Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siemiatyczach na uchwałę Rady Gminy Milejczyce z dnia 29 marca 2021 r. nr XIV/143/2021 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Milejczyce w 2021 roku stwierdza nieważność w całości Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Milejczyce w 2021 roku, stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały.

Prokurator Rejonowy w Siemiatyczach zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy Milejczyce nr XIV/143/2021 z 29 marca 2021r. w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Milejczyce w 2021r. Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1)istotne naruszenie prawa a to art. 7, 94 Konstytucji, art. 11a ust. 2 pkt 4 w związku z art. 11a ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020r., poz. 638 t.j.) polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w par. 6 ust. 1 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnego schroniska z podaniem adresu, któremu powierzona została realizacja zadań związanych ze sterylizacją i kastracją zwierząt w schroniskach, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 4 w związku z art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązująca Radę do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań, w tym konkretnego określenia podmiotów je realizujących;

2) istotne naruszenie prawa a to art. 7, 94 Konstytucji, art. 11 a ust. 2 pkt 6 w związku z art. 11a ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt, polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w par. 6 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały podmiotów, którym powierzona zostaje realizacja zadań związanych z usypianiem ślepych miotów, podczas gdy z przepisu art. 11 a ust. 2 pkt 6 w związku z art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązującą Radę do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań, w tym konkretnego określenia podmiotów je realizujących;

3) istotne naruszenie prawa a to art. 7, 94 Konstytucji, art. 11 a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt, polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w par. 6 ust. 2 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnego schroniska z podaniem adresu, któremu powierzona została realizacja zadań związanych z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, podczas gdy z przepisu art. 11 a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązującą Radę do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań, w tym konkretnego określenia podmiotów je realizujących;

4) istotne naruszenie prawa a to art. 7, 94 Konstytucji, art. 11 a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt, polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w par. 6 ust. 4 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli), a także miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, podczas gdy z przepisu art. 11 a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązującą Radę do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań, w tym konkretnego określenia podmiotów je realizujących;

5) istotne naruszenie prawa a to art. 7, 94 Konstytucji, art. 11 a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt, polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w par. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 ustawy o ochronie zwierząt, a także sposobu ich wydatkowania, podczas gdy z przepisu art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązującą Radę do precyzyjnego określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację tych zadań oraz sposobu wydatkowania tych środków;

6) istotne naruszenie prawa a to art. 7 Konstytucji oraz art. 7, 77 i art. 107 K.p.a. oraz par. 131 ust. 1 w związku z par. 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z z2016r., poz. 283 t.j.) polegające na niesporządzeniu uzasadnienia do uchwały Rady Gminy Milejczyce nr XIV/143/2021 z dnia 29 marca 2021r. w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Milejczyce w 2021r., co uniemożliwia odpowiednią kontrolę tej uchwały, stojąc jednocześnie w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawa, obligującymi organy administracji publicznej do uzasadniania każdego unormowania przez odwołanie się do prawa.

Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie w całości nieważności zaskrzonej uchwały na podstawie art. 147 par. 1 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi Prokurator przytoczył treść kwestionowanych zapisów uchwały i stwierdził, że mają one charakter ogólnikowy, niekompletny i nieprecyzyjny. Rada Gminy Milejczyce nie wyczerpała zakresu upoważnienia ustawowego, czym dopuściła się naruszenia prawa tj. przepisów art. 7 i 94 Konstytucji oraz art. 11 a ust. 2 pkt 1 , 11 a ust. 2 pkt 2, 11a ust. 5, art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 w związku z art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Naruszenie prawa ma charakter istotny a brak uzasadnienia uchwały stoi w sprzeczności z art. 7 Konstytucji oraz art. 7, 77 i 107 K.p.a. ponieważ wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada związania organów administracji prawem rodzi obowiązek uzasadniania każdego rozstrzygnięcia poprzez odwołanie się do prawa.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Milejczyce wniósł o jej oddalenie. Wyraził stanowisko, że uchwalony Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Milejczyce odpowiada prawu. Wskazał, że w Gminie Milejczyce obowiązuje Regulamin kastracji lub sterylizacji zwierząt właścicielskich na 2021r. wprowadzony zarządzeniem Wójta Gminy Milejczyce z 8 czerwca 2021r., który określa szczegółowo zasady sterylizacji i kastracji psów i kotów. Podał, że jedynym podmiotem, który złożył ofertę realizacji zadania pn.: "Wyłapywanie i odbieranie bezpańskich zwierząt na terenie Gminy Milejczyce wraz z transportem i utrzymaniem w schronisku dla zwierząt" było Stowarzyszenie na rzecz pomocy dla bezdomnych zwierząt "TEMPL" w usłudze umownej zaproponował kwotę ,która pochłonęłaby wszystkie środki gminy na realizację zadań wynikających z programu. Z tych powodów zadania w zakresie odławiania, transportu, przyjęcia do schroniska i utrzymania w schronisku bezdomnych zwierząt ww. stowarzyszenia realizuje bezumownie w ramach niesienia pomocy dla bezdomnych zwierząt. Natomiast środki finansowe, które należałoby przekazywać potencjalnemu schronisku jedynie za zawarcie z nim umowy (14 400 złotych za rok) gmina wykorzystała w 2020r. na sterylizację i kastrację zwierząt. Program cieszył się takim uznaniem i zainteresowaniem, że w 2020r. żaden pies nie trafił do schroniska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżony Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Milejczyce w 2021r., stanowiący załącznik uchwały Rady Gminy Milejczyce nr XIV/143/2021 z 29 marca 2021r, został uchwalony z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego stanowiących upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia programu a w konsekwencji także z naruszeniem art. 7 i 94 Konstytucji RP.

Wynikający z art. 3 par. 1 w zw. z par. 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 par. 1 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przesądzone, że uchwała rady gminy w przedmiocie przyjęcia (uchwalenia) programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego o zróżnicowanym charakterze normatywnym, zawierającym normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Z drugiej strony Program konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem zarówno plany i prognozy, jak też zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu należy właśnie to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, program zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznaje się, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców danej gminy, kto (jaki podmiot) dla terenu tej gminy prowadzi schronisko dla zwierząt, gospodarstwo rolne zapewniające miejsce dla zwierząt gospodarskich, jest zobowiązany do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, jest podmiotem odpowiedzialnym za odławianie bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, czy opiekę nad wolnożyjącymi kotami i ich dokarmianie (vide, między innymi, orzeczenia NSA: z 13 marca 2013r. sygn. II OSK 37/13, z 2 lutego 2016r. sygn. II OSK 3051/15, z 14 czerwca 2017r. sygn. II OSK 1001/17, z 24 maja 2017r. sygn. II OSK 725/17, z 17 października 2017r. sygn. II OSK 268/16)

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że każde unormowanie nie wypełniające lub wykraczające poza udzielone upoważnienie stanowi naruszenie normy upoważniającej, a więc powinno być kwalifikowane jako naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego, a w związku z tym istotne naruszenie prawa.

Upoważnieniem ustawowym dla podjęcia zaskarżonej uchwały były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 638 - dalej określanej jako "u.o.z."), a konkretnie przepis art. 11a u.o.z., stanowiący upoważnienie ustawowe dla uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt

Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (czyli realizację zadania własnego gminy jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). W myśl natomiast art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Trafnie Prokurator Rejonowy w Siemiatyczach zarzuca zaskarżonej uchwale brak określenia w uchwalonym Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Milejczyce w 2021r. konkretnego schroniska (z podaniem adresu), któremu została powierzona realizacja zadań związanych ze sterylizacją i kastracją zwierząt w schroniskach a także któremu została powierzona realizacja zadań związanych z zapewnieniem bezdomnych zwierzętom miejsca w schronisku, wymienienia konkretnych podmiotów, którym została powierzona realizacja zadań związanych z usypianiem ślepych miotów a także zaniechanie precyzyjnego wskazania konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli), a także miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt (vide: treść par. 6 Programu). Treść uchwalonego programu nie wskazuje także precyzyjnie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 ustawy o ochronie zwierząt, a także sposobu ich wydatkowania (vide: treść par. 7 Programu). Brak konkretyzacji podmiotów odpowiedzialnych za realizację części zadań własnych gminy w zakresie obowiązków wymienionych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt czyni uchwalony program iluzorycznym i stanowi niewypełnienie normy upoważniającej z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

W orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdzone nadto zostało, że samodzielną podstawą do stwierdzenia nieważności w całości programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy jest brak precyzyjnego określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań gminy oraz sposobu wydatkowania tych środków (vide, między innymi: wyrok NSA z 16 kwietnia 2021r. sygn. I OSK 249/21). W kwestionowanym par. 7 zaskarżonego programu Rada Gminy Milejczyce ogólnie jedynie przyjęła, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu w wysokości 15 000 złotych zabezpieczone są w budżecie gminy na 2021r. oraz, że wydatkowane będą poprzez zlecanie świadczenia usług i dostaw, zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych.

Przytoczona treść zapisu par. 7 Programu w ogóle nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym program powinien nie tylko wskazywać wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, ale także konkretny sposób wydatkowania tych środków a powyższe stanowi jeden z obligatoryjnych elementów uchwały w sprawie przyjęcia programu. Ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie bowiem wskazał na wymóg określenia w programie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków, nie pozostawiając zatem marginesu na formułowanie w zakresie tych dwóch obowiązków jakichkolwiek warunków czy czynników determinujących ich wykonanie. Zapis par. 7 Programu uniemożliwia uzyskanie wiedzy, jaka część środków finansowych przeznaczona została na realizację poszczególnych zadań gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Odstąpienie od wskazania wysokości środków finansowych z przeznaczeniem na realizację poszczególnych, wyodrębnionych zadań Programu oraz brak zgodnego z prawem określenia sposobu ich wydatkowania, stanowi istotną wadliwość programu przyjętego uchwałą i tym samym oznacza brak zrealizowania w sprawie w sposób zgodny z prawem upoważnienia ustawowego, wyznaczonego treścią przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z.

Skoro zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych (nie reguluje ich wszystkich), pomimo że stosownie do jednoznacznego brzmienia postanowień ustawy kwestia ta przekazana została do właściwości rady gminy, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że przyjęty Program nie wyczerpywał we wskazanym powyżej zakresie ustawowego upoważnienia, albo je przekroczył, co stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności przyjętego programy opieki nad zwierzętami.

Argumentacja organu zaprezentowania w odpowiedzi na skargę, stanowiąca usprawiedliwienie przyjętej treści Programu (związane z trudnościami ekonomiczno – organizacyjnymi) nie sanuje kwalifikowanych wad Programu (opisanych wyżej). Zakwestionowane zapisy Programu dotyczyły bowiem obligatoryjnych obowiązków rady gminy a nie pozostawionych jej uznaniu a w konsekwencji przy sądowej kontroli legalności przyjętego uchwałą rady gminy Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie gminy Milejczyce, ocena zakwestionowanych przez prokuratora zapisów Programu nie mogła podlegać wartościowaniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji (art. 147 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).