Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 9 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 604/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy M. w 2021 roku oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 14 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w S. (Prokurator) na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy M. w 2021 roku stwierdził nieważność w całości Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy M. w 2021 roku, stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały.

Gmina zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. :

1) naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 1,2,4,6 w zw. z art. 11 ust 4 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020r., poz. 638 t.j., dalej "u.o.z.") poprzez błędne przyjęcie, że kształt zapisu załącznika do uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2021 roku , nr [...] w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy M. w 2021 roku narusza w/w przepisy prawa poprzez brak wskazania:

• konkretnego schroniska z podaniem adresu, któremu powierzona została realizacja zadań związanych ze sterylizacją i kastracja zwierząt w schroniskach;

• podmiotów, którym powierzona zostaje realizacja zadań związanych z usypianiem ślepych miotów;

• konkretnego schroniska z podaniem adresu, któremu powierzona została realizacja zadań związanych z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt,

• konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli), a także miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt,

gdy tymczasem zaskarżone przepisy prawa nie wymagają konkretnego wskazania takich podmiotów, a przyjęta interpretacja ze strony Sądu pierwszej instancji wynikała z oparcia się o argumenty, które nie wynikają z treści przepisów prawa, wobec czego wniosek o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jest wadliwy, tym bardziej, że zarzucane jednozdaniowe powtórzenie w tekście uchwały przepisu ustawowego w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie powoduje nieważności uchwały.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez przyjęcie, że wskazanie wysokości środków finansowych na realizację programu oraz zadań, na które zostaną przeznaczone środki nie wyczerpuje wymogu wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków;

3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie w całości zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznanie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego składając jednocześnie oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu.

Prokurator Rejonowy w S. zaskarżył do Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Gminy M. nr [...] z [...] marca 2021 r. w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy M. w 2021 r. Wyjaśnił, że uchwała narusza przepisy Konstytucji oraz u.o.z. bowiem nie wskazuje konkretnego schroniska z podaniem adresu, któremu powierzona została realizacja zadań związanych ze sterylizacją i kastracją zwierząt w schroniskach (§ 6 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały), podmiotów, którym powierzona zostaje realizacja zadań związanych z usypianiem ślepych miotów (§ 6 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały), konkretnego schroniska z podaniem adresu, któremu powierzona została realizacja zadań związanych z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (§ 6 ust. 2 pkt 2), konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli), a także miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt (§ 6 ust. 4 pkt 1) jak również poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w par. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z., a także sposobu ich wydatkowania.

Prokurator podniósł również, że uchwała nie zawiera uzasadnienia, co uniemożliwia odpowiednią jej kontrolę.

Sąd pierwszej instancji za zasadne uznał podniesione przez Prokuratora zarzuty dotyczące nieskonkretyzowania podmiotów, które będą wykonywać opisane zadania określone w § 6 ust. 1 pkt 1, pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 4 pkt 1 załącznika do uchwały.

Podkreślił również, że treść uchwalonego programu nie wskazuje precyzyjnie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 ustawy o ochronie zwierząt, a także sposobu ich wydatkowania (vide: treść par. 7 Programu). Brak konkretyzacji podmiotów odpowiedzialnych za realizację części zadań własnych gminy w zakresie obowiązków wymienionych w art. 11a ust. 2 u.o.z. czyni uchwalony program iluzorycznym i stanowi niewypełnienie normy upoważniającej z art. 11a u.o.z.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty objęte punktem 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczą naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 11a ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 6 u.o.z. Z przepisów tych wynika, że określany corocznie przez gminę program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt określa : zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (pkt 1 ); opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie (pkt 2); obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt (pkt 4); usypianie ślepych miotów (pkt 6).

W § 6 ust. 2 załącznika do zaskarżonej przez Prokuratora uchwały opisane zostały czynności, które prowadzić mają do zapewnienia zwierzętom bezdomny schronienia oraz opieki. Nie wskazano jednak konkretnego schroniska, w którym owa opieka i schronienie będzie udzielane.

Gmina w skardze kasacyjnej wyjaśniała, że zapewniła współpracę z konkretnym schroniskiem w zakresie realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt bezumownie, na podstawie o ofertę złożoną przez Stowarzyszenie na rzecz niesienia pomocy dla bezdomnych zwierząt "T.". Z wyjaśnień Gminy wynika, że usługa bezumowna obejmuje odłowienie, transport, przyjęcie i utrzymanie psa w schronisku za kwotę 2460 złotych brutto. Zwróciła uwagę, że przyjęty przez nią model współpracy nie narusza ustawy o ochronie zwierząt, bowiem przepis ten nie nakazuje gminom realizacji opieki przez własne schronisko dla zwierząt, ani poprzez podmiot, który jest ujęty w rejestrze podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną. W związku z tym wskazanie może odbywać się każdorazowo, tym bardziej, że Gmina nie posiada żadnej gwarancji, iż określony podmiot będzie prowadził działalność przez cały rok, a powodowałoby to konieczność zmiany uchwały Rady Gminy, co nie wynika z ustawy o ochronie zwierząt.

Sąd kasacyjny podziela w pełni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zgodnie z którym gmina nie ma obowiązku realizacji opieki przez własne schronisko dla zwierząt, może to być schronisko prowadzone przez inny podmiot.

Powstaje jednak pytanie, czy schronisko, w którym zapewnione będzie schronienie i opieka może być wskazywane każdorazowo w razie zaistnienia takiej potrzeby czyli pojawienia się bezdomnego zwierzęcia (jak wskazywała skarżąca kasacyjnie Gmina), czy też musi być określone w uchwale.

Ten sam problem dotyczy wskazania podmiotu przeprowadzającego obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz usypianie ślepych miotów.

Ustawodawca w art. 11 ust. 2 obowiązek wskazania konkretnego podmiotu zawarł jedynie w punkcie 7, dotyczącym wyznaczenia gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich.

Jak jednak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, program, o którym mowa w art. 11a u.o.z. z jednej strony w określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Z drugiej strony, konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców danej gminy, kto (jaki podmiot) dla terenu tej gminy prowadzi schronisko dla zwierząt, gospodarstwo rolne zapewniające miejsce dla zwierząt gospodarskich, jest zobowiązany do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, jest podmiotem odpowiedzialnym za odławianie bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, czy opiekę nad wolnożyjącymi kotami i ich dokarmianie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stanowisko to wyrażane było wielokrotnie w orzecznictwie przywołując wyroki NSA z 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13, z 2 lutego 2016 r. sygn. II OSK 3051/15, z 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17, z 24 maja 2017 r. sygn. II OSK 725/17, z 17 października 2017 r. sygn. II OSK 268/16.

Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi wyjaśniając, że taki charakter programu nie będzie zachowany jeśli nie zostaną w nim wskazane konkretne podmioty realizujące te zadania. Niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (por. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r. II OSK 1754/18 i przywołane tam orzecznictwo).

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że jak wynika ze skargi kasacyjnej, czynności dotyczące zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami realizowane są w ramach współpracy ze wskazanym stowarzyszeniem. W takiej sytuacji, skoro znane są dane owego stowarzyszenia a co za tym idzie, dane schroniska, w którym pomoc taka jest udzielana, możliwe było wskazanie jego danych wprost w uchwale.

Gmina podnosiła, że Sąd pierwszej instancji pominął przyjęty zarządzeniem Wójta Regulamin kastracji lub sterylizacji zwierząt właścicielskich na terenie Gminy, Odnosząc się do tego argumentu zwrócić należy uwagę, że ustawa nakłada na radę gminy obowiązek określenia w uchwale obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Ustawodawca nie przewidział możliwości delegowania tego obowiązku przez Radę Gminy na rzecz Wójta. Dodatkowo wyjaśnić należy, że czym innym jest sterylizacja lub kastracja zwierząt mających swoich właścicieli a czym innym kastracja i sterylizacja zwierząt w schroniskach.

Skarżąca kasacyjnie Gmina nie wyjaśniła, na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd art. 11a ust. 2 pkt 2 i pkt 6 u.o.z., zatem nie było możliwe szersze ustosunkowanie się to tego zarzutu.

W konsekwencji, zarzut objąty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11a ust. 5 u.o.z. Gmina wyjaśniła, że określenie sposobu wydatkowania środków poprzez przeznaczenie łącznie kwoty 15,000,00 zł na realizację wszystkich celów Programu bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele nie miało charakteru istotnego, uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Takie uregulowanie zawarte w akcie prawa miejscowego nie wiązało się bowiem z pozostawieniem organowi wykonawczemu Gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków. Wskazano bowiem, iż środki wydatkowane będą poprzez zlecanie świadczenia usług i dostaw w oparciu o przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych. Podkreśliła również, że na etapie podejmowania przez organ gminy uchwały nie sposób jest przewidzieć szczegółowo jakie będą wysokości poszczególnych wydatków na realizację zadań finansowanych z zabezpieczonych w budżecie środków. Z tego względu przyjęto w § 7 rozwiązanie umożliwiające organowi wykonawczemu podejmowanie bieżących decyzji związanych z dysponowaniem środkami w zależności od bieżących potrzeb.

Stanowisko przedstawione przez Gminę jest niezasadne.

Podzielając w pełni stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (vide: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20; wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., II OSK 1087/20). Zatem wyłącznie generalne wskazanie środków przeznaczonych na realizację programu i pominięcie określenia sposobu ich wydatkowania na realizację poszczególnych celów przewidzianych w programie stanowi o istotnej sprzeczności z prawem podjętej uchwały, to jest z art. 11a ust. 5 u.o.z. w związku z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 1 kwietnia 2022 r. I OSK 57/22).

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.