 5 lipca 1963 r., a więc na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169 ze zm.), to jest dzień 5 lipca 1963 r. Uwzględniając powyższe okoliczności, brak wyrażenia zgody na korzystanie z przepustu na działce ewidencyjnej nr [...] przez właściciela lub właścicieli wymienionych w zbiorach dokumentów według wpisów sprzed ponad siedemdziesięciu lat nie może być uznane za rażące naruszenie wymienionych przepisów prawa.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. O naruszeniu wymienionego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga albo nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, nie zauważając naruszeń prawa, które nie zostały wskazane przez skarżącego, a które miały znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Opisane wyżej uchybienia nie miały miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną J.S.. Rozpoznając skargę kasacyjną K.K. uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. W oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.