Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Marcin Kojło, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. D. na bezczynność Prezydenta Miasta Suwałk w przedmiocie odmowy wydania dowodu osobistego oddala skargę.

D. D., dalej jako: "skarżąca", 10 listopada 2022 r. złożyła w Urzędzie Miejskim w Suwałkach wniosek o wydanie dowodu osobistego wraz z oświadczeniem o treści: "Nie decyduję się na pobranie odcisków palców, ponieważ nie korzystam z prawa do swobodnego przemieszczania się i ryzyka pokrzywdzenia ze strony półświatka". Do wniosku skarżąca dołączyła pismo uzasadniające jej odmowę odnośnie pobrania odcisków palców.

Pismem z 16 listopada 2022 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie dowodu osobistego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W odpowiedzi na powyższe pismo skarżąca stanęła na stanowisku, że złożony przez nią wniosek nie zawiera braków formalnych.

W dniu 29 listopada 2022 r. na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 200 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", wniosek o wydanie dowodu osobistego, z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych, został pozostawiony bez rozpoznania.

Dnia 5 grudnia 2022 r. do Urzędu Miejskiego w Suwałkach wpłynął wniosek skarżącej z 1 grudnia 2022 r. o wydanie i doręczenie decyzji administracyjnej.

Odpowiedzi na ten wniosek udzielono pismem z 6 grudnia 2022 r.

W wyniku złożonego przez skarżącą ponaglenia z 19 grudnia 2022 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w Suwałkach: 20 grudnia 2022 r.) Wojewoda Podlaski wydał postanowienie z 30 grudnia 2022 r., nr OB-I.622.15.2022.AO, o uznaniu ponaglenia za nieuzasadnione.

Pismem z 12 lutego 2023 r. (data wpływu do organu: 13 lutego 2023 r.) skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność organu w sprawie wniosku o wydanie dowodu osobistego. Strona wniosła tym samym o: zobowiązanie organu do wydania decyzji, będącej odpowiedzią na wniosek skarżącej; zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przypisanych.

W uzasadnieniu strona wskazała, że brak zgody na przetwarzanie danych biometrycznych ze strony skarżącej jest de facto uzupełnieniem braków formalnych wniosku o wydanie dowodu osobistego, gdyż zgodnie z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady [UE] 216r/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. (Dz. Urz. UE L nr 119), str. 1 - motyw 42, zgoda na przetwarzanie danych wrażliwych jest skuteczna tylko wtedy, gdy jest udzielona dobrowolnie, a takiej zgody nie wolno warunkować. Pozostawienie przez organ administracji podania bez rozpoznania nie rozstrzyga o jakichkolwiek uprawnieniach wynikających z prawa materialnego związanych z inicjowanym postępowaniem administracyjnym, a złożenie skargi do sądu administracyjnego jest jedyną prawną możliwością zabezpieczenia interesów strony. W opinii skarżącej organ zignorował uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, który rozstrzygnął, że na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu na podstawie art. 37 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz orzeczenie o kosztach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) - art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Obowiązujące organ terminy załatwiania spraw są następujące (art. 35 k.p.a.): bez zbędnej zwłoki w przypadku spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 1 i 2); nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania w przypadku spraw wymagających postępowania wyjaśniającego (§ 3). Stosownie do treści art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (zob. art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2022 r. poz. 503); w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569 i 1002), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1); ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

O bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r. II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r. II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r. I OSK 934/14; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r. I OSK 974/19 – wszystkie orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń CBOSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla stwierdzenia czy organ pozostaje w bezczynności nie mają zatem znaczenia przyczyny, które spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. I OSK 2936/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 r. II OSK 1420/17; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 września 2009 r. II SAB/Bk 43/05, oba dostępne w CBOSA).

Skarga na bezczynność pełni zatem funkcję gwarancyjną dla strony, zabezpieczając ją przed brakiem reakcji organu w zakresie rozpatrzenia jej sprawy. Ocenę, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu, należy przeprowadzić uwzględniając sposoby i formy załatwienia sprawy, jakie każdorazowo przewidują przepisy mające w danej sprawie zastosowanie.

Niezbędne jest przy tym wskazanie, że w świetle uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13, w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. przysługuje stronie skarga na bezczynność organu, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Rozpoznając w takich okolicznościach sprawę ze skargi na bezczynność organu, sąd winien ocenić prawidłowość wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i czy prawidłowo pozostawiono wniosek strony bez rozpoznania.

W realiach rozpatrywanego przypadku wniosek skarżącej z dnia 10 listopada 2022 r. złożony w Urzędzie Miejskim w Suwałkach o wydanie dowodu osobistego zawierał dodatkowo oświadczenie o treści: "Nie decyduję się na pobranie odcisków palców, ponieważ nie korzystam z prawa do swobodnego przemieszczania się i ryzyka pokrzywdzenia ze strony półświatka". Powyższe spowodowało wystosowanie przez organ zasadnego wezwania z dnia 16 listopada 2022 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Skarżąca odpowiedziała, że złożony wniosek nie zawiera braków formalnych.

W ocenie Sądu organ prawidłowo pozostawił wniosek Skarżącej bez rozpoznania.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 cyt. ustawy z 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych, dowód osobisty wydaje się na wniosek. Wniosek o wydanie dowodu osobistego składa się w organie dowolnej gminy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wydanie dowodu osobistego następuje nie później niż w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin ten może zostać przedłużony, o czym należy zawiadomić osobę ubiegającą się o wydanie dowodu osobistego lub osobę składającą wniosek na jej rzecz, zwaną dalej "wnioskodawcą" (art. 24 ust. 4 ustawy). Stosownie do treści art. 28 ust. 1 cyt. ustawy, wniosek o wydanie dowodu osobistego zawiera: (1) numer PESEL; (2) nazwisko i imię (imiona); (3) nazwisko rodowe; (4) imię ojca; (5) imię i nazwisko rodowe matki; (6) datę i miejsce urodzenia; (7) płeć; (8) obywatelstwo; (9) powód ubiegania się o wydanie dowodu osobistego; (10) adres do korespondencji, opcjonalnie adres poczty elektronicznej lub numer telefonu; (11) własnoręczny czytelny podpis wnioskodawcy albo adnotację pracownika organu gminy o przyczynie braku podpisu, a w przypadku wniosku złożonego na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej - kwalifikowany podpis elektroniczny, podpis zaufany albo podpis osobisty; (11a) własnoręczny podpis osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego, która ukończyła 12. rok życia, albo adnotację pracownika organu gminy o przyczynie braku podpisu; (11b) nazwisko i imię (imiona), rodzaj, serię i numer dokumentu tożsamości rodzica, opiekuna lub kuratora; (12) oświadczenie o prawdziwości danych, o których mowa w pkt 1-9, oraz klauzulę o treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia."; (13) informację o wyrażeniu zgody na zamieszczenie w warstwie elektronicznej dowodu osobistego certyfikatu podpisu osobistego; (14) informację o wyrażeniu zgody na przekazanie danych do rejestru danych kontaktowych osób fizycznych; (15) informację o pobraniu odcisków placów.

Zgodnie z art. 29c ustawy, podczas składania wniosku o wydanie dowodu osobistego pobiera się odciski placów od osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego, z wyłączeniem osób, o których mowa w art. 12a ust. 1a. Organ gminy wydaje wnioskodawcy potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego (art. 29d cyt. ustawy). Odmawia się wydania dowodu osobistego, w przypadku gdy fotografia załączona do wniosku przesłanego przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 29, lub wnioskodawca składa wniosek o wydanie dowodu osobistego z naruszeniem innych przepisów niniejszej ustawy (art. 32 ust. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 12a ust. 1 ustawy, warstwa elektroniczna dowodu osobistego zawiera: (1) dane dotyczące osoby oraz dane dotyczące dowodu osobistego wraz z danymi je uwierzytelniającymi: (a) nazwisko, (b) imię (imiona), (c) nazwisko rodowe, (d) imiona rodziców, (e) datę i miejsce urodzenia, (f) płeć, (g) numer PESEL, (h) obywatelstwo, (i) dane biometryczne: (-) wizerunek twarzy, (-) odciski placów, (j) serię i numer dowodu osobistego, (k) datę wydania dowodu osobistego, (l) datę ważności dowodu osobistego, (m) oznaczenie organu wydającego dowód osobisty.

W myśl art. 12 ust. 1a ustawy, w warstwie elektronicznej dowodu osobistego wydanego osobie: (1) która nie ukończyła 12. roku życia, (2) od której chwilowo fizycznie nie jest możliwe pobranie odcisków któregokolwiek z placów, (3) od której pobranie odcisków placów jest fizycznie niemożliwe - nie zamieszcza się odcisków placów.

Na podstawie art. 54 ustawy o dowodach osobistych Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał 5 października 2021 r. rozporządzenie w sprawie wzoru dowodu osobistego, jego wydawania i odbioru oraz utraty, uszkodzenia, unieważnienia i zwrotu (Dz. U. z 2021 r. poz. 1865), w którym określił m.in. wzór dowodu osobistego; sposób oznaczania w dowodzie osobistym informacji o braku podpisów; sposób pobierania odcisków placów oraz wzór wniosku o wydanie dowodu osobistego. Zgodnie z § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia, od osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego, która ukończyła 12. rok życia, pobiera się odciski placów wskazujących obu dłoni za pomocą elektronicznego urządzenia do pobierania odcisków placów.

Z treści przytoczonych powyżej regulacji prawnych wynika, że obowiązkiem osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego, która ukończyła 12. rok życia jest złożenie odcisków placów. Powyższy wymóg wynika wprost z treści cyt. powyżej art. 29c ustawy o dowodach osobistych i § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5 października 2021 r., a w formularzu wniosku zawarta jest adnotacja urzędowa, którą wypełnia urzędnik: odciski placów "pobrano odciski placów", i "nie pobrano odcisków placów".

Powoływanie się przez skarżącą na brak zgody na przetwarzanie danych biometrycznych nie stanowi i nie może stanowić podstawy odejścia od ustawowej zasady obowiązkowego złożenia odcisków placów. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnego wyjątku w tym zakresie.

Przepis art. 9 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), zgodnie z którym: "Zabrania się przetwarzania danych osobowych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub światopoglądowe, przynależność do związków zawodowych oraz przetwarzania danych genetycznych, danych biometrycznych w celu jednoznacznego zidentyfikowania osoby fizycznej lub danych dotyczących zdrowia, seksualności lub orientacji seksualnej tej osoby." nie wpływa na realizację ustawowego obowiązku w opisanym stanie faktycznym, wynikającego z art. 5 ust. 2 cytowanej ustawy, zgodnie z którym pełnoletni obywatel Rzeczypospolitej Polskiej zamieszkujący na jej terytorium jest obowiązany posiadać dowód osobisty.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 przywoływanej ustawy dowód osobisty jest dokumentem stwierdzającym tożsamość i obywatelstwo polskie osoby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych państw członkowskich Unii Europejskiej, państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego nienależących do Unii Europejskiej oraz państw niebędących stronami umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, których obywatele mogą korzystać ze swobody przepływu osób na podstawie umów zawartych przez te państwa ze Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi oraz na podstawie jednostronnych decyzji innych państw, uznających ten dokument za wystarczający do przekraczania ich granic.

Oświadczenie skarżącej, złożone na wniosku o wydanie dowodu osobistego: "Nie decyduję się na pobranie odcisków palców, ponieważ nie korzystam z prawa do swobodnego przemieszczania się i ryzyka pokrzywdzenia ze strony półświatka", nie może wywrzeć skutku prawnego w postaci odejścia od stosowania przywoływanych przepisów ustawy.

Organ, dysponując wnioskiem skarżącej o wydanie nowego dowodu osobistego zawierającym brak formalny, tj. brak wymaganych odcisków placów był zobowiązany do wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku w powyższym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że powyższy brak jest brakiem formalnym wniosku, a nie materialnym i w związku z tym podlegał uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie tego rodzaju formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu wnioskowi (pismu) biegu. Skoro bowiem prawodawca określił wyraźnie, jakim warunkom formalnym powinien odpowiadać wniosek o wydanie dowodu osobistego, to brak jest jakichkolwiek podstaw aby przyjąć, że wniosek mógł być rozpoznany bez ich spełnienia.

Zdaniem sądu, w świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych nie można przypisać organowi bezczynności w sytuacji, w której zgodnie z przepisami nie nadał biegu wnioskowi z powodu nieusunięcia braku formalnego w zakreślonym terminie, bowiem tylko prawidłowy formalnie wniosek mógł spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 k.p.a. Skoro skarżąca nie wykonała w terminie wezwania do usunięcia braku formalnego wniosku, należało z uwagi na dyspozycję art. 64 § 2 in fine k.p.a., pozostawić wniosek bez rozpoznania. Nieusunięcie braków formalnych wniosku powoduje, że nie jest on zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania (por. Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2017, s. 400-401). W konsekwencji, organ nie tylko nie jest zobowiązany, ale nawet nie jest uprawniony do prowadzenia czynności postępowania administracyjnego. W efekcie nie można zatem przyjąć, że ma obowiązek załatwienia sprawy. Bezprzedmiotowe jest więc w tym przypadku również rozważanie terminu, w którym sprawa ma być załatwiona (art. 35 § 1-5 k.p.a.). Skuteczne, a więc zgodne z art. 64 § 2 k.p.a., pozostawienie wniosku bez rozpoznania oznacza, że organowi nie można postawić zarzutu bezczynności, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 09 listopada 2022 r., III SAB/ŁD 104/22, dostępny w bazie internetowej CBOSA).

Bezzasadny okazał się główny zarzut w skardze w postaci zignorowania przez organ uchwały NSA w składzie 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13 (błędnie podana w skardze sygn. akt IIOSP2/13), w której Sąd rozstrzygnął, że na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., bowiem dotyczy sytuacji w której, inaczej niż w niniejszej sprawie, jak słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę, organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki uzależniające podjęcie tej czynności materialno-technicznej.

Zdaniem sądu organ prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 64 § 2 k.p.a. Ze względu zaś na nieuzupełnienie braku formalnego w wyznaczonym terminie pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania, o czym skarżąca została poinformowana.

Wobec powyższego sąd stwierdza, że organ nie dopuścił się zarzucanej przez skarżącą bezczynności. Brak jest tym samym podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji, będącej odpowiedzią na wniosek skarżącej oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329). Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ww. ustawy procesowej.